滁州市矿产资源整合中的问题及对策

胡中华,孙 华

(南京农业大学公共管理学院,江苏南京210095)

滁州市矿产资源整合中的问题及对策

胡中华,孙 华

(南京农业大学公共管理学院,江苏南京210095)

矿产资源整合是解决资源短缺,保护资源、合理利用资源的有效途径。本文从滁州市实际出发,分析矿产资源整合中存在问题及其原因,从矿产资源整合方案的编制、打击非法采矿、提高干部素质、合作共治等方面,探索解决问题的对策。

矿产资源;资源整合;问题;对策

安徽省滁州市地处皖东江淮丘陵地带,在地质构造上跨越两大地质构造单元,复杂的地质构造决定滁州市成矿条件优越,矿产资源较为丰富。目前,滁州市境内已发现各类矿产达52种,其中非金属矿产近40种,已发现各类矿床、矿点近2000个,其中中型矿床35个,小型矿床75个[1]。非金属矿产资源是滁州市矿产资源的优势,岩盐、石膏等矿种在安徽省其他地区尚未发现,在华东地区也占有重要地位。凤阳的石英岩、明光的凹凸棒粘土以储量大、品质优良而闻名全国。

滁州市矿产资源的赋存特点及过去国家粗放的经营政策,使得滁州市矿山企业总数多、规模小、布局散。过低的生产集中度使矿业管理工作变得困难,一方面降低了国家对矿山企业的调控力度,另一方面在资源开采过程中也容易发生非法开采行为,此外,还会诱发矿业开发秩序紊乱[2]。面对如此形势,资源整合无疑是破解资源瓶颈的最好办法之一[2]。加大滁州市矿产资源整合力度,加快企业的兼并和重组,成为从源头上治理矿业权分散、布局不合理,调整矿业结构,促进矿业增长方式转变的有效途径。2006年,国务院办公厅转发国土资源部等九部委《关于对矿产资源开发进行整合意见的通知》。以此为依据,安徽省在2007年5月制订《安徽省矿产资源开发整合实施方案》。滁州市国土资源部门据此开始矿产资源整合工作,迄今已有三四年时间,然而矿产资源的整合工作雷声大、雨点小,形式多、内容少,成本高、效率低,难以实现矿产资源整合目标。这使得矿产资源整合工作成了“整顿和规范矿产资源开发秩序”成果验收后最大的尾巴工程,损害了国土资源部门的形象,削弱了整顿和规范矿产资源开发秩序的作用。

一、滁州市矿产资源整合的目标和现状

(一)整合目标

1.通过整合,使重点矿区和重要矿种的矿业权设置符合规划要求。按照矿产资源自然同存状况,地质条件和矿产资源规划,合理编制矿业权的设置方案,重新划分开采范围,确定开采规模,一个矿区只设置一个采矿权,彻底解决大矿小开、一矿多开的问题。

2.通过整合,使矿产资源开采向技术先进、开发利用水平高、安全生产装备条件好和矿区生态环境得到有效保护的优势企业集聚。以优并劣,扶优扶强,使矿山企业规模化、集约化水平明显提高,矿山企业数量明显减少。

3.整合后的矿山企业必须采用科学的采矿方法和选矿工艺,使矿产资源开采回采率和选矿回收率达到设计要求,共生、伴生矿产得到综合利用,废石尾矿等矿业固体废物得到安全存放和二次开发,整合区域内的矿产资源利用率明显提高。

4.整合后的矿山企业有能力全面认真执行安全生产法律法规,强化安全监管监察,落实矿山企业安全生产主体责任,提高矿山企业安全生产技术装备水平和从业人员安全素质,提高矿山安全生产条件,遏制重特大事故发生,使矿山开发布局不合理引起的安全隐患基本消除。

5.改善矿山生态环境,建立健全矿山环境、治理恢复保证金制度,制订矿山生态环境保护与综合治理方案,通过整合、实施废弃物集中贮存处置,污染物集中治理并达标排放,重点矿区主要污染物排放总量明显减少,环境污染事故和生态破坏事件得预防和控制。

(二)整合现状

1.矿产资源整合的区域。根据安徽省整合方案,滁州市从2007-2011年需要进行资源整合的区域共有6个,涉及矿权总数72个,整合后拟设置矿权29个(见表1),矿权减少率约为60%。整合区域按整合原因划分,除琅琊山风景区周边整合属保护区内矿山企业需关闭外,其余均因是矿权设置的多、小、散而整合的。

表1 滁州市矿产资源整合区域

2.矿产资源整合工作现状。2007年以来,安徽省省国土资源厅对滁州市资源整合从资金上给予大力的支持、先后共拨付整合资金600多万元,其中琅琊区风景区200万元。明光市150万元,凤阳260万元。各县市也基本上完成了整合区内的整合方案的编制。滁州市琅琊山凤景区内矿产资源整合除异地未配置矿权外,其他整合工作已完成,凤阳大洪山铁矿原有3宗矿权已全部注销,新配置矿权招拍挂前期工作正在快速推进。整合后明光市洪庙地区建筑石料用玄武岩矿区矿权现有数为5个。

矿产资源的整合工作取得的一定成效,特别是在矿山生态环境保护方面发挥了重要作用。琅琊山风景区周边资源整合改变了该区域内“晴天一身灰,雨天一身泥”、农作物被灰覆盖影响收成的局面。然而矿产资源整合中不彻底、不经济、不公平、效率低的现象仍然存在,矿产资整合工作的进展与其要实现的目标相差甚远。

(1)It is experimentally verified that rotating detonation could be spontaneously initialized and sustained with liquid hypergolic propellants in a rocket-type annular combustor.

二、矿产资源整合中存在的问题及原因分析

(一)存在问题

1.整合标准不一。学者一般把“整合”理解为按照统一的标准实施集中,其精髓就是将分散的要素组合在一起,形成一个有效率的整体[4]。统一的标准成为矿产资源整合的核心问题。2006年国务院办公厅转发国土资源部等部门《对矿产资源开发进行整合意见的通知》,原则地提出了一个矿区设一个矿权的标准,各县、市在制定本地矿产资源整合方案时沿用了这个概念。到底什么是矿区,整合方案中没有给出明确的定义,恰恰是这个容易引发歧义概念给矿产资源的整合带来了困难。

2.矿产资源可操作性较差。当前指导滁州市矿产资源整合的方案,既没有整合的可行性研究,又没有整合的评价,缺乏科学的依据。整合结论是在资源现状、矿产资源开采现状、拟整合的基本情况下得出的。但资源的现状与开采状况不应成为整合的惟一依据,还应考虑它的经济、效益、效率、公平等因素。如:滁州市明光市慈善庙及周边金矿区的整合方案核心内容是,该矿周边地区小型金矿较多、北有五河县钱台子金矿、西坂金矿、大巩山金矿,西有凤阳县毛山金矿等,整合区域内设有4个探矿权,存在主要问题是在一个成矿有利部位设置4个探矿权,布局不合理,整合后将4个探矿权整合为一个探矿权。由此形成了整合结论是:整合矿区为我省金矿远景区之一,整合后优化了我省皖东地区金矿资源勘查布局,有利于实施整装勘查,在郯庐断裂带中寻找大中型矿床及有色金属矿床,整合方案合理可行。矿产资源的整合可以说是一项非常复杂的系统工程,涉及到多方利益。整装勘查不是一定能找到大中型金属矿床及有色金属矿床,把整装勘查作为整合依据显然显得牵强附会。矿产资源的管理中利益是永恒的,整合方案没有将多方利益考虑进去必然导致方案可操性较低。

3.整合区域不合理。一些亟需进行资源整合的区域未列入矿产资源整合规划区内。矛盾多、问题突出的矿产资源开发区域应该是最该整合的区域,但安徽省2010年矿产资源开发整合实施方案中,并没有将这些区域列入其中。如明光市对我山铁矿区,自从该区域建矿以来就矛盾不断,上访和纠纷时常困拢着地方国土资源部门;定远县部分盐矿和石膏可以该是名符其实大矿小开,存在一定的安全隐患;琅琊山矿业公司矿权深部被配置矿权瓜葛,由此可见,这些区域更应该进行了整合。露天开采的非金属矿山整合,应该关注的效益(经济效益、生态效益、社会效益)和公平,金属矿山的整合更多地应关注资源的自然赋存情况。

4.非法开采影响了矿产资源整合的推进。露天开采的非金属矿山易采好挖,为非法开采留下了巨大的空间,非法开采屡禁不止,如凤阳的石英无证开采、明光的凹凸棒粘土的无证开采,很难根治。虽然在矿业秩序整顿中,非法采矿遭受打击,但由于监管不力,非法开采死灰复燃。矿产资源整合从一定角度来说就是引进大企业、大集团参与矿产资源开发整合,提高矿业经济效益,非法开采的存在势必会使整合后企业的权益得不到保障,投资环境的不明朗一定会影响投资者信心,从而影响资源整合的推进。

5.矿产资源整合操作不规范效率低。矿产资源整合后,矿权出让最终要通过招标、拍卖、挂牌的方式走向市场,在整合的过程中,由于矿权出让“量身定做”的情况存在,人为地给矿业权的出让增加许多环节;矿产资源整合过度依赖行政手段,很少考虑到当事人的权益,从而容易引发群体上访事件,给矿产资源整合带来负面影响,也降低了资源整合的效率。

(二)原因分析

1.矿产资源整合方案脱离实际。按照国务院办公厅的文件规定,《矿产资源整合方案》应是国土资源部门会同计划、安全、环保以及有资质的地勘部门在充分调研,掌握本地区的资源储量和矿产品市场供求关系前提下,由具有编制方案资质的部门来进行编制,而目前滁州市的矿产资源整合方案基本上是地勘部门闭门造车的产物,设几个矿权?如何设?可以说都是编制单位根据省厅下达的整合计划臆想的产物。方案缺乏科学性,难以执行也在情理之中。

2.矿产资源整合方案工作量不够。矿产资源整合政策中的一些概念,本应由资源整合方案编制部门在实际工作中根据当地的实际情况来予以界定,但方案的编制部门从自身的利益出发,根本不愿来界定,因而在编制方案时仍延用整合政策上一些模糊概念,致使方案的可操作性差。如果方案的编制单位将矿区界定为:勘查程度达到普查以上未经开发或已开采矿床及其勘查开发占用的区域;矿床界定为一定的地质作用下在地壳的某一特定地质环境内形成并在质和量方面适合开采利用并有经济效益的矿物堆积体,那么方案的编制单位无疑要告诉委托单位,该整合区域有几个矿床,依据是什么,这就需要项目单位完成相当大的工程量。但由于资金、时间等原因,方案的编制部门无法完成方案编制所需要的工作量。

3.矿产资源管理中的遗留问题难以解决。矿产资源开发中存在的问题,国土资源部门或多或少地有过错责任,国土资源管理部门从自身利益出发,不愿对一些热点和难点有问题的最该整合的矿产资源开发区域进行整合。如果对问题区域进行整合,稍有不慎,矛盾可能会浮出表面,给国土资源部门自身带来诸多不便。

4.矿产资源开采监管不力。矿产资源非法开采的存在,重要的原因就是矿产资源开采监督管理不到位。矿产资源日常监督管理目标是通过矿产资源开采的年度检查和动态巡查来实现。然而,目前矿政管理中的矿权年检流于形式,未起到应有的作用。矿产资源巡查没有对滁州矿产资源开采进行认真梳理研究,提出切实可行的动态巡查方案,胡子眉毛一把抓,找不着重点,最后是事倍功半,非法开采难以杜绝,最终成了矿产资源整合的一大障碍。

5.矿政管理人员的素质不高。矿政管理人员素质不高、责任心不强是矿产资源整合效率低、成本高,过度依赖行政手段的症结所在。一些矿政管理人员在矿产资源整合中不调查、不研究、不顾客观实际,使矿产资源整合工作丧失其应有的公信力,依赖行政手段成了矿产资源整合的惟一手段。

三、实现矿产资源整合目标的对策

(一)提升矿政管理干部素质

树立国土资源部门的形象,努力打造一支思想道德高尚、业务素质较高的矿政管理干部,对做好矿产资源整合工作至关重要,因而只有强化干部的行政伦理教育、矿政管理业务教育,才能提高干部的责任意识、大局意识,提升行政执行力、行政效率,从根本上筑牢矿产资源整合的基础。

(二)正本清源编制好整合方案

《矿产资源开发整合实施方案》是指导整合工作的纲领性文件,必须科学合理,切合实际,操作性和指导性强[5]。认真组织矿产资源整合规划和矿产资源整合方案的编制是矿产资源整合的客观要求,只有认真组织人力、物力进行调查研究,广泛地征求意见,科学界定关键概念;加强信息和经验交流,宏观掌握资源消耗及供给情况,才有可能编制出科学性、可操作的整合方案,该整合的一定要整合。建立恰当的指标体系,强化对整合项目的可行性评价,引入经济、效率、效益、公平等评价指标,促进矿产资源整合的健康有序开展。

(三)强力治乱清除矿产资源开发整合障碍

非法采矿是推进矿产资源开发整合工作道路上的“拦路虎”[5]。整合必先治乱,国土资源部门应与公安、安监、环保等部门密切配合,对非法采矿,坚决查处,对拒不执行处罚决定的移送给人民法院强制执行,形成对非法采矿的严打态势,营造矿产资源整合的良好环境。

(四)合作共治营造环境

积极引导矿业权人参与到矿产资源整合中来,这对矿产资源的整合有着重要的作用。矿产资源整合是一项复杂的系统工程,只有不断调查研究,发现其中的矛盾和规律,解决矛盾,按规律办事,才能提高矿产资源整合的效率,实现资源整合的目标。这就需要积极引导矿业权人为矿产资源的整合出谋划策,并设法将诸多参与的意见纳入决策思维中。只有这样,才能防止决策的随意性,矿产资源整合的相关政策的执行才会得到理解和支持,矿政管理人员和矿业权人才会相互理解、互相信任、通力合作,实现双方关系的和谐,矿产资源的整合才会起到事半功倍的成效。

[1] 周锦贵,李 杰.滁州市矿产资源开发利用指南[M].合肥:安徽科学技术出版社,1995:3.

[2] 郗伟明.山西煤炭资源整合法律问题探析[J].山西大学学报,2009(32):102.

[3] 丁全利.矿业:助中原崛起——河南省矿产资源开发整合采访札记[J].资源导刊,2008(9):4.

[4] 邓 峰.整合矿产资源实现资源利用优化[J].国土资源, 2008(2):25.

[5] 文德生,张巽鹏.积极贯彻十字方针扎实推进矿产资源开发整合工作[J].国土资源导刊,2007(6):39.

book=0,ebook=126

F426

A

1673-1794(2010)03-0009-03

胡中华(1970-),男,公共管理专业硕士研究生,研究方向:国土资源及环境管理。

2010-03-11