行政区划调整对区域经济发展质量的影响

胡安杨

(浙江工商大学 旅游与城乡规划学院，浙江 杭州 310018)

“优化行政区划设置，发挥中心城市和城市群带动作用，建设现代化都市圈”是党的十九届五中全会提出的重要部署，对我国城市发展与现代化进程具有重大意义，调整行政区划是顺应时势、合乎民意的重大举措。很多城市现有的行政区划不适应经济社会发展的新要求，亟待调整。从优化空间布局的角度出发，部分中心城市通过撤县设区方式来适度扩展城区规模。这是努力践行国家战略部署的有效举措，有利于中心城市及城市群更好地带动整个区域甚至是周边区域的发展。为了贯彻党的十九届四中、五中全会精神以及***总书记的重要指示精神，加速向建设社会主义现代化国际大都市的目标迈进，杭州市调整了行政区划。这是优化城市空间布局的重大措施，有效地排除了杭州市面临的“大城市病”治理风险隐患，有助于促进区域协调发展。当前，我国经济由高速增长阶段进入高质量发展阶段。在这样的时代背景下，行政区划的调整对区域经济发展质量的影响成为社会各界广泛关注的热点问题。这是本文所要探讨的重点内容。

一、文献综述

为了实现“行政区”与“经济区”共同发展，我国不断调整行政区划，努力维护社会和谐安定，推动经济平稳发展。国内外学者针对行政区划调整的原因、经济增长效应以及撤县设区带来的城市经济效应等内容已经展开了深入的研究。

(一)关于行政区划调整的原因及其经济增长效应的研究

关于行政区划调整的原因，刘君德、周伟林等学者都认为调整是为了“行政区”与“经济区”相适应，打破目前的市场分割状态，促进经济总体发展。针对行政区划调整的经济增长效应，国外学者Nelson根据美国大都市区的数据，计算发现中心城市边界的扩张有利于提高人均收入水平；Blair基于美国117个大都市区的数据，研究发现中心城市合并郊区后经济增长与收入增长没有明显的联系，但在一定程度上对就业起到了促进作用。国内学者王贤彬等人实证分析了重庆市长期经济发展的确得益于行政区划调整，并且发现行政区划调整通过影响地方政府职权范围、政府间竞争格局、官员面临的激励和约束等作用于区域经济增长。

由于研究的样本不同，研究方法也不尽相同，因此理论界对于行政区划调整所带来的经济增长效应还没有形成统一的定论。值得肯定的是，所有研究都表明行政区划调整在一定程度上对区域经济发展具有促进作用。

(二)关于撤县设区对不同区域经济发展的影响研究

撤县设区是近年来我国调整行政区划运用最多的方法，因此国内许多研究都是围绕撤县设区而展开的。罗震东认为撤县设区在缓解“行政区”与“经济区”之间的矛盾中发挥了巨大作用。汪宇明等学者认为撤县设区将原有的县调整成为市辖区，是打破市与县之间行政壁垒的重要举措，能够更好地推进市场一体化，促进城市经济的发展。于志强等学者比较了杭州萧山与余杭地区撤县设区的效果，发现撤县设区政策在促进萧山地区经济发展的同时阻碍了余杭地区经济发展，这种差异主要源于它们与主城区之间的关系不同。

通过分析上述学者的研究成果，得出以下结论：第一，撤县设区政策从本质上来说是针对城市发展的有利政策。从实际来看，调整后的城市经济发展水平往往高于调整前的水平，但是政策只有契合不同区域的特点，因地制宜，才能更好地促进不同地区的发展。第二，已有的文献从不同角度分析了撤县设区对市辖区经济增长的影响，但并未触及经济发展质量的层面。本研究将从经济发展质量的角度研究行政区划调整的效应。

二、制度背景

行政区划是国家为实现有效行政管理而对行政区进行划分的产物，我国是最早实行县制的国家。中华人民共和国成立以来，城市的行政区划经历了多次调整(如表1所示)。可以看出，自20世纪90年代以来，我国行政区划调整的主要方式就是撤县设区。进入21世纪，为顺应经济社会发展的需要，我国曾尝试过多种形式的行政区划调整。撤县设区政策是指将地级行政区下辖的县或者县级市调整为地级市的市辖区，由于涉及两级行政区划的调整，因此在落实过程中要遵守我国行政区划管理的相关法规(如表2所示)。

表1 1949—2019年城镇化率变化及撤县设区数量情况

表2 与撤县设区相关的政策法规

三、研究方法

根据以往的经验，本研究选取双重差分法作为一项高效的政策效果评估工具应用于撤县设区改革的相关政策评价。选择这一模型的理由如下：虽然中央政府并未正式发布实施撤县设区的准则或者条例，但城市是否能够进行撤县设区不是随机分配的，而是由一系列因素决定的，不仅要遵守一定的原则和标准，还要充分考虑县市的经济发展状况等。因此，如果仅仅是将未发生撤县设区的城市与发生撤县设区的城市作为正反事件，其结果会造成选择性偏误。针对这一问题，经过大量研究后通常会采用倾向得分匹配法来解决。参照过去的研究方法，本文从人口规模、产业结构、经济总量、财政收入的维度选取指标，为处理组寻找尽可能相似的对照组。细化四个维度后，本文选取人口密度、第二及第三产业的增加值占GDP的比重、实际人均GDP、实际人均地方财政预算内收入、政策实施年份作为具体的分析指标，将2000—2017年内撤县设区的地级市设为处理组，将没有撤县设区的地级市设为对照组。

结合上述分析，通过查阅相关的文献资料，可以得出双重差分模型，具体设定如下：

QEDit=α0+α1TREATi×POSTt+X’itβ+δi+τt+εit

在上述模型中，将所选取的地级市设为变量i，被解释变量QEDit指的是地级市i在第t年的经济发展质量；TREATi为虚拟变量，地级市i在样本区间内若经过撤县设区则将其值取为1，反之则为0；POSTt为虚拟变量，在第t年若经过撤县设区，则第t年及以后年份都将其值取为1，反之则为0。最后的四项式中，X’itβ指的是影响经济发展质量的其他控制变量，δi控制的是不随时间变化的个体因素，τt控制的是不随个体变化的时间因素，εit指的是随机误差因素。

四、结论与启示

行政区划调整缓解了“行政区”与“经济区”发展不同步的矛盾，不仅促进了辖区经济增长，而且对辖区经济发展质量产生了相当大的影响。本文选取了双重差分析方法，目的是研究撤县设区对经济发展质量的影响。结合詹新宇及其团队的计算结果及实证分析，可以得出以下结论：“主动适应型”撤县设区对提升区域经济发展质量的效果更显著；对高行政级别的城市而言，撤县设区并不利于提升区域经济发展质量。

根据上述研究结论，提出以下建议：第一，继续有序地推进行政区划调整，使行政区划调整与区域经济发展需要相适应，减少“行政区”与“经济区”之间的矛盾。第二，行政区划调整时应实时监控，防止出现城市规模过度膨胀的情况。第三，需要制订与社会经济发展阶段相适应的撤县设区标准。