日本故乡税对我国农村经济发展的启示

刘标胜

(江苏经贸职业技术学院 金融学院，江苏 南京 211168)

自2006年我国全面取消农业税以来，税收对农业的调节功能减弱。当前税收体系主要通过间接支持的方式，在一定程度上促进农村经济发展。但随着农村经济的不断发展，其主要矛盾由总量不足转变为结构性矛盾，农民增产不增收、农产品价格波动大和市场机制运转不畅等问题始终制约着我国“三农”的可持续发展，而现行的税收政策已不适合解决这些深层次问题。本研究在总结日本故乡税实施经验的基础上，分析故乡税在我国实施的可行性，以期实现政府、乡镇企业、农民三方共赢，加快推进我国新农村建设和乡村振兴。

一、日本故乡税概况

日本故乡税(Furusato Nozei Tax)，即家乡税收捐赠计划。该计划允许日本国民根据自己意愿将其所得税和住民税(指地方政府对每年1月1日在该地拥有固定住所者课征之地方税)的一部分捐献给其所选择的行政自治体(县、市、町及村)，以帮助资本向中小城市和农村流动，增加接受捐赠地方的财政收入，使得政府有更多财力提供公共服务并促进农村经济发展，纳税人则可以得到地方政府免费给予的回礼，并根据规定抵扣其当年必须缴纳的个人所得税和下一年度的住民税。

(一)故乡税的实施背景

Carrick指出，税制是一种社会结构，是“人为的，因此可以改变的制度，可以对其进行更改以使其匹配具体情况、优先事项和目标”。经过20世纪90年代经济萧条的日本，很多市、町或村都消失了，农村人口快速向城市流动，导致地方政府之间收入差距扩大和农村地区越来越贫困。虽然日本中央政府通过其管理的LAT(地方分配税)赠款来填补税收收入与地方政府开展公共活动成本之间的财政或收入缺口，但日本财务省的调研显示，LAT赠款已成为政府增加税收的障碍，降低了地方政府推动区域经济增长的主动性，使农村地区的生存环境进一步恶化。在此背景下，为了缩小城乡之间的差距和促进农村地区可持续发展，日本政府推行故乡税制度，允许公民将其所得税的40%和住民税的20%捐献给其所选择的地方政府。故乡税是非强制性的，它与LAT赠款不同，不会使农村经济落入“贫困陷阱”。故乡税对受赠地区产生了重大影响，当地政府能利用这些税款为居民提供更多的公共服务。

(二)故乡税的运作方式

1.减免和抵扣制度

在日本故乡税制度下，公民向自己居住地之外的地方政府缴纳的故乡税中的2 000日元税金必须由本人承担，超过部分可以抵扣其当年必须缴纳的个人所得税(由国家税务总局以退税形式退还)和下一年度的住民税。纳税人捐献故乡税后，受捐献的地方政府会为其提供一份验证表，将此表与纳税申报表一同提交给税务机关，按以下条件进行退税和抵免：(1)所得税退款按(故乡税款-2 000)×10%计算；(2)住民税则按剩下的90%的金额计入下一年度进行抵扣。

为了鼓励公民捐献故乡税， 2015年政府对故乡税进行了改革。一是向5个或更少地方政府捐款的纳税人不再需要提交验证表，只需在纳税申报表中如实填报，由税务机关自动从指定门户网站核对。二是住民税的抵扣限制由原来的10%增加到20%，所得税抵扣不得超过总金额的40%。这次改革使故乡税快速增加，仅2015年，捐献金额就超过1 652亿日元，比上年增长325%。究其原因：一是税款减免和抵扣手续简化；二是地方政府开展了积极的营销活动；三是政府将故乡税作为支持受灾地区的一种手段。2016年日本南部地震灾区收到超过14亿日元的故乡税款。

2.回赠礼物

故乡税得到公民认可的一个重要原因是纳税人能收到地方政府的回礼。每个接受捐献的地方政府都会为故乡税纳税人准备具有当地特色的赠品作为奖励，其目的一是激励并感谢他们的捐赠，二是为宣传本地特色产品创造营销机会。地方政府通过Satofuru等门户网站开展故乡税营销活动，纳税人可以根据想要的回赠礼物的名称或类型来搜索受赠的地方政府及最低金额等信息。地方政府用一部分故乡税款从当地农民或企业手中购买礼品并邮寄给纳税人，剩余税款用于当地的公共服务和公共项目建设。

各地政府回赠礼物的形式和种类虽然不一样，但一般都与当地特色联系在一起，如奈良县天理市的回礼是参加古坟考古学之旅。对于缺少地方特色礼物和观光资源的县市，其故乡税的宣传重点放在真正的“老乡”身上，回礼更多地体现在提供服务方面，如福井县小滨市以帮助远在外地的小滨人照看老家的房子和老人等为回礼，这样既能吸引在外地的纳税人积极捐献，又能让他们安心工作、提高收入。

3.无回礼的故乡税

自然灾害或政治需要。回赠礼物是纳税人向地方政府捐献的物质因素，而纳税人享受的税收自治权则是故乡税即使在没有回礼的条件下仍然兴起的精神因素。因为政治需要或自然灾害，故乡税的门户网站成为紧急情况下呼吁和接受捐赠的高效载体，即使这些捐赠没有回礼。例如：在2016年4月16日熊本发生地震的当天，Satofuru门户网站创建了“熊本地震灾害紧急捐赠基金”链接，两天内筹集救灾资金超过280万日元，四天内故乡税纳税人达到5 477人，金额超过8 100万日元。截至2016年末，熊本县收到的捐款总额是2015年的86倍。

4.故乡税款用途的可指定性

地方政府一般会在门户网站事先披露故乡税款的用途，纳税人可以指定税款用途，门户网站给纳税人提供了便利。具体用途包括社会福利、医疗保健及养老、育儿补助、观光发展、保护自然环境、振兴文教事业、宣扬传统文化及公共项目建设等。

(三)需求助长故乡税

1.当地企业发展和农民收入增长的需求

故乡税的回礼加大了对本地产品的需求，利于帮助企业和农民获得回头客。当政府选择当地特色产品作为回赠礼物时，这些产品面对的市场需求通常会急剧增加，这有利于促进本地企业发展，增加农民收入。另外，回赠礼物本身也可以直接让企业和农民增加收入。当地政府通常会按市场价格购买回赠礼物，当然也可能存在低于市场价格的情形，但这并不会降低企业和农民将自己产品加入政府回赠礼物名单的积极性，因为政府会给回礼用的产品提供在门户网站展示的最佳宣传机会，这种宣传不但有成本优势，而且面对的客户更有针对性，更可能成为重复捐赠者或直接客户。

2.吸引非居民人口增长的需求

日本的故乡税有一个长期目标，即提高城市居民对农村地区的认识程度。尤其是使用“提供服务”作为回赠礼物，纳税人只有去当地才能享用回礼，这不仅有利于增加当地的非居民人口，拉动经济增长，有时还能吸引纳税人直接成为永久性居民。

3.纳税人税款自治的心理需求

允许纳税人选择税款用途能极大提高纳税人的满意度，减少逃税概率。日本政府通过Satofuru和Furusato Choice等门户网站，让故乡税纳税人根据回赠礼物、地理位置、捐款最低金额、捐款用途等自由选择受赠地方政府，这样既能增加纳税人的税收自治权，提高他们的纳税积极性，又能降低征税成本，以冲抵政府因实施故乡税而增加的成本。

(四)故乡税的弊端

1.没有达到预期效果

一是回赠礼物没有达到有效刺激当地产业发展的预期。故乡税虽然增加了政府收入，但部分地方政府受主客观因素影响，没有选择本地产品作为回赠礼物，致使故乡税有效刺激本地产业发展的预期没有达到。二是回礼的价值过高也影响了故乡税实施目的的实现。有些回礼的价值超过税款的50%，有的甚至达到70%～80%，再加上故乡税的运营成本，严重的甚至出现收不抵支的情况，这显然违背了利用故乡税发展当地经济的初衷。鉴于此，从2017年4月1日起，日本内务省实施新规：回赠礼物的价值不得超过税款的30%；不得将计算机、平板电脑、自行车、珠宝、乐器等奢侈品作为回赠礼物。新规的实施使纳税人和地方政府扭曲的行为得以矫正。三是故乡税制度的运行成本不容忽视。政府要组建专门的营销团队来宣传当地产品，要承担回赠礼物的包装、运输等费用及税款的管理、使用和监督等工作，这些都会影响故乡税的效率和效果。

2.纳税人之间不公平

故乡税遭受批评的另一个原因是造成了纳税人之间的纵向不公平。高收入纳税人有能力获得更多的税收抵免和更高价值的回赠礼物。住民税是每个纳税人都要缴纳的，加上故乡税2 000日元的不可抵免限制，使得低收入人群可能无法参与故乡税。

3.减少城市政府收入

故乡税的实施实际上是政府间税收转移的一种零和博弈。捐赠给农村或贫困地区政府的故乡税税款就是纳税人所在城市政府减少的税款。如东京世田谷区2016年的故乡税捐献总额为16.5亿日元，如果用这些税款可以让世田谷区修建5所托儿所或兴办2所小学。

4.捐款用途与需求不匹配

纳税人拥有故乡税税款用途指定权，但纳税人指定的税款用途有时可能与当地政府急需的建设目标不一致。如：地方政府可能会收到很多指定用于“当地足球事业”的捐赠，但缺少用于“当地医院”“污水系统维护”等方面的捐赠，导致税收资金分配不均，使用效率低。

人们对日本的故乡税制度虽然存在一定争议，但故乡税确实促进了日本农村和贫困地区的发展。随着各项制度的不断完善，日本政府正在考虑实施企业故乡税制度，这项制度一旦实施，将会给地方经济发展提供巨大的资金支持，有利于促进地方均衡发展。

二、我国实施故乡税的障碍

当前我国的税收以流转税为主、所得税为辅、行为税和财产税为补充。税务总局公布的2020年税收收入为154 310亿元，其中个人所得税为11 568亿元，仅占税收总收入的7.5%，这为我国实施故乡税提供了空间。但是，现阶段我国实施故乡税还存在一些障碍。

(一)制度障碍

1.公民税收自治权的法律缺失

我国现行直接涉及普通公民税收的法律法规主要有《中华人民共和国个人所得税法》和《中华人民共和国车船税法》等，这些法律法规虽然对征税主体、对象、方式、程序及惩罚措施等进行了详细规定，但很少涉及公民税收自治权。一般情况下，不存在个税税款的退还，税款统一由政府安排使用。公民税收自治权的法律缺失，不但打击了纳税人的积极性，引发偷税逃税等严重问题，也成为故乡税开征的重大障碍，不利于发挥税收对农村和贫困地区经济发展的促进作用。

2.社会征信制度不完善

市场经济就是信用经济，税法实施离不开完善的信用体系。征信制度的完善，既有利于税法的实施和减少征税成本，又有利于减少税收违法行为和扩大税基，还有利于税款用途的透明化，能提高纳税人的自觉性。故乡税的开征离不开完善的社会征信制度，纳税人的故乡税捐赠、返还礼物的质量和服务、税款用途等都要以信用为基础。而我国目前还没有统一的征信标准，市场主体的违约失信行为时有发生，地方政府的失信问题也屡见报端，严重影响了纳税人的积极性。

3.用税监督机制执行力不强

政府通过行政命令无偿从纳税人手中获得税款，然后使用税款提供公共服务、开展项目建设，这一方面容易导致用税人在利益驱使下滥用职权，另一方面政府公共资金支出监管机制不健全和纳税人参与监管意识淡薄，使得政府在公共资金支出方面的腐败现象屡见不鲜。虽然我国目前也建立了财政资金使用监管机制，各级人民代表大会、上级政府、审计部门及纳税人等都有监督财政资金使用的义务和权利，但在现实中，用税监督机制在一定程度上形同虚设，这对故乡税的实施非常不利，因为故乡税被纳税人认可与纳税人能通过门户网站监督税款使用情况密不可分。

(二)现实障碍

以流转税为主、所得税为辅的现行税制，使我国个人所得税税收收入占全部税收收入的比例不高。西南财经大学中国家庭金融调查与研究中心的数据显示，对个人所得税贡献最大的群体是月均收入为8 000～38 500元的工薪阶层，他们占工薪阶层的8.4%，却贡献了58%的工薪个税，而富裕阶层对个税收入的贡献不足17%。纳税人的不足和税收制度的不合理，在范围和资金规模上限制了我国故乡税的开征。日本故乡税成功的一个重要原因是有合理的税收制度，富裕阶层对个人所得税的贡献远超过普通工薪阶层，并且设置了所有居民都要缴纳的住民税，不但保证了纳税人数，而且保证了税款的资金规模。

(三)文化意识障碍

当前，政府机构部分工作人员的行为严重影响了人们对政府的信任，也增加了纳税人纳税的消极性和对抗性，因为纳税人担心自己缴纳的税款不能“取之于民，用之于民”。有的税务部门不能依法治税，随意减免税、以言代法、以权定法等行为和用税上的铺张浪费、透明度低等，严重挫伤了纳税人的积极性。政府公信力下降，征税不公平及用税信息不公开，不利于形成主动纳税的氛围，阻碍了故乡税在我国的开征。

(四)技术障碍

从技术角度考虑，首先，故乡税的开征应对纳税人的全部应税所得有准确的监管和统计，这就要求税务机关和金融、劳动人事等相关部门信息互通，跨行业联网，而我国目前很难做到这一点。其次，个人所得税综合征税技术水平有待提高，尤其是个人收入申报和官员财产申报在具体实施上还存在技术障碍。最后，在提高纳税人的税收自治权和完善政府用税监督机制等方面也存在一定的技术障碍。

三、我国开征故乡税的必要性及策略

(一)开征故乡税的必要性

1.发展农村经济的巨额资金需求

我国农业现代化和乡村振兴建设有数十万亿的资金需求，不仅需要政府的财政投入，也需要发展农村金融、盘活农村资源，还需要社会资金的参与。但现实中，由于历史原因和农业生产的高风险，资金“离农偏农”现象严重，“三农”建设资金严重不足。目前我国税收在农业发展中的作用主要是对农业投资给予税收优惠，并不能直接增加“三农”建设资金和推动“三农”发展。开征故乡税，改革个人所得税制，将纳税人缴纳的一部分所得税直接转化成对“三农”的投资，不仅可以为农村经济发展提供可观的资金，还能通过回赠礼物吸引回头客户。

2.农村经济供给侧改革需求

2016年中央一号文件提出农业供给侧改革，要求从供给结构和制度层面发力，优化粮食供给结构，提高供给质量和效率，加快推进我国农业现代化的转型升级。当前我国农业呈现“三量齐增”的态势，即部分农产品的产量、进口量和库存量不断增加，供给结构与需求结构严重失衡，农业呈现“低、初、粗”等生产特点，因此农村供给侧改革要求提升需求旺盛的中高端农产品的供给能力，要求依靠技术和创新推动农业内涵式、集约型增长。故乡税的纳税人会根据回赠礼物选择自己税款捐赠的地区，这对当地农业生产结构调整、农产品质量提升等都会起到促进作用。

(二)故乡税实施策略

1.完善个人所得税法，为故乡税实施提供法律保障

首先，完善个人所得税法，利用大数据整合政府各部门的信息资源，建立个人收入档案、代扣代缴明细账、纳税人与扣缴义务人双向申报等制度。重视高收入人群管理，加强税源监控和完税凭证审核，为故乡税开征提供资金保障。其次，在维持个人应税所得慈善捐款税前抵扣政策的前提下，制定个人所得税税款直接抵扣比例(30%为宜)相关法律法规，既保证城市政府的收入不会锐减，也能直接增加用于投资农村项目或购买农产品的税款。再次，进行故乡税开征试点，增加普通公众纳税自治权。可以选择有特色产品或特色景点的落后地区进行故乡税试点，设定个人所得税税款最低缴纳额(建议5%左右)，超过部分的税款可以由纳税人选择所捐献的地方政府，以获得自己满意的回赠礼物，同时强化个人的纳税意识，营造良好的税收征纳环境。最后，简化税款退还程序。捐献金额不超过一定金额(建议2 000元以下)的，可以由接受捐赠的当地政府出具捐献凭证，由纳税人或扣缴义务人交给纳税人所在地税务机关即可；超过规定金额或捐赠地点较多的，由纳税人所在地税务机关直接在门户网站调取信息，核实后进行退抵税。

2.开征新税种，为扩大故乡税税收规模提供支撑

我国个人所得税规模较小，为使故乡税能更好地促进农村经济发展，建议增加故乡税税种，不但包括个人所得税，还包括全体居民必须缴纳的住民税。随着汽车进入普通家庭，可以考虑将车船税纳入故乡税开征范围。此外，我国房产税开征条件也已充分具备，可以将超过规定人均面积的房产税作为故乡税的开征范围并允许税款结转下一年度抵扣，这样能为故乡税提供充足的税源，以更好地促进农村和贫困地区经济的发展。条件成熟之后，甚至可以考虑推行企业故乡税，为农村经济发展提供更多的资金保障。

3.规范回赠礼物，促进当地经济发展

回赠的礼物必须具有当地特色，且价值也要适当，原则上不得超过纳税人捐赠金额的一定比例(50%为宜)。这样，纳税人将本应向税务机关缴纳的税款捐献给当地政府，自己既能指定税款的用途，又能免费获得满意的回赠礼物；当地政府既可以获得故乡税税款，又可以向全国纳税人推广本地产品，让提供产品的企业或农户获得免费的广告宣传机会，利于带动本地经济发展。

4.完善用税机制，赋予纳税人监督职能

财政收入主要来源于税收，宪法赋予纳税人税收使用监督权。但在现实中，我国纳税人对税款分配与使用情况既没有享受知情权，更无法行使监督权。故乡税能在日本顺利实施，正是由于纳税人知道并能选择自己所捐税款的用途。建议我国尽快制定税收基本法，将宪法赋予纳税人的知情权和监督权具体化，从法律角度确定纳税人对税款使用的监督权和诉讼权，提高税款使用效率和公众纳税的积极性。同时，借鉴日本故乡税的经验，将第三方门户网站作为纳税人的监督载体，提高故乡税的运作效率。