河北省农村剩余劳动力转移培训与对策研究——公共服务均等化角度的思考

郭全洲， 赵丽丽

(石家庄职业技术学院 a.经济贸易系； b.党群工作部， 河北 石家庄 050081)



河北省农村剩余劳动力转移培训与对策研究
——公共服务均等化角度的思考

郭全洲a， 赵丽丽b

(石家庄职业技术学院 a.经济贸易系； b.党群工作部， 河北 石家庄 050081)

河北省农村剩余劳动力转移培训有效供给数量不足，结构层次不合理，存在公平性问题和供给效率问题。建议相关部门致力于建立现代转移培训体系和基础服务平台；建立培训供给参与主体多元化，培训内容涵盖多个群体、不同行业、不同层次且教育结果认证多样化的全新农村剩余劳动力转移培训模式；强化培训的激励、管理和监督，建立科学的培训绩效评估机制和农村剩余劳动力转移培训与就业的信息服务体系。

农村剩余劳动力；公共服务均等化；转移培训；就业促进；河北省

农村剩余劳动力转移是解决“三农”问题的关键,也是加快我国城镇化和农村现代化建设的重要途径。然而，受劳动力自身素质、政策法规以及宏观环境等因素的影响，我国农村剩余劳动力转移还存在许多问题。解决这些问题，就需要加强农村剩余劳动力转移培训，引导农村剩余劳动力有序转移，促进农村剩余劳动力就业。

本文在调查河北省农村剩余劳动力转移培训现状的基础上，通过评价当前农村剩余劳动力转移培训效果，分析影响农村剩余劳动力转移和转移培训绩效的因素，提出改善河北省农村剩余劳动力转移培训绩效，增加公共职业教育培训的有效供给，促进农村劳动力转移就业的对策。

一、河北省农村剩余劳动力转移培训现状与问题

河北省是农业大省,劳动力资源丰富。农村剩余劳动力的有效转移,关系到社会主义新农村建设以及农村城镇化和河北省区域经济发展。因此，依托公共财政支持的职业教育培训对农村劳动力进行专业培训，并促进农村劳动力就业，是构建服务型政府的基本职能，也是公共服务均等化的具体体现。

河北省农村人口多，非农就业压力大，农村剩余劳动力转移培训任务重。近年来，教育、财政、人力资源与社会保障等部门通力合作，开展了大量工作，取得了显著成绩。目前，河北省形成了职业教育、技能培训相结合，覆盖农村新增劳动力和原有劳动力的多层次、多形式和多途径的培训体系。通过发展职业教育，河北省实现了面向农村学生的中等职业教育的全免费，高职教育的改革通过自主招生，招收有到高职就学愿望的城乡高中毕业生。自“阳光工程”实施以来，河北省在农村剩余劳动力转移培训上做了大量工作。前期培训主要以示范性培训、创业性培训、引导性培训和农村科技培训为主，每年大约有80万人接受培训。从2012年起，河北省农村剩余劳动力培训适应城镇化发展目标，在原来基础上增加就近转移培训，2012年和2013年试点50个县(市)，培训劳动力达2万人。然而，相对河北省1700多万农村剩余劳动力和不断增长的新增就业人口数量，这样的规模是远远不够的。河北省农村剩余劳动力专业培训中还存在一些问题。

(一)基层工作效率较低

虽然政策的顶层设计好，但基层工作积极性不高，政府培训工作效率不高，造成农村剩余劳动力转移培训供给方面的低效率。主要表现在：(1)培训内容简单，形式单一，培训时间短。以“阳光工程”为例，一般培训内容为简单的缝纫、电焊、美发，为期15天左右，培训形式理论多而实践少。培训层次低，形式单一，难以提高面向区域产业发展的技能水平，也造成了农村剩余劳动力专业培训的低效率供给和农民工对高层次技能需求之间的矛盾。(2)缺乏基础服务平台，难以实现与农村剩余劳动力的有效沟通。调查显示，农民工对培训积极性不高，大多对转移培训持消极态度，除农民工自身素质和接受教育水平较低外，还因为基层宣传引导不到位，缺乏和农民的有效沟通。(3)缺乏统一的公共性职业教育培训体系，职业教育和技能培训分离，培训和技能鉴定分离等造成了公共性职业教育培训投入的低效率。

(二)培训投入不足

转移培训需要投入大量的人力、物力、财力，目前，在农村劳动力转移培训过程中公共投入较低，加上承担培训的机构有一定的利益诉求，造成了转移培训资源缺乏,不能满足农村劳动力转移培训的需求。具体表现在师资力量较弱、教学手段单一、教学资源和设备匮乏，难以取得应有的培训效果。

在培训经费方面，尽管河北省各级政府对农村劳动力转移培训有资金投入，但远不能满足教育培训的支出需求。以“阳光工程”为例，平均每人一期培训费用需要千元以上，国家补贴300元，农民还需要支付大量的费用，这就影响了农民参加培训的积极性。

(三)转移培训效果不理想

农村剩余劳动力转移培训内容层次较低，培训质量不高，难以适应企业对技能型人才的需要，加之培训制度和职业技能鉴定体系脱节，农民很难拿到职业证书，影响了劳动力的就业。接受调查的农民工大部分反映，在找工作时,培训后跟培训前的难易程度差不多，区别不明显。

(四)缺乏合作办学互利机制

国务院《关于大力推进职业教育改革与发展的决定》指出，深化职业教育办学体制改革,要形成政府主导、依靠企业、充分发挥行业作用、社会力量积极参与的多元办学格局，实行学历教育与职业培训相结合[1]。合作互利办学机制应该是企业、第三方机构(培训公司或人力资源机构)和教育机构作为职业教育培训主体合作办学，共同承担培训任务。目前，多数企业参与农村剩余劳动力转移培训的积极性不高；第三方培训机构积极性高，但是过度追求经济利益，加之难以得到政策上的支持，提供的培训难以适合社会的需求；在学校教育中，职业培训工作被边缘化，学校的积极性不高。合作互利办学机制不完善影响了农村剩余劳动力转移培训的供给效率，造成了劳动力转移培训有效供给不足。

二、农村剩余劳动力转移培训的有效供给分析

在农村剩余劳动力转移过程中，政府的重视和积极参与起关键作用。美国从20世纪50年代中期开始，制定多项计划，出台了系列法律，为农村劳动力转移和培训工作提供保障，例如，1964年的《就业机会法》提出了包括为农村青年和妇女提供训练和受教育的计划，1998年的《劳动投资法》强调对职业转型农村劳动力提供免费培训。英国于20世纪80年代颁布《农业培训局法》，通过相关法规和培训计划的制定，并设置专门机构，支持和开展农村劳动力培训，对农村劳动力培训给予一定资助[2]。

这些表明，农村剩余劳动力转移培训具有公共性的特点，“终身学习”“终身教育”等先进的教育思想要求职业培训与学校教育相融合。农村剩余劳动力转移培训是公共性职业教育培训的重要组成部分，从农村剩余劳动力转移培训的供求框架来看，转移培训的供求矛盾主要体现在公共性职业教育培训的有效供给不足。

(一)农村剩余劳动力转移培训相对数量不足和结构性矛盾

近年来，国家对于公共性职业教育培训的资金投入较大，农村劳动力转移培训取得明显效果。然而，我国开展的公共性职业教育培训仍然不能从根本上满足个人就业对于职业技能的需要以及企业、社会对于技能型人才的供给数量需求。这主要是因为，我国劳动人口众多，劳动力供大于求的基本格局和巨大的就业压力将长期存在；劳动人口的文化素质和技能水平偏低，不能满足企业的用人需求，因而，就业中的结构性矛盾也变得更为复杂和突出。

受训者并不会因为享受国家补贴而参加培训，他们关心的是能否通过培训而掌握一技之长，能否顺利毕业。因此，培训质量直接影响其参加培训的积极性。一些地方的转移培训对应性不强，适用性不高，有效性缺失，农民宁可自己出资参加一些技校的培训也不参加公共性的职业教育培训，造成供给和需求的结构性矛盾。

(二)农村剩余劳动力转移培训供给结构不合理

当前的教育体系中，同普通教育相比，职业教育所占比例偏低，承载终身学习思想的继续教育体系不完善，缺乏就业后的职业教育和培训，这导致了劳动力职业生涯的不可持续发展。尤其是涉及农村劳动力转移培训的项目，层次较低，多为简单的入门培训，就业面向低层次的劳动密集型行业。这些培训不能满足市场对高技能人才的需求。近些年我国出现的民工荒实际上就是“技工荒”，是劳动力供求结构的失衡。

(三)公共职业教育培训的公平性缺失

与下岗失业人员再就业服务备受关注不同，农村剩余劳动力转移服务和培训尚缺乏系统的政策支持和足够的资金投入。农村劳动力转移就业服务工作薄弱，在资金、信息、资源缺乏的情况下，公共就业服务全覆盖的管理难度较大。由于经济发展的不平衡，农村剩余劳动力转移培训的供给存在明显的地区差异。

(四)农村剩余劳动力转移培训的供给效率低

公共职业教育培训缺乏统一的协调机制，规划、实施、评估、监控很难落实到位，严重影响公共性职业教育培训供给效率的提高。农村剩余劳动力转移的公共培训项目中，“阳光工程”是农村剩余劳动力转移培训，“雨露计划”“春风行动”等也是培训农村青壮年或农村妇女，都属于农村剩余劳动力转移培训范畴。而这些项目的主管部门不同，涉及劳动保障、农业、教育、科技、建设、财政、妇联、工会等，这些培训的管理重叠和管理真空并存，严重影响培训供给效率的提高，各部门之间原本可以共享的职业教育培训资源缺乏强有力的整合，造成原本有限的职业教育培训资源的浪费。

由于激励措施不到位，影响了培训机构和用人单位的积极性，进而导致供给效率低下。例如，在“阳光工程”中，政府补助资金只有农民受益，没有对培训单位基本建设、培训条件建设和技能鉴定等方面的资金扶持，职业教育培训机构在开展农村剩余劳动力转移培训时收益较低，因而在一定程度上影响着职业教育培训机构的积极性。另外，对用工单位缺乏有效的制度规范，用人单位缺乏进行职业培训的积极性。还有，受训者个人仍需承担较大的教育成本，一定程度上降低了他们参与的积极性。在就业准入制度、资格证书制度等尚未真正建立起来的情况下，不少中小企业大量录用未经培训、没有资格证书的劳动力，导致是否进行职业培训，是否拥有资格证书对于工资待遇和就业条件并无显著差异。这些无疑严重影响了受训者参与职业教育培训的积极性，也大大降低了农村剩余劳动力转移培训的供给效率[3]。

三、河北省农村剩余劳动力转移培训与就业促进对策

(一)提高公共管理和公共服务水平，建立现代转移培训体系

1.建立和完善农村剩余劳动力转移培训和就业服务的法律法规，明确政府各部门职责，把培训和就业服务工作结合起来，建立完善的转移培训和就业促进体系

关于农村剩余劳动力转移培训和就业促进工作，我国没有专门的法律，相关内容多是通过政策性文件体现的，这就使相关工作无法可依。因此，在修改基础性法律时(例如农业法、职业教育法、劳动法等)，应加入农村剩余劳动力转移培训的相关条款，各地区根据这些法律条款，制定农村劳动力转移培训工作相关的法规或条例，确保农村劳动力转移培训工作的规范化和法制化,使得农村劳动力转移培训工作有法可依，有规可循。

针对农村劳动力转移培训工作存在的“多头管理”现象，要明确各部门职责，分工合作，通过建立农村劳动力转移培训领导小组来协调各部门工作。

2.建立农村就业服务工作体系，将农村剩余劳动力转移培训和就业促进工作下移，打造并完善基础服务平台

把转移培训和就业促进工作的重心由市县下移至乡镇一级，以乡镇劳动保障所、社区劳动保障站和村级劳动保障协管员为载体建立基础服务平台。服务平台的主要工作包括就业信息和劳动力信息的收集、转移培训的安排与协调、劳动力社会保障、农民工依法维权和公共服务等五个方面内容。基层服务平台的构建由政府组织，通过市场引导和劳动者参与，形成一个完整的运行体系，促进农村剩余劳动力有技能、有组织、有保障地进行转移。

(二)建立一个培训供给参与主体多元化，培训内容涵盖多个群体、不同行业和不同层次，教育结果认证的多样化可互换的全新农村剩余劳动力转移培训模式[4]

公共性农村剩余劳动力转移培训需要一种“准市场”机制。培训的相关参与者涉及中央和地方各级政府及其相应的职能部门以及用人企业、培训机构、非营利性机构等。政府部门应该在宏观指导、经费支持、质量控制等方面发挥作用，行业协会和非营利机构在市场调查、需求分析、课程开发、效果评价等方面发挥作用。同时鼓励各类非营利机构通过各种途径筹募公益资金，资助或者提供各类公共性就业转移培训，在企业、培训机构、受训者之间架构起一种积极的互动关系。

农村剩余劳动力转移培训应该是覆盖不同群体、不同行业、不同层次的三维结构，培训内容要适度先行，满足产业发展对技能型人才的需要。培训内容要体现公共服务均等化思想，兼顾各类群体，关注农村弱势群体，帮助他们从不利地位中走出来。

农村剩余劳动力转移培训应着眼于“终身学习”的思想。要逐步建立社会化与开放化的学习网络和灵活多样的学习制度，教育体系、培训体系和劳动培训认证体系结合起来，职业培训、中等职业教育、高等职业教育、普通高等教育的课程设置进行改革，实行模块化课程和学分制,实现不同类型、不同层次、不同地域教育培训之间的衔接和转换,并依据学历证书、资格证书、技术等级证书等多样化的认证方式确立劳动力市场准入制度。

(三)强化农村剩余劳动力转移培训的激励、管理和监督机制

建立评估机制对培训效果进行检验，奖惩分明，对于弄虚作假，套取国家补贴的行为坚决予以严惩。

政府采用招标、发放培训券、向市场购买培训成果、依据效果补贴培训等方式，对培训机构和用人企业的行为给予奖励。通过订单培训、劳动力市场准入制度，强化培训与劳动力市场就业的联系，调动个人参与培训的积极性。

加大对农村剩余劳动力转移就业的监管，对用人单位、培训机构、职业中介等进行劳动准入、劳动保障、法律法规等方面的监察。

(四)构建农村剩余劳动力转移培训与就业的信息服务体系

通过农村剩余劳动力就业服务基础平台(乡镇村一级)的工作，收集劳动力资源信息，同时通过劳动力市场收集就业需求信息，将信息库与就业信息平台共享，形成一个全省联网的信息共享平台。为农村剩余劳动力转移培训提供包括培训人数、劳动力受教育情况、企业需求情况等资料，为培训内容、培训时间、培训费用、培训层次等提供第一手资料。

结语

在京津冀协同发展背景下和河北省农村城镇化过程中，农村剩余劳动力转移培训与就业促进工作将是一项长期的工作。需要做好长期规划，保持农村剩余劳动力转移培训工作的持续性，做好组织保障、制度保障工作，加强培训基地的建设和师资建设。

[1] 国务院.国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定[Z].国发〔2002〕16号.

[2] 赵旭.我国农村劳动力转移培训运行机制研究：以金华市为例[D].杭州：浙江师范大学，2012.

[3] 陈福祥.公共性职业教育培训的有效供给：基于制度分析的视角[D].重庆：西南大学，2011.

[4] 李晔，谭立群，郭全洲.河北省发展公共性职业教育培训对策研究[J].商业经济，2013(12):91-92.

责任编辑：张文革

A strategic account of the transfer of surplus rural labor force in Hebei

GUO Quan-zhoua, ZHAO Li-lib

(a.Department of Economics and Trade; b.Department of Publicity, Shijiazhuang Vocational Technology Institute,Shijiazhuang,Hebei 050081,China)

This paper analyzes the current status of the Hebei rural labor force,for the purpose of settling the shortage of effective supply or supply efficiency.It is suggested that the measures should be taken to help transfer and promote the surplus rural labor force by establishing the training mechanism and basic service platforms,combining the diversified efforts by both training suppliers and participants,improving the management,supervision and evaluations in addition to the information service system.

surplus rural labor force; equalization of public services; transfer; employment promotion; Hebei province

2015-09-06

2014年度河北省教育科学研究“十二五”规划重点课题“与区域产业协同的职业教育发展战略研究”(1407013)；2014年度河北省人力资源与社会保障研究课题“公共服务均等化视角下公共就业服务有效供给研究”(JRS-2014-1128)

郭全洲(1971-)，男，河北徐水人，石家庄职业技术学院讲师，硕士，研究方向：企业管理、战略管理、职业教育.

1009-4873(2015)05-0032-04

C976.1

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