新型城镇化背景下资源枯竭型城市转型路径——以河北省张家口市下花园区为例

闫 坤， 张亚瑛

(1.河北省委党校 党建教研部，河北 石家庄 050061； 2.张家口市委党校 经管教研室，河北 张家口 075000)



新型城镇化背景下资源枯竭型城市转型路径
——以河北省张家口市下花园区为例

闫 坤1， 张亚瑛2

(1.河北省委党校 党建教研部，河北 石家庄 050061； 2.张家口市委党校 经管教研室，河北 张家口 075000)

资源枯竭型城市转型问题是制约我国经济实现可持续发展的关键，也关系到新型城镇化建设能否顺利实施。以资源枯竭型城市张家口市下花园区为例，提出资源枯竭型城市要坚持走中国特色新型城镇化道路，着力在发挥政府职能、优化产业布局、注重生态建设、拓展筹资渠道、完善社会保障体系等方面探索出一条城市转型发展的新路径。

新型城镇化； 资源枯竭型城市； 转型路径

资源枯竭型城市转型问题是我国经济发展的一个难题，也是一个世界性难题。在重点推进以人为本的新型城镇化进程中，资源型城市转型问题不仅关系到新型城镇化战略能否顺利实施，而且关乎经济社会的可持续发展[1]。在经济发展的过程中，这一类城市曾利用丰富的资源优势取得了经济的发展，但是资源的利用是有限的，有些地区和城市在过度依赖资源发展经济之后是资源的过度消耗和环境的进一步恶化，资源枯竭型城市正面临着难以避免的问题：主导产业衰落，经济增长速度减缓，失业率上升，居民生活水平下降，环境污染加剧，社会不稳定因素增多等。资源枯竭型城市发展所面临的问题已受到普遍关注。目前，这些世界性的难题在我国资源型城市中表现尤为突出。

资源型城市的经济增长多依赖于资源，产业结构单一，发展方式粗放，经济增长动力不足，很难适应科学发展的目标要求。因此，资源型城市的转型必须要与新型城镇化建设相结合，这既符合经济社会转型的客观规律，又与我国当前的发展阶段相适应。资源型城市的转型发展就是要坚持走中国特色新型城镇化道路，要实现以人为本、城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展等建设目标。

一、资源枯竭型城市可持续发展问题的认识

所谓资源型城市，就是矿产资源开发、加工主导型的工业城市，一般而言，它是以一种或几种矿产资源为工业企业的主要生产资料而逐步形成的一种或几种大的产业而发展起来的城市[2]。资源型城市有三个基本特征：对资源依赖度高，资源性企业对城市发展具有重大影响，城市空间分散[3]。资源型城市的主导产业是位于整个产业链上游的矿物采掘及以冶炼为主的初级加工业，加工效率低下，资源利用率较低，环境污染严重，主要污染物以含碳排放物为主。这些问题的存在严重制约了资源型城市的可持续发展，因此这类城市迫切需要进行产业转型、经济转型、社会转型。

按国家发展与改革委员会宏观经济研究院课题组的界定，资源型城市共118个，其中煤炭城市63个，森工城市21个，有色冶金城市12个，石油城市9个，黑色冶金城市8个，其他城市5个。典型资源型城市60个。[4]国家发改委于2008年3月17日确定了国家首批资源枯竭城市，分别是阜新、伊春、辽源、白山、盘锦、石嘴山、白银、个旧(县级)、焦作、萍乡、大冶(县级)、大兴安岭。2009年3月，国务院确定了第二批32个资源枯竭城市。其中就包括张家口市的下花园区。在已确定的44个资源枯竭型城市中，煤炭资源城市有22个，比例高达50%[5]。

资源型城市面临的问题不仅是资源枯竭，更重要的是经济社会的可持续发展，是涉及经济发展、社会进步、生态文明的系统工程，它关乎市民生活，涉及失业、养老、社会救助等一系列民生问题。在可持续发展的背景下，资源枯竭型城市的转型问题已成为中国乃至世界普遍关注的问题，尤其在我国经济快速发展时期，经济发展的制约因素显现，资源环境的约束不断增强，各种矛盾日益凸显，解决这些城市的转型也是关系我国未来经济社会持续稳步向前发展的一个关键性问题。

二、资源枯竭型城市转型过程中存在的问题

随着经济社会的快速发展，人类的生产生活对资源的需求量持续上升，而不可再生资源的存量是有限的。目前，我国资源枯竭型城市在生存和发展方面面临困境，特别是一些煤炭资源城市已经进入矿产资源的衰退期，伴随着经济增速持续放缓，在社会结构、公民就业、社会稳定等方面的矛盾也日益突出。通过对河北省张家口市下花园区这一典型的煤炭资源枯竭型城市的调查发现，这类城市在转型过程中存在一些矛盾。

(一)经济发展动力不足，社会矛盾突出

资源型城市的兴衰与其拥有的资源密不可分，经济的增长依靠当地的自然资源优势，其增长动力均来自于对自然资源的开采、加工等粗放型生产模式。这种因资源而生、因资源而兴的支柱产业随着资源的枯竭而趋于衰退。张家口市下花园区就是典型的因煤而兴又因煤而衰的实例。下花园区曾经是华北地区重要的煤炭、电力工业基地，煤炭、电力、电石成为拉动下花园区经济发展的三驾马车。而如今没有了资源优势，支撑经济的主导产业衰退，接替产业未能及时形成，对经济发展造成了严重影响，随之引发了一系列社会问题：破产的企业产生了大量下岗失业人员，而企业本身就业动力又不足，再就业压力巨大，成为影响社会稳定的重要因素；资源产量、企业效益下降，影响财政收支和公共设施的投入，导致城市基础建设欠账严重，发展缓慢，加剧了经济环境的恶化；劳动者收入减少，居民生活水平下降，进而影响社会总需求；经过几十年的发展，多数资源枯竭型城市已出现大量的离退休人员，社会保险资金缺口增大，加重了财政负担。

(二)资源破坏严重，环境矛盾突出

由于长期依赖资源发展经济，对资源的掠夺式、粗放型开采，一方面资源锐减甚至枯竭，导致地质受损的同时又加剧了生态负担。这种掠夺式、粗放型的开采及地下水的过度抽取使地面下沉，土地出现大面积坍塌，形成 “漏斗”。开采所产生的废水、废气、废渣给环境带来巨大影响，严重破坏生态平衡，影响人类的生存和发展。而且环境修复的速度远远赶不上被破坏的速度，这种不可持续的发展模式甚至殃及子孙后代。

(三)产业结构单一，结构矛盾突出

大多数资源型城市，经济增长的动力来源于资源产业，形成了以资源产业为支柱，其他产业依靠资源产业而发展的产业格局。这种产业格局往往在资源枯竭后无法及时有效地开发替代产业，以致于经济发展乏力。由于长期以“重生产、轻生活” “重开采、轻建设”的思想为指导，产业结构畸形，仅大力发展资源型产业，对非资源型产业重视明显不够，三产比例严重失衡[6]。单一的产业结构在资源枯竭转型阶段往往很难找到适合本地发展的产业支撑，产业结构调整困难巨大。就张家口市下花园区而言，随着煤炭资源的枯竭，原来以煤炭资源为基础的煤炭、电力、电石三大产业相继走向衰落，经济陷入了缓慢增长状态且持续时间较长，重构产业布局面临巨大挑战。

(四)转型支撑不足，资金矛盾突出

资源型城市大都是先矿产后城市，一旦自然资源濒临枯竭，这条赖以生存发展的经济生命线就无法持续提供经济增长动力。城市发展后劲不足，经济发展滞后，也就导致支持城市发展的资金不足。尤其煤炭资源型城市，相对于其他行业，煤炭行业利润上缴上级财政较多，当地留成少，税费负担重，加之煤炭“企业办社会” 的支出比例较大，要为国家发展和社会进步提供基础能源和重要原材料，进一步导致了城市本身用于社会再建设的资金积累不足。同时，由于煤炭资源型城市主导产业为上游基础性产业，产品多为初级原材料，产品附加值相较于下游加工业来说要低很多，这也是造成资源型城市地方财力薄弱的根本原因，以上种种导致煤炭资源型城市依靠自身条件实现产业转型举步维艰。

资金不足的问题进一步恶化了经济发展的环境，扩大社会再生产出现困难，改善基础设施能力不足，生态环境的改善资金缺乏等等，这些因素叠加导致投资环境恶化，政府公共支出意愿不足，招商引资困难加剧，经济发展陷入恶性循环，无法有效找到新的经济增长点。经济发展缺乏活力，就无法吸引企业发展所需要的科技人才，原有的科技人员也会流失，最终的结果只能是科技创新能力不断降低，产品无法实现替代升级[7]。资源枯竭型城市的转型依靠力量严重不足，经济社会发展陷入停滞局面，因此，解决资金和人才这两大生产要素的矛盾是解决这一类地区生存发展的首要问题，也关系到资源枯竭型城市转型的顺利实现。

三、破解转型难题，实现可持续发展

资源枯竭型城市的转型问题既是一个经济问题，也是一个社会问题，更是一个关乎人类生存与发展的重大课题。人类的可持续发展离不开资源， “竭泽而渔”的生产生活方式最终会威胁到人类的生存。如何顺利实现资源枯竭型城市的转型，已经成为维护社会稳定、构建和谐社会的迫切需要。成功实现产业转型，要本着从实际出发的原则，因地制宜，既要政府做好规划，合理干预，又要遵循市场经济原则，不能盲目发展。通过对下花园区的调研，资源枯竭型城市转型可以从五个方面着手。

(一) 充分发挥政府职能，为转型提供政策支持

资源枯竭型城市的转型涉及产业调整、经济结构转型、社会矛盾处理及城市规划等诸多方面。在适应市场经济规律的同时，政府要充分发挥职能，正确引导发展方向，给于政策支持和指导，重要的是要做好科学规划。像张家口下花园区，由于长期粗放式的发展遗留下来的诸如环境、资金、人才、土地等问题，要实现可持续发展，就必须借助政府的宏观调控力量，对整个转型规划要有科学的战略布局，要在产业定位及布局、产业聚集再造、投资环境优化、生态环境保护、社会民生就业安排等方面给予政策和资金支持。同时对于企业的转型升级要加强政策引导，搞好协调服务，规范和整顿市场秩序，提供一个良好的经济社会发展环境。通过发挥政府的主导作用，顺利实现资源枯竭型城市向功能完善的综合性城市的转型。

(二)找准产业定位，优化产业布局

资源型城市的产业结构单一，而且多为传统产业，产业结构长期以来严重失衡。尤其煤炭资源枯竭型城市多为资源重工业型的经济结构，主导产业单一，三产比例严重不均衡，农业基础薄弱，第三产业发展落后。这样的产业结构在转型中面临着巨大挑战，如何在发展绿色经济的前提下，科学布局，构建现代产业体系是一个亟待解决的难题。就下花园区的产业基础而言，必须依靠当地的优势条件，因地制宜，合理布局。张家口市下花园区拥有广袤的沉降矿区，合理改造矿区成建设用地并建设新型的产业园区是下花园区产业转型的第一步。合理布局产业园区，形成产业聚集，一方面要提升传统产业，对传统产业进行深入挖掘和深加工，升级改造，淘汰落后产能，延伸产业链条；另一方面要充分依托自然优势，可以借助本地区现有的旅游资源，深入挖掘历史文化，做好人文景观的开发利用。利用下花园区便利的交通条件，科学规划发展现代物流业等新兴服务业。积极探索劳动密集型产业，诸如食品、服装、建材等加工服务业，既能形成产业联动，又能广泛吸纳就业。

(三)坚持可持续发展，重视生态建设

资源型城市的产业是以高耗能、高污染的资源为基础建立起来的，资源型城市的发展均是以牺牲环境为代价换取经济的发展，当这种矛盾积累到一定程度的时候，必须探索一条可持续发展道路。这就要求在转型的过程中，既要重视对原有环境问题的改善，同时在布局产业格局，选择替代接续产业时要高度重视清洁环保的绿色企业，要鼓励发展污染低的新兴服务业。要把节能减排指标作为考核企业可持续发展能力的一项关键指标，提倡发展绿色经济。利用高新技术，大力发展循环经济，实现经济效益和环境效益双丰收。

(四)拓展筹资渠道，破解资金难题

资源枯竭型城市在前期发展中大都存在基础设施落后，环境污染严重，城市功能低下，社保压力加大等问题，而这些问题的改善需要大量资金投入，因此资金短缺成为制约该地区成功转型的一大关键因素。在利用好中央对资源枯竭型城市的转移支付资金的基础上，要多渠道、多层次、全方位筹措转型资金。可以在政策上争取一些优惠条件，给予一些税收减免，允许在贷款方面享有优先权。政府要积极引导各金融组织参与投资，提供贷款和资助，为企业的发展提供资金。企业和政府要互相协调，共同承担对社会公共服务的支出，保障城市顺利转型。

(五)完善社会保障体系，推进民生工程建设

在转型的过程中，要妥善解决关乎民生的社会问题。保障低收入群体的基本生活，解决大量失业人员的再就业问题，要处理好退休人员的养老、医疗等社会保险费用问题。这就要求要完善以基本养老、医疗、失业等社会保险内容为核心的社会保障体系，扩大社保覆盖面，使全体劳动者都能依法享受到社会保险。

[1] 张维宸.新型城镇化视角下的资源型城市转型[J].中国国土资源经济，2013(11)：24-27.

[2] 赵景海.我国资源型城市发展研究进展综述[J].城市经济，2006(3)：86-90.

[3] 黄方今，雷平.低碳经济语境中资源型城市发展困境与产业转型路径——以张家口市为例[J].常州信息职业技术学院学报，2010(9):75-78.

[4] 国家计委宏观经济研究院课题组.我国资源型城市的界定与分类[J].宏观经济研究，2002(11):37-39.

[5] 陈廷杆，栾建勇.资源枯竭型城市及其转型[J].地理教学,2009(7)：4-6.

[6] 朱建春，赵楠.近十年国内资源枯竭型城市研究的文献综述[J].商场现代化，2011(11):81-82.

[7] 王树义，郭少青.资源枯竭型城市可持续发展对策研究[J].中国软科学，2012(1):1-4.

责任编辑：张文革

Transformation of the resource-exhausted cities in the context of new urbanization ——A case study of Xiahuayuan

YAN Kun1, ZHANG Ya-ying2

(1.Department of History,Party School of Hebei CPC Committee,Shijiazhuang,Hebei 050061,China; 2.Department of Economics and Management,Party School of Zhangjiakou CPC Committee,Zhangjiakou,Hebei 075000,China)

The principal objective to tide over Chinese resource-exhausted cities for the sustainable development is their proper transformation which is decisive for the smooth construction of the new urbanization.This study is based on a case study of Xiahuayuan in Zhangjiakou.Result shows that the new urbanization is a proper approach to the sustainable development of the resource-exhausted cities.

new urbanization; resource-exhausted city; transformation path

2015-06-06

2015年度河北省社会科学发展研究课题(2015030366)

闫 坤(1983-)，女，河北沧州人，河北省委党校副教授，法学博士，研究方向：马克思政治经济学; 张亚瑛(1983-)，女，河北张北人，张家口市委党校讲师，研究方向：农村经济.

1009-4873(2015)05-0036-04

F292

A