高职院校依法治理原则探析

尚 阳 阳

(江苏城乡建设职业学院 党政办公室， 江苏 常州 213000)

高职院校依法治理原则探析

尚 阳 阳

(江苏城乡建设职业学院 党政办公室， 江苏 常州 213000)

作为具有公共管理职能的社会组织，高职院校的发展要打破惯性工作思维，在依法治校的原则下，实现政府和学校之间、学校与社会之间以及学校内部的依法治理，使学校真正成为独立办学主体，坚持合法性原则、合理性原则、程序正当原则、高效便民原则和权责统一原则，实现自我发展和自我监督，从而构建政府、学校、社会之间的新型关系。

高职院校；依法治校；原则；理论探索

依法治校是教育管理走向科学化、制度化的必由之路，是实施依法治国基本方略的具体实践，是全面贯彻党和国家教育方针的客观需要，也是完善现代教育制度的内在要求。依法治校的主要标准是学校能否以国家的法律和学校的章程来行使相关职权和履行相关义务。依法治校的核心是要提高领导干部运用法治思维和法治方式的能力。一些高职院校在以贯彻“党委领导下的校长负责制”为根本要求的现代高校治理结构体系上落实不到位，“行政领导负责制”的惯性工作思维导致改革步履维艰。高职院校的综合发展应该进一步强化法治管理，在依法治校的原则下，实现政府和学校之间、学校与社会之间以及学校内部的依法治理，使学校真正成为独立办学主体，一切在章程要求的模式下运行，实现自我发展和自我监督[1]。

原则是规则的指导，而规则是原则的具体体现。在适用的确定性方面，原则较为模糊，规则较为明确；当原则与原则、规则与规则相互冲突时，选择的方法也不相同。冲突规则的适用具有不确定性，确定相互冲突的原则的适用时，常常是对冲突的原则所代表的利益作出权衡，相互冲突的原则必须衡量或者平衡，一些原则比其他原则具有较大的“分量”。因此，作为对高职院校依法治校理论的探索，应该以行政法的基本原则为参照，构建依法治校的基本理论，运用依法治校理论原则，从根本上强化依法治校的理念，解决同位阶之间、不同位阶之间的矛盾和冲突，进而统领整个学校的管理与运行。

一、合法性原则

行政合理性原则是对行政合法性原则的补充。高职院校的各项活动，都必须在法律允许的范围内开展，同时应兼顾合理性原则，即约束合法限度以内裁量权的行使，要求高职院校的各项管理应符合理性标准，并符合科学公理和社会公德。

(一)法律优先

法律法规对事业单位的管理有明文规定，管理服务主体应依照法律、法规进行，做到“有法必依”。对于民法来说，遵循的是“法无禁止即自由”，而对于行政法来说，遵循的是“法无授权即禁止”。高校作为事业单位主体，实际是在行政部门(教育部、教育厅、教育局等)领导下开展工作，应遵循的是行政法的相关规定。但是，个别行政部门不能严格遵守相关法律法规，有时甚至以行政规章之下的规范性文件代替行政规章和法律[2]。因此，在高职院校的章程建设过程中，必须把法律优先作为一项铁的原则，在任何情况下都不能动摇。这一点许多院校在各院校《章程》的第一条均有明确表述。

(二)法律保留

只有实现了公权力(高校行政管理)的“法无授权即禁止”(法无授权不可为)，才能更好地实现私权利(高校师生、合作企业等社会利益相关者)的“法无禁止即自由”。由于公权力掌握着强大的国家机器，有可能出现以权谋私行为。由于私权利相对弱势，因此也常常不敢伸张正义。法律法规没有对事业单位授权的事项，行政主体不得自行作出限制当事人(教师、学生)权益或者增加其义务的行为。江苏城乡建设职业学院上报核准章程的第十三条和第十四条时，清晰地展示出一所地方的高职院校所享有的权利和应履行的义务。在社会管理过程中，必须在这个权利和义务的限度内进行活动，逾越即违法。

二、合理性原则

法律对事业单位的行政行为作了羁束性规定和自由裁量的规定。行政行为在一定程度上也存在是否适当、合理、公正的问题。

(一)平等原则

平等原则要求同等情况同等处理，不同情况不同处理。在一所高校的管理活动中，不得出现明显的偏差和歧视。比如关于考试作弊的处理方面，在未修改的江苏省常州建设高等职业技术学校《学生违反考试纪律处理办法》中，考试纪律处分分为警告、严重警告、记过、留校察看、开除学籍五种。但第五条、第六条、第七条中给予处分的情形有很大部分的重合，这种较大幅度的自由裁量有可能违反合理性原则中的平等原则。还有在关于学生的奖勤助贷方面，学校的相关管理办法中并没有明确奖勤助贷的细则，在具体操作中没有进行公示、公开，这难免会影响教育资源的公平性。

(二)考虑相关因素原则

行使权力符合法律授权的目的，只考虑与法律授权目的相关的因素，不考虑非相关因素。比如，高职院校的职能和本科院校的显著区别就是高职院校的办学更凸显利益相关者因素，在内部治理结构中，企业方、政府方、行业方和地方等利益相关者对高职院校的办学方向和未来发展的具体影响，是需要考虑的相关因素。又比如，高职院校在对学生的帮扶管理中，认定家庭经济困难学生时，认定小组产生程序是需要考虑的相关因素，如何通过学生的申请材料判断其是否确实贫困或者说属于受帮扶之列，这都是需要考虑的问题。让真正相关者有效管理，真正需求者得到帮助，需要不断总结经验，使其制度化、规范化。

(三)比例性原则

比例性原则在实践层面较难界定，但在理论层面却有明确的层次，那就是要兼顾适当性。在高职院校管理中采取的措施要对实现行政目的和教学目标有利和必要[3]。在高等院校管理中，多种措施实现行政目的或教学目的的情况下，应当采用对当事人(学生，教师)权益损害最小的措施，特别是在对待学生的管理上，更要慎重操作。另外，要注意发展过程的衡量性，高职院校管理行为带来的行为管理负担不能超过其带来的公共福利，特别是在教职工的利益上，要保证教育者能够安心教学、耐心科研。

三、程序正当原则

在法律执行过程中，程序正义是公正的保证，有其重要意义。

(一)程序公开

公开是最好的防腐剂，监督是最好的警察。行政管理中可以通过规范行为实现公开监督，在信息公开上，涉及特定当事人利益的，须向特定当事人公开；涉及个人隐私的，一般不公开，权利人知悉即可；影响不特定人的，应当向全体公开。比如针对综合测评，学生的综合测评实施细则应提前公布并固化，这也是避免以权谋私的有益选择。在决策公开上，可以使决策活动具有可预见性和确定性，防止决策随意和专横，包括决策依据和决策过程的公开。比如，内部的各类科研论文评比、职称职务晋升、学生综合测评的依据，公开这些规章对于阳光教育尤为重要。

(二)程序参与

决定作出前应当听取受影响人的意见，不利决定应听取陈述申辩或者反复调研而后取定。高职院校的利益相关者应包括学校教师、管理干部、服务人员和学生(家长)、校外的举办者、管理者、行业企业等。他们的共同努力，才能确保高职院校办学目标的有效实现，高职院校目标的实现程度与他们的努力程度也成正比。通过相互之间的沟通、合作和制约，实现价值、利益和权力的平衡，使他们真正成为具有影响力的治理主体，从而充分发挥每一个利益相关者的作用，最大程度地实现个人利益和组织目标。

(三)回避原则

回避原则包括利害回避和为保证中立而回避。学校在贫困生认定问题上，要真正增强其规范性，而不能凭相关人员打招呼；在综合测评中的领导小组成员，不能既是运动员又是裁判员。高职院校内部治理结构建构的基础理论重点一是法人治理，要分权、制衡，二是利益相关者共同治理，将利益相关者纳入治理体制中。

(四)信息真实

高职院校中各职能部门公布的信息应当全面、准确、真实和及时，这对于高职院校的规范化管理尤为重要。江苏城乡建设职业学院作为新升格转型学校，学生手册尚未修订完成，有关学生权利义务的规则条款没有完全出台，这在一定程度上影响了信息的全面性。

四、高效便民原则

高效便民是建立现代服务型政府的必然途径和显著形式，是行政管理体制、机制改革创新的必然结果。高职院校在继续深化改革的大背景下，进行管理模式的改革也势在必行。高效便民原则可以分为两部分：一是行政效率原则，二是便利当事人原则。对高职院校而言，面对广大师生及其他利益相关者，必须牢固树立服务型理念，在实际工作中要讲求高效。

(一)行政效率

行政效率包括四方面的内容。一是行政管理为社会主义政治服务的原则。高职院校要坚持社会主义办学方针不动摇，正如全国人大副委员长陈昌智在庆祝长沙理工大学建校六十周年的讲话中所说，“中华民族的伟大复兴系于高度发达的社会生产力，中国特色社会主义事业的兴旺发达系于一代又一代合格的建设者和可靠的接班人。”[4]二是量与质统一的原则。在高校行政管理过程中，高等教育必须不忘初心，始终坚持人才培养的根本方向，为经济社会建设源源不断地提供智力支持和人才保障。三是短期效果与长期效果统一的原则。高职院校既要注重生源质量和就业质量两个关键，还要始终坚持理论创新、科技创新、体制创新、知识创新，为建设创新型国家贡献力量，服务地方和社会经济。四是局部效益与全局效益统一的原则。发挥好校园文化主阵地作用，要坚持文化自信，发挥好文化传承创新功能，做坚定的文化自觉者、文明守护者，充分展示中国智慧、中国信心、中国担当和中国力量。

(二)便利当事人

在进行社会组织管理活动中，高校作为社会生产力先进方向的重要代表，必须认真履行法定职责，采取各项措施，不断减少高职院校管理工作成本和流程[5]。机构职能的明确和重新梳理，机关部门职能的整合和教学类资源的整合,对于高职院校利益相关者，特别是学生、家长和教师而言，具有很高的便利性，可以实现程序负担减少，办事成本降低的效果。同时，宣传部门也要充分运用新媒体进行宣传并开展活动，让利益相关者及时准确了解相关信息。

五、权责统一原则

对于制度层面而言，权责统一原则要求有权必有责，权责要统一，用权受监督，违法要追究。高职院校的管理普遍实行二级管理，一级行政管理部门和二级教学教辅部门的权利义务界限和责任必须有明确的界定。第一，有权必有责。如果学校某一级行政管理部门只有权力而没有责任，结果可能是权力被滥用，成为谋取私利的工具[6]。因此，对于管理部门而言，必须增强责任意识，明白权力是基于利益相关者的产物，行使权力必须担负相关责任。第二，权责对称统一。有多大的权力，就必须承担多大的责任。如果权力过大责任过小，则虽有责任但不足以约束权力，反之责任过大权力过小，则职业风险太大导致人人都不愿涉足行政管理领域，立德树人根本任务和服务社会地方经济发展将无从谈起。第三，用权受监督。杰斐逊说:“在权力问题上，不要奢谈对人的信任，而是要用锁链限制他们，防止他们做出伤害人的事情。”[7]第四，违法要追究。违法要追究是保障权力运行规范正确，责任落实到位的最后手段。在党委领导下的校长负责制的高职院校中，三、四两点对于党员干部的约束尤为明显。在江苏城乡建设职业学院的《党政领导干部诫勉谈话和函询暂行规定》《处级领导干部述职述廉暂行规定》《党风廉政建设责任考核实施细则》以及《财经违法违纪行为处罚处分实施细则》《公务接待工作暂行规定》中均有明显体现。制度既是枪杆子又是保险闸，要用好枪杆子就要用闸管好拿枪的人[8]。

清末法学家沈家本说：“法立而不行，与无法等，世未有无法之国而长治久安也。”[9]如果制度本身存在问题，那就进行部分或者全面的修改，进而达到“良法之治”。如果制度没有问题，至于涉及到的相关规定(诸如学生手册中)，就应该按照规章开展管理工作，这样可以减轻工作的不确定性，也可使工作有章可循，经得起检验。

[1] 陈寿根，刘涛.高职院校内部治理结构的制度设计[J].教育发展研究，2012(17)：59-63.

[2] 陈学敏.高校依法治校工作的新探索[J].扬州大学学报：高教研究版,2004,8(2)：12-14.

[3] 刘涛.我国高校依法治校现状分析及对策研究[J].河北师范大学学报,2011(7)：120-121.

[4] 陈昌智.在长沙理工大学建校六十周年上的讲话[N].湖南日报，2016-10-09(03).

[5] 宋晓熠.我国高等学校依法治校研究[J].武汉理工大学,2006,8(25).

[6] 龙进宝.我国高校依法治校现状分析及对策研究[J].价值工程,2015(7)：120-121.

[7] 中国网.在权力问题上不要奢谈对人的信任 铁的制度是根本[EB/OL].(2011-10-09)[2017-09-18].http://news.china.com.cn/txt/2011-10/09/content_23574334.htm.

[8] 邓娴.我国高校依法治校制度建设问题研究[J].新课程研究:职业教育,2007(4):136-138.

[9] 张旭.试论沈家本的法律思想[J].高校教育管理，1993(2)：76-80.

Ruleofvocationalcollegesbylaw

SHANG Yang-yang

(Office, Jiangsu Urban and Rural Construction College, Changzhou, Jiangsu 213000, China)

As a social organization with public administrative functions, a vocational college should break conventional thoughts.The writer urges the rule of the school governance of vocational law, and realizes governance by law between government and university.Besides, universities and societies shall persist in the principle of legitimacy and rationality, due process, efficiency and convenience, unification of power and responsibility, and self-development and self-supervision, and build a new relationship among government, university and society.

vocational college; rule of university by law; principle; theoretical exploration

G710

A

2017-07-22

2016年度江苏省教育科学“十三五”规划职业教育青年专项重点自筹课题(C-b/2016/03/24)

尚阳阳(1990-)，男，山东德州人，江苏城乡建设职业学院助理经济师，硕士，研究方向：法学、教育学.

1009-4873(2017)05-0060-04

责任编辑：张文革