新世纪德国养老保障改革——李斯特养老金计划

中国社会科学院研究生院 张立龙

新世纪德国养老保障改革
——李斯特养老金计划

中国社会科学院研究生院 张立龙

德国政府为解决现收现付制养老金制度下法定养老金缴费率与养老金替代率目标的冲突，以通过政府补助鼓励人们为自己的老年进行储蓄的方式，实施了李斯特养老金计划。本文通过分析其实施与发展过程，认为它为养老金制度以现收现付制为基础的国家的未来养老金制度的改革，提供了一个参考。

现收现付制；李斯特计划；法定养老金

德国是世界上第一个建立社会保障制度的国家，养老金制度作为其中一部分，已有120多年的历史。自建立以来，德国的养老金制度经历了两次世界大战、大萧条、和东西德合并，已被证明是德国政治、经济的稳定因素（Börsch-Supan&Wike，2004）。现如今，德国的养老金制度虽然发生了很大变化，但依然保存有1889年俾斯麦建立时的元素（Bert Rürup，2002）。第二次世界大战结束后，由于战争期间几乎所有的资本都被损毁，原有的建立在完全积累制上的养老金制度由于缺乏实物资产而变得不可持续。1957年，政府决定逐步将完全积累制（Fully-Funded）的养老金制度转变为现收现付制（Pay As You Go）。

现收现付制易受人口年龄结构的影响，德国人口的发展给这一养老金体制带来严峻挑战。2000年之前，德国养老金制度的改革主要为解决现收现付制养老金制度的自身问题；其中最为重要的是1972年、1992年、1999年的改革（Bert Rürup，2002）。 然而，针对现收现付制养老金制度本身的改革并不能从根本上解决人口发展对现收现付制的挑战。预期寿命的延长和生育率的降低共同使得德国人口老龄化逐渐严重；据预测，德国老年抚养比会在21世纪的第一个50年，最高将达到55%；如果政府继续维持1972年设定的养老金替代率，则养老金缴费率将在2035年达到总收入的 40%（Börsch-Supan&Wike，2004），这将大大增加企业的非劳动工资成本。这些因素共同使得德国现收现付制的养老金制度已不可持续。

一、李斯特养老金计划的提出

2000年，德国劳工部长Walter Riester（瓦尔特·李斯特）开始计划实施其主导的养老金制度改革。①在2000年，德国养老金制度的形势是：一位缴纳了45年法定养老保险的职工，退休后所领取的养老金仅占当前工资额（gross wage）的52.6%。但在2000年，退休职工的平均缴费年限只有35年。所以大多数人在退休后的收入不足当前工资水平的一半（Riester，2012）。李斯特（也称里斯特）改变以前针对现收现付制内部改革的思维，提出要发挥私人养老保险的作用，以弥补现收现付制的缺陷。基本思想是，通过政府补助鼓励居民为自己的老年进行储蓄。计划在2001年正式提出，于2002年1月1日开始实施，被称为李斯特养老金改革计划（简称李斯特计划）。

李斯特计划的目标：②本部分有关数据来源于 Deutscher Bundestag（2000a）：Entwurf eines Gesetzes zur Reformder gesetzlichen Rentenversicherungund zur Förderung eines kapitalgedeckten Altersvorsorgevermögens.Drucksache 14/4595， 14， November 2000。

第一，保持法定养老金的缴费比率。德国政府的目标是，法定养老金的缴费比率在2020年前低于20%，2030年前低于22%。③德国每年的法定养老金缴费率根据当年的财政收支和人口学等因素进行调整，如2012年为19.5%，2014年为18.9%。这一方面是为限制企业非工资劳动成本的进一步升高，另一方面是为更好的权衡代际之间的负担承担。

第二，保持老人退休后的生活标准与退休前一样。为实现这一目标，德国政府规定将养老金替代率保持在67%以上。④本文的养老金替代率是指净养老金替代率：退休人员（有45年的缴纳法定养老保险的历史）所领取的养老金占当前社会净平均工资的比例。

德国养老金制度是拥有三大支柱的系统：强制性的公共养老计划；自愿的职业养老金；自愿的私人养老金。李斯特计划的推行，进一步推动了系统中私人养老金的发展，使整个系统在人口老龄化背景下变得更加可持续。

二、目标群体与补助方式

目标群体：受法定养老金替代率减少影响的人（法定养老金的参与者）；农业从业者；公务员；军人；领取失业保险金或降低收入能力金的人；在家中照料他人者。①一些特殊的职业（special professional）如律师、艺术家等，参与其特殊职业的养老金计划而不能参与李斯特计划。若夫妻双方仅一方为目标群体，另一方可作为间接受益者参与计划。

补助方式：（1）基础补贴，参与者将税前工资的4%（加上政府补助，最大额不超过2100欧）存入其李斯特储蓄账户，可得到政府每年154欧的基础补助。对于单身者或夫妻双方都符合参与条件的，每人可得到154欧的补助；夫妻双方仅一方符合参与条件，其配偶在每年储蓄60欧的基础上，整个家庭可获得308欧的补助。（2）孩子补贴，李斯特计划对生育子女的参与家庭进行额外补贴。2008年1月1日前出生的子女，每年可获得185欧的补助；之后出生的子女，每年可获得300欧的补助。补助期间为父母领取生育津贴的期间。（3）税收优惠，存入李斯特养老金账户的收入可作为特殊支出享受税收优惠。在其退休领取养老金时，每月得到的李斯特养老金需要全额缴纳税收。但由于退休时较低的收入和税率，所缴纳的税收相对退休前少，因此，在整个期间内可获得一定的税收收益。

三、参与方式与养老金的发放

参与计划的方式是投资一种或几种合格的李斯特养老储蓄产品。联邦金融监管局对李斯特养老金及相关的投资产品进行评估，以决定是否符合相关标准。只有符合标准的产品才能得到政府的补助。②2006年之前，李斯特储蓄产品的提供者需要满足11种条件，但是由于被认为太复杂，这些条件在2006年被简化为6个。如果能满足法律规定的条件，银行存款计划、私人养老保险、基金储蓄计划、养老基金或者直接保险等都可以作为李斯特养老产品。由于严格的制度设计，符合标准的李斯特储蓄产品是德国最安全的养老储蓄计划之一。

参与者可在62岁之后取得李斯特养老金。2005年之前，李斯特养老金实行逐月发放；2005年之后，参与者可以在退休时一次性获得自己储蓄金额的30%，剩余部分在其剩余的生命期间内逐月领取。

参与者取消李斯特储蓄合同，或参与者死亡后没有合法继承人，其参与李斯特计划期间所得的所有的政府补助和税收优惠须逐月退还，另外，受益者若在欧盟以外的地区退休，也须把全部收益退还。

四、李斯特住房储蓄（Wohn—Riester）

住房储蓄是以“互助合作”为原则，多数人共同融资以实现购房愿望的一种方式，在德国已有100多年的历史。作为住房储蓄实践者的政策性银行，住房储蓄银行是政府鼓励人们为筹集住房消费资金而有目的、有计划进行储蓄的专业银行。相对于其他购房融资产品，住房储蓄具有“先存后贷，利率固定，专款专用，封闭运作”的优势。在履行住房储蓄合同期间，政府给予住房储蓄者一定的奖励，以鼓励人们为购买住房而储蓄。由于住房储蓄的风险规避性，其已成为德国住房市场稳定及免受金融危机影响的重要因素。

2008年，李斯特计划与住房储蓄相结合，建立了新的储蓄产品——李斯特住房储蓄。基本思想是：在退休后，住在自有住房的老人可省下房租以用于其他生活支出，相对增加了自己的收入。①正是由于这个原因，使得李斯特住房储蓄不同于其他的李斯特养老储蓄产品，它实现了住房政策与养老政策的结合，因此，李斯特住房储蓄也被称为是德国养老保障的第四大支柱。利用李斯特住房储蓄合同购买的住房仅限于自身居住，才能获得政府的补助。签订储蓄合同的人，在整个合同期内（包括存款期和贷款期）可获得政府的李斯特补助，补助的方式与其他李斯特养老储蓄产品一样。这样，李斯特计划实现了与住房政策的结合，一方面鼓励人们为自己的老年进行储蓄，另一方面在国家补助的引导下，帮助人们实现拥有自有住房的愿望。

五、李斯特养老金计划的发展与挑战

自计划实施以来，其一直处于不断的探索阶段，期间受到许多批评与挑战（Hagen&Kleinlein，2011）。主要有：李斯特养老储蓄产品的设计过于复杂；收益率逐渐下降；计算养老金收益的生命表，低估死亡概率而高估了预期寿命；管理成本太高等。②针对各方面的批评于挑战，李斯特本人也写了回应性的论文，详见“Die Riester-Rente：Was wollte der Gesetzgeber， wo bestehtÅnderungsbedarf？ Eine Antwort auf die Kritik des DIW”（Riester，2012）。

由于各种批评与挑战的存在，使得李斯特计划通过不断的改革而逐步完善，参与人数不断增加。据统计，德国有3700万至3900万人符合参与条件；直到2014年第一季度，约有1591.3万人参与了李斯特计划，占符合条件人数的40%以上。李斯特住房储蓄产生以来，签订合同数由2008年的2.2万份增加至2014年第一季度的119.7万份，成为中低收入者融资购房的主要工具之一。③本部分数据来源于 BMAS： 2014.Entwicklung der privaten Altersvorsorge（I.Quartal 2014）Bundesministerium für Arbeit und Soziales。

六、评论

德国养老金制度的目标体现了其社会市场经济制度的特性。社会市场经济虽具有自由市场的元素，但不同的是，政府积极主动的对市场进行调控（H.Enste，2006）。在社会保障方面，社会市场经济更强调政府的责任。德国养老金制度的目标充分体现了其社会市场经济制度的特性，例如将养老金替代率目标定在67%，并规定一旦低于这一水平，政府有义务进行干预；为减少企业的非劳动工资成本，规定法定养老金的缴费率在2020年之前不能超过22%。

李斯特计划是现收现付制体系外建立的私人积累制的养老金制度。李斯特计划之前的改革主要针对于现收现付制自身的改革，如延长退休年龄，在养老金的计算公式中加入人口学因素变量等。④1999年由于政府执政党的改变而未实行，但最终在2004年实行这一政策。这些改革并不能从根本上解决现收现付制养老金制度的不可持续性。李斯特计划改变了过去的改革思路，通过政府补助以鼓励居民为自己的老年储蓄，在现收现付制以外，建立一种具有补充作用的积累制的养老金制度。

李斯特计划主要补助群体为中低收入者。从补助方式看，其目的是通过政府补助以鼓励居民特别是中低收入家庭，只要较少的储蓄就可获得政府的全额补助。政府补助的是长期针对养老的储蓄行为而不是对短期的消费行为，这增加了中低收入人群参与储蓄的可能性。

李斯特计划实现了各种社会政策的结合。随着计划的发展，其已成为一种集养老政策、税收政策、家庭政策和住房政策的结合，实现了德国养老金制度改革的突破。特别是李斯特计划与住房储蓄的结合，已成功为德国住房储蓄业务的发展注入了新的活力。

七、研究德国养老金制度改革的意义

在全球人口老龄化的大趋势下，建立在现收现付制基础上的养老金制度是不可持续的。在现收现付制外，建立一种私人完全积累制的养老金制度已成为改革的方向。李斯特计划为其他国家的养老金制度的改革提供了一个参考。作为国家的社会福利政策，如何在考虑自己国家政治、经济、文化等背景的情况下，确定一种综合两种方式优势的路径，进行未来养老金制度的改革，将是很多国家要面临的一个重要课题。

中国的养老金制度是一种社会统筹与个人账户相结合、以现收现付制为基础的制度。随生育率的降低，平均预期寿命的延长，老年抚养比的升高，人口老龄化给中国养老金制度带来巨大挑战。延迟退休作为解决现收现付制不可持续的一项重要措施已在中国启动；这在增加了缴费年限的同时，推迟了养老金领取时间，缓解了现收现付制的不可持续的问题。但在人口老龄化背景下，所有针对现收现付制自身的改革，都不能从根本上解决其可持续性问题。随着中国人口的发展，未来养老金制度需进一步改革。德国在养老金制度改革方面的思路与经验，可作为中国未来养老金制度改革的一个参考。

[1]Börsch-Supan， A.and Wilke， C.B.（2004）.The German Public Pension System： How it Was， How it will be.NBERWorking Paper，No.10525.

[2]Bert Rürup（2000）.The German Pension System：Status Quo and Reform Options.National Bureau of Economic Research.20-21，March 2000.

[3]Kornelia Hagen， Axel Kleinlein （2012）.Ten years of the Riester Pension Scheme：No reason to celebrate.DIW BERLIN.Volume 2， No 2.February， 2012.