从三个联邦企业看养国的国有经济和垄断行业*

中国社会科学院工业经济研究所 刘戒骄

从三个联邦企业看养国的国有经济和垄断行业*

中国社会科学院工业经济研究所 刘戒骄

美国信奉自由竞争理念，对国有经济存在根深蒂固的天然排斥，但联邦政府仍然直接拥有一些企业或像企业一样经营的政府机构，类似于各国的国有企业，或更准确地称为公共企业。这些企业目前主要集中于邮政、铁路客运、流域管理、高压输电系统和电力批发、公共广播、特殊贷款和保险、气象服务等具有垄断性和特殊属性的领域。田纳西河流域管理局（TVA）、美国邮政服务（USPS）和美国全国铁路客运公司（Amtrak）作为联邦企业已经存在几十年，这三家联邦企业分别分布在电力、邮政、铁路等垄断行业，虽然经历多次改革和放松管制但始终保持“中央企业”的身份，即使在20世纪80～90年代的私有化浪潮中也免于私有化。上述三个联邦企业体现了成熟市场经济国家管理国有经济和垄断行业的做法，国内对其研究和了解还不够深入。对其进行分析，有助于我们深入了解美国国有经济和垄断行业的发展与改革，澄清一些模糊认识，并为我国国有企业、国有经济和垄断行业发展与改革寻求可供借鉴的经验。

垄断行业；监管；联邦企业；田纳西流域管理局；美国邮政；美国铁路

本文以田纳西河流域管理局（TVA）、美国邮政服务（USPS）和美国全国铁路客运公司（Amtrak）三个联邦企业为案例，通过分析联邦政府对其直接拥有的企业的管理来观察美国国有企业、国有经济和垄断行业发展与改革。这三个联邦企业均由美国联邦政府投资组建和拥有，具有国有企业和联邦机构的双重身份。①例如，TVA2012年向国会提交的《2013财政年度预算建议和管理议程》（Budget Proposal and Management Agenda For the Fiscal Year Ending September 30，2013》明确指出，TVA是一个政府拥有的公司和联邦机构，其使命完全不同于公众公司。严格地讲，我国的国有企业属于全民所有，政府作为代理人行使所有权。美国的这三家企业属于联邦政府所有，与我国的中央企业类似。尽管存在“政府所有”和“全民所有”的差异，但美国对上述三个联邦企业的管理在很大程度上体现成熟市场经济国家国有经济和垄断行业的发展与改革，不少做法对中国具有启示和借鉴意义。

一、田纳西河流域管理局（TVA）

（一）TVA设立的背景与使命。

TVA是1933年根据法律设立的美国联邦政府所属的法人机构，行使管理美国第五大河流——田纳西河及其支流的联邦权限，其使命是开发和经营田纳西河流域系统以改进灌溉，把洪水灾害控制到最低程度，以安全、可靠和最低可行成本向田纳西河流域的居民和企业提供能源以及相关产品和服务。罗斯福总统将TVA设想成一个完全不同类型的机构，他要求国会创建一个“披着政府权力外衣但具有私有企业灵活性和主动性的公司。”①Franklin Roosevelt.Message to Congress Suggesting the Tennessee Valley Authority，April10，1933.Download from http：//docs.fdrlibrary.marist.edu/odtva.html.作为一种地区性综合治理和全面发展规划，TVA是美国历史上第一次巧妙地对一个流域整体进行开发的有组织尝试。由于TVA面临新的环境和挑战，2010年8月，TVA董事会决定将为田纳西流域提供更清洁、更安全的能源纳入其使命，让核能、能源效率、可再生能源和减少对燃煤能源的依赖发挥更大作用，使TVA成为美国低成本和清洁能源的引领者。

（二）业务领域。

TVA是美国最大的电力生产者和批发商，近几年其发电量约占联邦政府拥有所有权的发电能力的一半，同时拥有北美最大的输电系统之一，该系统输电线路长达17 000英里，包括2400英里的超高压（50万伏）输电线路、117 000个输电线结构，以及750个动力设施。根据TVA2012年度年报，截至2012年年底，TVA发电装机容量达到3400万千瓦，其中煤电机组56个、核电机组6个、水电机组109个、天然气发电机组87个以及风力发电厂 1个、太阳能发电厂 14个。TVA矿石燃料电厂包括燃煤电厂和以天然气、石油为原料的涡轮机电厂。在全部59个电厂中，11个燃煤电厂中的59个机组提供近2/3的发电量，分布在6处的72个涡轮机组属于快速启动系统，在高峰需求时确保电力供给的可靠。涡轮机发电占TVA年度发电的1%。TVA从20世纪60年代开始建设核电站，目前拥有分布在3处的5座运营中的核电站，发电量占TVA年发电量的27%。TVA建造了一些利用可再生资源发电的设施，如风能、太阳能和沼气发电设施，装机容量为0.6万千瓦。2012年 TVA发电达到1433.2亿千瓦小时，40.9%的发电量来自燃煤电厂，38.5%来自核电，11.6%来自天然气和石油电厂，8.9%来自水电（见表1）。水电因为便宜和可靠，在TVA电力系统中起重要作用。在需求增加或电力系统出现故障时，水电能够迅速上网。

表1 近年来TVA按电源类别划分的发电量 百万千瓦小时

美国没有全国性的电力市场，只有区域性电力市场。电力市场可以采取集中竞价方式进行交易，也可以在双边协议基础上进行交易。最初TVA为电力批发商，销售电力给配电商，配电商再以零售价格将电力销售给其终端用户。TVA配电商的终端用户由市政当局和其他地方政府部门、拥有用户的电力实体两部分构成。这两类单位经营电网主要是为保障电力供给，不是追求利润。TVA也向联邦机构、大企业等负荷较大的终端用户直接销售电力。富余电力按照TVA法规定和电力交换协议销售给其他电力系统。2012财政年度销售给配电商的电力占电力总销售收入的85%，直接向终端用户销售的电力占电力总销售收入的13%（见表2）。TVA与其所有配电商均签订有电力批发合同，每份合同都要求这些配电商在TVA服务区域销售的电力，全部从TVA购买。市政当局和拥有电力用户的实体是TVA最大的客户，TVA对工业用户直销的收入增长较慢。根据 2012年年报（TVA 2012 Annual report on Form10-K），TVA与158个市政和合作经销商签订了长期合同，所有这些合同要求经销商充分地从TVA购买电力。所有经销商在3个基本协议下购买电力。52个经销商的电力购买合同终止应提前10年通知TVA，继续购买电力应在第10周年开始时决定下个10周年的电力购买，额外的1年自动增加到合同期限内。5个经销商终止合同应提前15年通知TVA。TVA给予经销商终止合同提前10年或15年到5年的选择权，101个经销商，包括两家最大的经销商，已经签订了这种合同条款。

（三）联邦和州的管制及电价制定。

美国对电力实行联邦和州两级管制，对TVA的管制也涉及联邦（国会、FERC）和州两个层次。众议院运输和基础设施委员会（the House Transportation and Infrastructure Committee）以及参议院环境和公共建设工程委员会（the Senate Environment and Public Works Committee）是管理和监督TVA法实施的国会机构。此外，TVA的活动和报告还受多个政府机构，包括TVA总检查办公室（TVA's Office of Inspector General）、总会计办公室（the General Accounting Office）、国会预算办公室（the Congressional Budget Office）、OMB以及国会委员会（Congressional Committees）的管辖。州际交易置于联邦能源管制委员会（the Federal Energy Regulatory Commission，FERC）及其前身联邦电力委员会（the Federal Power Commission，FPC）的管制之下，州内管制由州公用事业委员会负责。

在联邦层次，美国国会通过立法管理TVA。TVA经营范围必须与TVA法的规定相符合，国会可以通过立法扩大或减少TVA的经营范围，要求TVA销售部分或全部资产，减少政府持股份额，甚至取消TVA。TVA法授权TVA比传统法人更多的自由，使TVA从管制其他法人的法律中解脱出来，如与员工雇佣有关的法律，供给和服务合同，土地的取得和处置。自1933年起，国会使TVA免受管辖其他法人法律的约束，承认TVA的特殊地位。但TVA要遵守国会通过的另外一些法律，如与环境、文化资源和民权保护相关的法律。不过，联邦电力法（Federal Power Act，FPA）并没有将TVA确定为公用事业。因此，根据FPA的规定，TVA不完全处于FERC的管辖之下。但是，FPA将TVA定义为电力事业，根据FPA210～212条规定，在某些方面受FERC的管辖。近年来，美国已经有呼声赋予FERC更多的管制 TVA的职责。能源政策法（Energy Policy Act of 2003，Energy Bill）授权 FERC审查TVA的输电费率和服务期限、服务条款，以确定其是否与对自己收取的费率和确定的服务期限、服务条款相似，是否有不适当的价格差别。如果TVA收取的费率存在上述不当，授权FERC向TVA颁布退款命令。

表2 TVA若干财政年度来自各类用户的电力销售收入 百万美元

在州层次，美国宪法禁止州未经国会授权管制联邦政府的活动，TVA作为联邦机构免受州的管制、控制和征税。例如，截至2012年年底，美国已有29个州和哥伦比亚特区立法强制要求电力企业生产一定量的可再生能源，TVA经营区内的北卡罗来纳州也通过了类似的法律，但该法并不能直接作用于TVA，只能要求该州的配电商和电力零售商遵守该法。此外，根据国会的有限授权，州在一定区域可以管理联邦活动对水质的影响。

TVA法授权董事会自行确定电力价格的权利，包括电力合同期限和条款。其销售电价不受司法审查的限制，无须任何州或联邦机构的批准。而其他电力企业电价受FERC和州公用事业委员会的监管，必须遵守FERC关于基础电价的规定。法律要求TVA确定的电力价格能够为下列开支提供充分的收益：电力系统的运营、维护和管理；州和县的税收支出；未付债务的利息；偿还国库的年度支出和政府以拨款方式投资于TVA电力设施取得的回报。根据TVA法的规定，董事会确定的电价不受任何州或联邦管制机构的复查或批准。但董事会确定电价的能力受立法变化或竞争压力的影响。TVA与其配电商签订的电力销售合同的电价均由TVA董事会确定，电价调整由TVA董事会确定。TVA法授权TVA董事会通过合同和其他制度管制配电商，TVA主要通过电力批发合同条款管制配电商。此类合同均对配电商的零售电价进行规定，销售从TVA购买的电力，不能对同种类终端用户实行差别定价，禁止直接或间接价格歧视。此外，多数电力批发合同要求配电商将从电力销售获得的利润用于电力系统。

TVA电价比美国平均电价低。TVA董事会确立的目标是，按电价由低到高的顺序，在美国前100名发电企业中排在前1/4。TVA董事会认为，较低的电价对于其经营业务发展和实现其向服务区域低成本供电的使命至关重要。为此，TVA不时评估和修改电价。2003年8月，TVA董事会批准从2004年至2013年的10年间电价上调6.1%，每年大约可以增收3.65亿美元，增加的电费收入用于资助清洁空气计划。该计划2013年到期后是继续还是制定一个新的计划还不得而知。

（四）董事会及管理机构。

作为国有企业，TVA的管理人员向董事会（The Board of Directors）负责。TVA董事会英文与非政府企业董事会用词一样。政府企业与非政府企业董事会英文用词有时不一样，非政府企业一般使用Board of Directors，政府企业一般使用Board of Governors，可以直译为管理委员会，但其功能与非政府企业的董事会相当。根据TVA法的规定，TVA是一个超党派的国家机构，它的董事在任职期间不能从事任何其他事务，也不能与公用事业公司、肥料制造公司以及任何其他与TVA经营电力与肥料发生利害冲突的企业发生财务关系。TVA完全由美国联邦政府拥有，由总统提名、参议院批准的3人董事会管理。董事会成员9年期错位排列，每3年有1人任职到期。TVA的管理结构包括与董事会一道工作的管理委员会（Management Committee）和执行委员会（Executive Committee）。董事会和管理委员会确定TVA的使命和未来方向，执行委员会进行管理监督并确保董事会决议的实施。

2003年参议员 Cooper（D-TN）和众议员Frist（R-TN）分别向国会提交法案，其内容是扩大和重组TVA董事会。这两个法案要求创建一个由9名成员组成的非常设董事会，负责确定TVA的长期目标和政策，批准TVA的年度预算，决定电价，任命管理TVA日常事物的首席执行官。2004年上述法案经参众两院批准和总统签署，成为法律。TVA董事会组成从3名全时间人员转变为9名非全职人员组成，董事会负责战略指挥、治理和监督，董事会任命一位CEO负责管理日常经营活动，CEO直接向董事会报告工作，TVA的治理结构更接近大型股份公司的方式。根据TVA法规定，董事会成员必须具备以下条件：是美国公民，具有管理大型企业或非营利性机构、政府或学术单位的经验，不能是TVA雇员，向国会充分披露其在能源产业的投资和金融收益，确认支持TVA的目标和使命。此外，增设了全职CEO，由TVA董事会任命，负责管理日常经营活动，并直接向董事会报告工作。

（五）董事和高级经理的津贴、薪酬。

TVA法规定TVA董事会最多由9名董事构成，每位董事可以获得相应的津贴，津贴基本数额由TVA法相关条款规定，根据联邦政府行政部门雇员工资的年增长率相应地增长，国会可以对津贴数额进行修改和调整。2012财政年度，TVA董事会董事的津贴为48 900美元，担任董事会某个委员会主席的董事为50 000美元，董事会主席为54 500美元。董事参加董事会和TVA其他公务活动引起的交通、食宿及相关费用，与其他联邦雇员一样按着联邦法律规定另行支付。董事会每年讨论确定执行官、所有经理人员和技术人员的薪酬结构、水平，方案由首席执行官报给董事会。执行官的薪酬由固定工资（每两周支付一次）、年度奖金、长期奖金、递延补偿构成，后三部分根据目标完成情况和业绩考核结果确定，2012年董事津贴和高管薪酬（见表3、表4所示）。

为减少联邦支付上限的影响，增强TVA吸引和保留优秀管理人才管理美国最大的电力系统之一的能力，TVA开发和实施了辅助补偿协议。TVA认为该协议在其法定职权之内，总审计局却认为补偿协议的部分内容超越了其法定职权，但总审计局没有权力就此发布有约束力的法律意见。国会已经知道TVA的补偿协议，但没有采取阻止TVA补偿协议的任何行动。1995年10月，总统发布命令要求政府公司，包括TVA，向OMB呈送支付给高级经理人员的奖金情况。现在，TVA每年向OMB报送这些信息，也公开发布这些信息。但TVA向高级经理人员支付的奖金无须OMB批准。国会2004年取消了对TVA雇员支付上限的规定，此后TVA执行部门高级管理人员薪水快速上涨，美国不少媒体对此提出批评。2010年12月美国总统奥巴马提出、国会批准了《联邦雇员基础工资冻结法》（the freeze on federal emp loyees'base rates of pay），TVA不直接适用该法，但奥巴马总统根据该法签署的备忘录要求TVA遵守该法规定的收入冻结条款，TVA董事会成员和副总经理以上人员须受该条款约束。此外，TVA董事会选择自愿接受收入冻结条款，对高层管理人员、专家和部分雇员的薪酬进行了限制，除非职位晋升，2011年和2012年基本薪金、绩效薪金均不能增长，2012年非董事会雇佣的任何雇员的固定工资不高于155 500美元，但集体协商确定的工资不受该法约束。

表3 2012年TVA董事会成员的津贴情况 美元

表4 2012年董事会聘任的高级管理人员薪酬结构和水平 美元

二、美国邮政服务（USPS）

（一）设立背景与使命。

美国邮政服务（the United States Postal Service，USPS）是美国唯一能够向每个国内居民和企业提供邮政服务的机构，在美国邮政产业中居于核心地位。USPS是邮政部（the Post Office Department）的继承者，于1971年 7月 1日根据邮政重组法（the Postal Reorganization Act of 1970，PR Act）设立的独立联邦机构。1971年邮政重组法要求将美国政府的邮政部（Post Office Department）改组为邮政服务（the Postal Service），邮政服务接收的初始资产（包括财产、设备和现金）为17亿美元，1973～1982年间政府投入现金和资产13亿美元，政府总投入为30亿美元。美国政府负责所有前邮政部的负债。这样，联邦政府邮政部由政府部门转变为联邦政府全资所有的、独立的、自负盈亏的联邦政府的分支机构。由于其运营类似于公司，以自己的收入弥补自己的支出，USPS经常被误解为联邦政府拥有全部股权的公司。其实，作为联邦政府的分支机构，USPS由管理委员会（Board of Governors）而不是董事会（Board of Directors）进行管理，但其职责与非政府企业的董事会相当。根据邮政重组法，美国邮政服务拥有向美国人以公正、公平基础提供基本服务的法定义务。其使命是向所有社区、每个企业和家庭，提供可信赖的、支付得起的、普遍的邮政服务。特殊的使命使其区别于其他商业性公司。

（二）业务类别和特点。

USPS的基本服务类别包括一级邮件（First-Class Mail）、标准邮件（Standard Mail）、优先邮件（Priority Mail）、期刊（Periodicals）和包裹（Package）服务。一级邮件是最广泛的邮政业务，包括任何重量低于13盎司的信件、明信片、广告或商品，可以是国内邮件也可以是国际邮件。根据规定，个人通信、手写或打印的信件，账单、支票，必须以一级邮件、快递或优先邮件的方式邮寄。标准邮件是任何不要求使用一级邮件邮递的重量低于16盎司的广告、商品。包裹则包括快递、优先邮件。美国邮政服务以非歧视方式向公众和众多用户提供各类邮政服务。在每类邮件内，不能针对用户实行差别定价，这是以公平价格提供普遍服务的法定义务。除了遍布美国的个人和商业用户以外，USPS的主要市场是传递、分拣、递送、广告和零售。邮件通过37 000个邮局和广布的代理人网络传递到1.41亿个邮筒和高速公路合同交货点。

美国国会授权USPS垄断经营一级邮件。一级邮件和标准邮件是USPS最具影响力和优势的业务，其他业务主要靠这两项基本业务来支撑。自1980年代以来，邮件总数量，尤其是一级邮件和标准邮件一直处于长期下降趋势，这两类邮件2012年构成USPS收入的70%。2008年至2012年USPS的邮件数量、邮件收入及其变动情况（见表5和表6所示）。USPS的一级邮件面临其他信息传递方式的竞争，如电子邮件、传真、快递服务等，其中向电子邮件转移是主要因素。电子邮件以其快捷、环保、经济的特点，正越来越广泛被人们使用。USPS还面临邮件收取服务的竞争。USPS在邮局附近有邮箱，收取一级邮件。但其竞争者PSM店铺和OBCs的业务与一级邮件存在关联关系，虽然不是完全替代关系。一级邮件数量减少也和美国经济不景气有关。一级邮件中数量最多的是广告，广告业务量对经济景气状况非常敏感，广告邮件减少是一级邮件数量减少的最主要原因。标准邮件数量减少既源于经济恢复缓慢，又与替代性广告媒体的发展有关，后者有时可以比USPS更好地筛选目标顾客。包裹数量稳定增加源于电子商务的发展，USPS在其中占有较大市场份额。不少美国学者认为，即使美国经济再次进入繁荣期，USPS收入减少趋势也难以扭转，因而成为其长期面临的问题。①Robert Carbaugh and Thomas Tenerelli.Restructuring the U.S.Postal Service.Cato Journal， Vol.31，No.1（Winter 2011）.

（三）邮政服务监管和费率制定。

美国与邮政管理有关的机构有邮政服务监管委员会（Postal Regulatory Commission，PRC）、商务部、贸易代表办公室、海关和边境保护办公室、关于国际邮政和传递服务的联邦顾问咨询委员会等，其中邮政服务监管委员会是根据1970年邮政重组法设立的监管邮政服务的独立机构。初期，监管职责主要是价格听证、邮件分类、向USPS管理委员会提出建议等事项。邮政服务监管委员会由5名委员组成，每位委员均由总统征求参议院批准后任命，任期6年，委员会主席由总统指定。来自同一个政党的委员不能超过3人。如果未能按时任命继任者，该委员任期最长可以延期1年。

表5 USPS邮件的分类收入及数量

表6 USPS收入与支出、雇员数量 10亿美元

1971年以前，国会根据邮政服务实际运营成本，通过立法制订邮政服务费率。1971年以后，邮政重组法要求USPS根据回收运营成本的原则自行制订费率调整草案，由联邦机构——邮政费率委员会（the Postal Rate Commission）组织公开讨论和听证，调价过程一般需要18个月的时间。2006年国会通过的邮政责任和加强法，简化了邮政费率调整程序，在邮政资费制定、开发新业务和保留收入等方面赋予USPS更大自主权和灵活性，并要求邮政费率稳定和可预见性。一级邮件和标准邮件属于垄断业务，实行价格上限管制，价格上限根据物价变动的一定百分比确定。对于USPS提出的调整价格请求，委员会要进行45天的评估，其中20天为相关利益者的评论。为使费率保持稳定，委员会使用移动平均价格而不是点对点的价格确定年度价格上限，要求USPS慎重提出价格调整请求。在上线内USPS可以自主定价，由于异常或无法预期的原因需要将价格提高到上限以上，需要邮政费率委员会批准。竞争性业务由USPS自主定价，不适用价格上限管制，但要求禁止用垄断性业务补贴竞争性业务，每个竞争性业务必须足额负担其可归集的成本，所有竞争性业务一起分担一定比例的公司费用。在USPS调整竞争性业务价格时，委员会会格外注意是否满足这几个要求。

邮政服务监管委员会是与USPS邮政费率定价权的一个抗衡机构，负责开发和维持对现代邮政费率系统的监管，与USPS协商确定邮政服务标准、绩效测评，与国务院协商确定国际邮政业务的政策，防止交叉补贴和其他的反竞争措施，处理投诉。该法还赋予邮政服务监管委员会一些新的职责，包括USPS执行有关法律和会计业务与制度的年度评估，通过周期性报告对普遍服务义务和透明度进行评估。其中，国际邮政的政策框架由国务院确定，邮政监管委员会国际邮政业务方面的法定责任主要是就邮政费率国际协议、邮政服务分类、国际邮件费率制定等问题向国务院提供建议。为履行上述职责，该法授权邮政服务委员会传唤权、对违反邮政法的行为征收罚金等手段。

（四）USPS的管理委员会及执行委员会。

作为联邦政府的分支机构，USPS由专门设立的管理委员会（Board of Governors）进行管理。USPS管理委员会由11位成员组成，负责邮政服务的管理，管理委员会的职能与公众公司的董事会类似。其中9名成员（Governors）由总统征求参议院的意见和同意后任命，任期为7年，最多连任两届。同一政党的成员不能超过5名。总统任命的9名成员任命邮政总长，上述9名成员与邮政总长共同任命副邮政总长。另外2名成员（Members）由邮政总长和副总长依据职权而成为当然成员，邮政总长和副总长的成员职位没有明确的任期，委员会主席由总统任命的9名委员从委员会所有成员中选举产生，副主席由全部11名委员选举产生。邮政总长是美国邮政的最高首长，在英国殖民时期、独立战争时期、政府部门时期和国有企业时期都沿用这个职务名称。

管理委员会召开定期会议，每年1月召开年度会议。2003年，委员会除了7月以外每月都召开定期会议，会议时间总计21天。根据法律规定，国会任命的7名委员（邮政总长、副总长除外）每年薪酬为3万美元。参加委员会会议，每位委员每天可以获得300美元补贴，每年最多不超过42天。由于参加委员会会议导致的交通和其他费用由USPS报销。邮政总长和副总长虽然担任委员，但属于委员会聘任的全时人员，其薪酬远远高于国会任命的委员。2006年USPS管理委员会修改薪酬规定，决定向执行委员会高级管理人员支付基本薪酬的基础上，再支付年度绩效奖金，两者合计12个关键岗位最高可以达到美国副总统薪酬的120%，其余岗位最高不超过美国副总统薪酬的100%（USPS，2007）。①USPS.Comments of the United States Postal Service to the Federal Trade Commission Concerning USPS Study，Project No.P071200.August 6，2007.根据华盛顿邮报报道，2012年邮政总长的基本薪金为276 840美元，年薪为512 093美元。②Jim McElhatton.FLASHBACK： Despite$15.9 billion loss， U.S.Postal Service execs see boost in pay.The Washington Times.Thursday， November 15， 2012.

管理委员会下设3个常设委员会，分别是审计和财务委员会（Audit and Finance Committee）、资本项目委员会（Capital Projects Committee）和战略计划委员会（Strategic Planning）。管理委员会直接行使邮政服务管理权力，负责建立与美国法典39章（Title 39 of the U.S.Code）相一致的邮政服务政策、基本目标和具体目标。除了上述既定权力以外，委员会有权制订合理、公平的邮政服务条款和资费标准，在委员会一致同意的情况下可以修改邮政费率委员会（the Postal Rate Commission）制订的费率和信件分类标准。

USPS执行委员会（The Executive Committee of the United States Postal Service）由邮政总长（兼首席执行官）、副总长、首席经营官（the Chief Operating Officer）、首席财务官（the Chief Financial Officer）、人力资源高级副总裁、市场营销副总裁、政府关系副总裁、总律师（由副总裁兼任）组成。执行委员会是一个执行和管理机构，向管理委员会负责，其成员为邮政总长的高级顾问。执行委员会经常召开会议讨论邮政服务的重要议题。

三、美国铁路客运（Amtrak）

（一）设立背景与使命。

Amtrak是全国铁路客运公司的简称，是American Travel By Track的缩写，最初是根据哥伦比亚行政区商业公司法（District of Columbia Business Corporation Act）和政府公司控制法（Government Corporation Control Act）设立的一个混合所有制公司。1970年为消除私有铁路运输亏损无法持续经营等问题，美国国会制定了铁路客运服务法（the Rail Passenger Service Act of 1970），根据该法将Amtrak改造成经营全国铁路客运服务（主要是城市之间的铁路客运服务）的公司。组建Amtrak是美国铁路重组的重要事件，2011年是Amtrak设立40周年，其在2011财政年度报告（Annual Report Fiscal Year 2011）中说，联邦政府在私有铁路客运亏损无法维持经营的时候创立了Amtrak，以提供现代、有效的城际铁路客运服务，并作为铁路运输系统的重要组成部分。

（二）业务领域。

截至2011财政年度，Amtrak铁路运营线路达2.1万英里，运送3000多万乘客和100万通勤者，行驶的路线横越美国的46个州、哥伦比亚特区和加拿大的3个省，停靠的车站513个。其经营的洛杉矶至迈阿密之间的“日落特快车”、西雅图至芝加哥的“先锋”等列车都为美国人所熟悉，波士顿到华盛顿的东北走廊线（Northeast Corridor）是美国日载客量最大的一条列车线，长途线路和州政府支持的线路也不少。因此，在美国的铁路之旅大多是Amtrak之旅。Amtrak拥有和直接负责维护东北走廊线、芝加哥至底特律线等重要线路约1000千米，其他地方的客运业务需要租用相关铁路公司的线路和车站进行运营，但Amtrak必须根据运输部的指定为若干大城市之间提供客运业务，保证公益性的运输服务。其业务概况（见表7所示）。

（三）联邦政府对铁路运输及运价的管制。

1970年以前，美国铁路运输由州际商业委员会（Interstate Commerce Commission）管制，管制成本每年大约5亿美元。作为交换，私有铁路将客运服务负债转移给新成立的Amtrak，但继续允许Amtrak以边际成本接入私有路轨并保留历史铁路客运服务运营的优先权。1966年美国国会立法设立运输部，美国铁路逐步转由运输部主要是下设的联邦铁路管理局（Federal Railroad Administration，FRA）和地面运输委员会（Surface Transportation Board，STB）负责管理、监管。

表7 Amtrak的业务概况

FRA设在运输部内管理铁路的机构之一，根据1966年运输部法（Department of Transportation Act of 1966）创建。其使命是确保美国铁路客货运输的安全、可靠和有效。FRA主要通过制定和实施监管法规和命令，规划和建设铁路网等手段履行这一使命。客运方面，FRA积极支持城际客运路网建设，发展城际铁路客运。根据1965年高速地面运输法（H igh-Speed Ground Transportation Act of 1965）和1970年客运铁路服务法（Rail Passenger Service Act of 1970），允许私有货运铁路公司经营客运业务，积极申请和管理联邦对城际铁路的赠款、贷款。取得联邦政府赠款和贷款的公司有 Amtrak、高速铁路（H igh Speed Rail，HSP）和阿拉斯加铁路公司（A laska Railroad）。此外还承担支持运输部长担任Amtrak董事会成员，为城际客运和高速铁路提供分析和指导等职责。FRA连续27年编制了年度事故报告，列举和分析各种违反联邦铁路安全法、危险品管理法、管制和命令等情形。法律授权FRA从促进铁路客货运输安全出发，参与解决铁路公司和其他实体的争端。货运方面，FRA职责是保持目前的货运市场份额，确保500英里及以上货运量的50%由有铁路参与的联合运输承担。

根据1995年州际商业委员会终止法（ICC Termination Act of 1995）创办的STB，是州际商业委员会的继承者，是联邦负责铁路运价、服务争端、评估铁路兼并以及铁路线路建设、取得和放弃等职责的经济监管机构，具有裁决者和监管者的双重职责。两个或以上铁路公司的合并或签署共同控制协议必须事先取得STB批准。根据法律规定，STB授权可以免除包括反垄断法在内的其他法律的管辖。非铁路运输公司或二级、三级铁路运输公司取得铁路线路必须由STB批准，①STB根据年度运营收入将铁路公司划分为三个等级，一级是大型铁路货运公司，年运营收入在剔除根据铁路货运价格指数计算的通货膨胀因素后达到2.5亿美元以上，剔除通货膨胀因素后运营收入少于2000万美元的为三级铁路公司，介于两者之间的为二级铁路公司。但对于独立的不与其他线路连接的线路可以豁免批准。公司之间的线路使用权协议、一级铁路公司的线路租约和运营协议必须事先取得STB批准。作为裁决者，STB有对铁路运价、服务问题和铁路兼并、线路出售、线路建设、线路放弃的管辖权。STB由参议院批准、总统任命的3人委员会管理，委员会主席由总统从委员中指定。

铁路公共承运人收取的费率和运输条款必须根据要求公开披露，费率上涨和运输条款变化必须事先公布。每年STB要决定货运铁路公司资本的综合成本，与铁路公司资本收益率进行比较，判断铁路公司收益水平，并将其用于铁路监管。根据法律，铁路运输企业具有公共承运人的义务，根据合理请求提供运输服务。运输价格按着公开发布的运输费率或比秘密签订的运输合同低。通过合同确定的运输费率和条款不受STB管制，除非涉及农产品的差别定价。铁路公司必须将农产品运输合同的要点在签署后7日内上报STB，在指定图书馆供公众查阅，要点必须包含法律规定的信息。

对于在其领域拥有市场势力的铁路公司，STB有权处理投诉和裁决其费率是否合理。在一个费率适用的特定领域，如果不存在铁路公司或其他运输方式的有效竞争，该公司被确定为拥有市场势力。当一个铁路公司的运营收入与规定的铁路系统各个公司的平均成本变化百分比小于180%时，不能判断该铁路公司拥有市场势力。当该变化百分比超过180%时，STB要检查该市场是否因竞争不足限制了定价，是否有替代的竞争者挑战这个费率。

对费率是否合理的决定。为评估一个市场的费率是否合理，STB使用限制市场定价原则（Constrained Market Pricing，CMP），即把铁路运价限制在有效的承运人取得合理利润的必要水平。该原则承认，为获得适当利润，铁路需要定价灵活性，包括对没有替代运输手段的运输收取较高的费率。

（四）Amtrak董事会及高管薪酬。

Amtrak由董事会（The Board of Directors）、总经理和首席执行官负责管理。董事会由9名董事组成，董事由总统提名，参议院批准，联邦政府运输部长自然成为董事。目前董事会构成（见表8所示）。总经理和首席执行官由董事会聘任。根据法律，Amtrak赋予其董事会管理Amtrak事物和经营的责任，执行委员会主席和CEO负责执行董事会政策与要求，监督和指导Amtrak官员和雇员。董事会与执行委员会主席和CEO的分工体现在，董事会负责制定和监督发展战略、发展方向，执行委员会主席和CEO侧重管理Amtrak日常经营。

表8 Amtrak董事会构成

Amtrak在年度报告中没有披露董事和高级管理人员的报酬。根据专门揭露薪水机密的玻璃门（Glassdoor）网站信息，Amtrak7名董事（运输部长、Amtrak执行委员会主席2名依法自然当选的董事除外）的薪酬在8.7万～15.6万美元，平均为12万美元。此外，依照Amtrak有关政策，董事参加例行董事会会议，每次可以获得600美元报酬。参加董事会会议以外履行职责的活动，时间超过3小时可以获得500美元的报酬，时间在3小时及以内可以获得250美元报酬。参加董事会和履行职责的其他活动，旅行费用和其他由于履行职责导致的相关费用（如复印费、邮资）由公司承担。Amtrak董事会职责与其他盈利性私有公司类似，但其报酬显著低于后者。Amtrak没有按着市场薪酬水平补偿其董事，董事会主席称他们是提供公共服务。①Amtrak.Amtrak's Board of Directors Provides Leadership to the Corporation but Can Improve How It Carries Out Its Oversight Responsibilities National Passenger Rail Corporation （Amtrak）.Report Number CR-2007-074。

四、讨论和思考

（一）关于国有经济的职能和分布领域。

TVA、USPS和Amtrak都有其设立的特殊背景和特定目标。分析表明，美国的联邦企业并不是一般的以经营管理国有资产并使其增值为目的，而主要是履行联邦政府公共服务职能的一个工具。作为发展中国家和市场经济体制没有成熟、定型的国家，我国更需要发挥国有企业弥补市场缺陷、执行政府公共政策和发展战略性民族产业的作用。无论是否承担特殊的社会目标，政府或国有资产管理机构都必须给国有企业设定明确的、可考核的财务目标，使其集中于资本的有效利用。国有企业一定程度上被视为政府职能的延伸，承担着诸多的公共服务功能，扮演着“公共利益”的增进者和维护者角色；同时，国有企业作为一种经济组织是重要的市场主体，必须参与市场经营，具有使资产保值增值的营利性经济功能。

一个经济体的经济活动可以划分为五个领域。一是私有部门有能力经营且能够实现盈利的产业，由私有企业投资和经营，通过市场竞争可以实现资源有效配置。二是存在外部性，社会收益大于社会成本，私人收益小于私人成本，从社会角度看可以实现盈利，私人角度无法实现盈利的产业，这类领域可以由政府投资和经营，实现社会利益最大化。三是私有部门可以实现盈利但没有能力投资和经营的产业，主要是重工业、资本密集的高技术产业、大型基础设施，这类领域在私有企业不成熟和发展不够的国家只能由政府投资和经营，或者与私有部门合作经营。四是关系国家经济命脉和主权的重要资源产业与战略产业，这类产业在一定阶段不宜由私人部门经营。五是自然垄断产业或需要保持独家垄断的某些环节，这类产业或环节在特定条件下只能允许一家企业经营，随着科学技术进步、产业规模扩大和社会分工深化，可能使一些自然垄断产业转变为竞争性产业，为多家企业并存和相互竞争提供了条件。在欧洲和亚洲国家，公共企业主要存在于后四类领域，第三类和第四类领域公共企业可以随着私人部门成熟和私有企业发展逐步退出，或者保留公共企业但应该和私有企业平等竞争。第五类产业如果由私有企业垄断经营，需要以健全的法规和管制遏制私人垄断的弊病，这不是导致管制过于繁琐就是管制者被俘虏。为解决私人垄断和繁琐管制的弊病，自然垄断产业经常由国有企业经营。由于私有部门较发达，美国联邦企业主要存在第二类、第四类和第五类领域。

（二）关于监管重点内容和监管权配置。

从这三个联邦企业看，美国对垄断行业的监管不是一般意义上的政府行政管理，而是根据法律法规授权、依靠专业人员、经过透明程序由公共机构实施的、特殊形式的对微观经济主体的外部控制，即公共机构通过法律授权，对市场主体的某些行为进行限制和监督。经过几次调整，美国垄断行业的监管方式已经从行政方式转变为重视各利益相关方的协调，监管目标重视保护公众利益和用户利益，经济性监管从市场准入限制转向对价格、经营者集中和市场势力等方面的监管，社会性管制重点转向安全、环境、职业健康监管。美国对铁路、邮政、电力等行业的监管注重采集和披露有关定价、合并、网络使用合同等信息，防治具有市场势力的公司滥用市场优势地位，通过监管加强而不是弱化市场机制作用。针对铁路公司管制繁杂和费时过长的抱怨，STB采取了“简化和加速办理”的措施，旨在解决管制存在的低效率问题。

从美国的情况看，垄断行业监管机构有专业化监管机构和综合性监管机构两种类型，前者是对不同行业设置不同监管机构，有利于按着行业性质实施专业监管。后者是跨行业实施监管，有利于统筹考虑公用事业监管，解决机构重叠、职能交叉、监管成本高的问题，增强监管机构的独立性、公正性，减轻各类监管机构在角色和利益上的冲突。我国可以参照美国的做法，一方面，按着行业与综合监管相结合、以行业专业监管为主的原则，调整和优化中央层面的监管机构。另一方面，按着跨行业综合监管的原则完善监管权配置，促进专业监管机构和反垄断执法机构之间的分工、协调和配合。反垄断机构、监管机构和政府相关部门在各自职权范围内行使垄断行业监管权和管理权。这种共同执行反垄断法和行业监管的权力配置体系有利于发挥反垄断机构与行业监管机构的积极性与专业性，实现多重政策目标与多种价值追求。反垄断机构根据反垄断法和竞争政策管辖相关产业，通过市场竞争状况评估和校正企业的限制竞争行为来改进产业绩效，着重事后监管。行业监管机构根据相关行业法律和产业政策制定特定产业的市场准入和价格法规，加强与反垄断机构之间的沟通和合作，着重事前监管。对于市场机制发挥作用的可竞争环节，应当以事后监管和竞争效果评估取代事前的市场准入、价格管制，逐渐缩小和降低专业监管机构的监管权、扩大和提升反垄断机构的监管权。

（三）关于国有企业治理和董事会。

经过长期实践探索和持续改革，美国对联邦政府投资设立的国有企业和机构的治理基本成型，联邦政府与这类企业和机构的关系比较成熟，董事会以股东代理人身份负责聘任总经理和首席执行官等高级管理人员，并决定其所聘任人员的薪酬，形成了董事会决策、总经理和首席执行官负责执行董事会决议和公司日常经营的管理体制。不同的是它们的董事会的性质和作用、选任程序及其构成以及与政府的关系与一般商业公司明显不同。虽然政府不直接干预企业管理和经营，但国会对每一家联邦政府投资设立的企业进行单独立法，规定其成立的目的与功能、经营范围、董事会产生办法，明确企业的独立法人地位，并对企业、政府、国会各自的权利和义务进行划分。国会有权决定国有企业的建立、撤销或企业内部管理体制的改革。国会对国有企业的管理具有实质性的权力，并根据需要设立常设委员会或临时特别委员会对国有资产处置、拨款和补贴申请等事项进行听证和审议，需要时可以传讯企业负责人到国会作证。

美国联邦公司的董事会既是连接国会和公司的中间环节，也是阻止政治干预的重要手段，具有特殊的作用。国会关于联邦公司的政策决定和联邦公司向国会的报告、请求，包括预算计划、补贴和投资、业务调整、年度报告等，都通过董事会上传下达。国会和联邦政府对公司的监督和管理也通过董事会实施，除监管机构外，国会和政府部门不能直接干预公司管理和经营，国会可以通过听证、立法等形式对国有企业进行监督和管理，联邦企业的设立、改组、撤销、治理方式、董事薪酬、政府融资担保等均由国会以立法或专项法案方式规定，政府部门则根据国会立法授权和委托组织国会有关法案的实施。我国可以借鉴美国的做法，若干特大型国有企业董事会可以由国务院总理任命，或由国务院总理提名、全国人大常委会批准。国有股权应该通过股东会和任命董事会等事先设定的程序行使，建立明确的董事长和每位董事的个人责任制。

（四）关于国有企业高管薪酬。

由于一个时期以来混淆了国家公职人员和职业经理人的区别，国有企业高管薪酬制度改革出现了照搬非国有企业薪酬制度、与民营企业高管薪酬水平攀比的问题。从美国这个成熟市场经济国家的经验看，国有企业收入分配制度尤其是高管薪酬制度应该区别国家公职人员和不具有国家公职人员身份的职业经理人，两类不同人员薪酬决定方式和水平有根本不同。美国联邦企业董事长和董事会成员如果被纳入公务员行列，其薪酬由立法机构通过专门法案规定，或由政府财政经济部门会同主管部门共同决定，基本执行公务员薪酬制度。美国政府有意识地控制联邦企业高管的薪酬，薪酬水平普遍比私有企业的高管低很多，与普通职工的差距也远低于私有企业，不同行业联邦企业的基本工资相差不大，基本工资不与企业规模、效益挂钩。由董事会从市场上聘用的首席执行官和其他经营者，因为其不具有公务员身份，所以薪酬水平参考市场价位确定。具有公务员身份的国有企业高管，其薪酬水平通常是同级别公务员工资的 1～3倍，而私营企业经营者平均收入水平大约是国有企业经营者的2～6倍。

我国国有企业薪酬改革，可以中央企业为重点，建立和完善国有企业收入分配制度，形成符合中国国情的、能为社会公众所接受的薪酬制度。对于具有国家公职人员身份、由政府指派的国有企业董事和高管，应采用国际上国有企业管理层与公务员工资相当的做法，严格控制其薪酬水平，缩小国有企业与政府公务员和公益性事业单位等公共部门的收入差距。对于董事会聘任的不具有国家工作人员身份的人员，可以按照其能力、贡献和市场水平确定其薪酬。对于中层管理人员和其他员工，应建立与法律法规要求相适应的市场化用工机制，逐步建立以劳动合同为基础、适应企业参与市场竞争要求的用工制度。企业管理人员更多地通过公开招聘、竞争上岗等方式配置，逐步建立管理人员退出机制。企业收入分配坚持效益导向原则，促进职工收入与企业发展同步，劳动报酬与劳动生产率同步。企业收入分配向生产一线职工、低收入职工倾斜，努力缩小管理人员与一线职工的收入分配差距，统筹把握和处理好公平与效率的关系。

F13/17

A

2095-3151（2014）57-0018-15

*本文为2013年度中国社会科学院创新工程项目《垄断产业深化改革研究》（批准号SKGJCX2013—03）和国家社会科学基金重大招标项目“深入推进国有经济战略性重组研究（批准号12&ZD085）。