全口径预算改革应该做些什么

王雍君

全口径预算可以解读为三个层次的预算全面性:预算程序、预算文件和政策效应。后者定义为预算中采纳的政府政策的全部财政效应。在预算不能反映政府政策造成的全部财政效应时，预算的全面性就无法得到保证。即使某些政府活动并不遵循法定预算程序，也没有得到立法机关的审查和授权，而是遵循其他特定的治理安排(比如专款专用)，这些活动和支持这些活动的资金，亦应在预算文件中报告，而且预算文件应向公众披露。在这种情况下，公众和立法机关至少“知道”这些活动及相应的资金流。

由此可知，预算全面性的最低要求是预算文件的全面性。全面的预算文件要求类别的完整、内容的充实、尽量采用国际标准分类以及回答公民关切的五个预算问题，还要求按总额而非净额列示数据。进一步的要求是:呈交立法机关审查的预算文件，还应包括关于政府整体和部门的财务报告，至少覆盖资产负债表、财政收支(收益费用)表、现金流量表、资本支出(公共投资)表以及量化的财政风险表。预算文件的全面性对于全面的政策(可持续性)评估必不可少并且极端重要。

然而，无论预算文件的全面性还是线下预算与线上预算的分离，都不能代替预算程序的全面性。这是因为，预算文件和基线筹划无法呈现预算过程中的利益冲突和社会选择。稀缺资源基于公民偏好的选择，必须在预算过程中做出。预算过程本质上就是社会(公共)选择的过程。在利益群体相互冲突的利益诉求得到协调的情况下，预算过程便可正常运转。这就要求预算程序的全面性。全面的预算程序强调公共部门的全部活动，包括其资金来源和使用，均应向立法机关申报，并由立法机关进行全面、现实和严格的审查，最终得到批准。今天，包括大部分非洲国家在内，批准预算(“钱袋子”)的权力——是对行政部门进行控制的主要形式，以确保公众的钱只是法律约束之下才能被开支(Salvatore，2007，p57)。没有程序的全面性，公民和立法机关将无法约束政府的财政责任，资源也不可能基于公民偏好得到合理配置;预算筹划(资源与政策匹配)也将变得极为困难。由此可知，预算程序的全面性高于预算文件的全面性。

中国现行的预算制度需要多维度的改革，而指向预算全面性的改革应置于改革议程中最优先的位置。首先，应致力于预算文件的全面性。各级政府应尽快采纳标准类别、标准制式的预算报告和财务报告。为使公众也能理解，这些报告应以公民友好型方式披露。其次，应以《预算法》修订为契机，尽量扩大向本级人大报告、由其审查和批准的政府活动的范围，包括税收优惠、债务、资产、财政担保和其他各种形式的准财政活动。人大体制亦须大力改革，特别是应加强人大代表的代表性和专业化，逐步实现职业化。人大审查与批准预算的工作机制亦应改进，包括引入听证、质询和辩论。这些机制一方面支持预算授权，另一方面支持拨款。拨款机制应逐步从行政部门转移给人大。最后，应借鉴国际经验，逐步引入某种形式的基线筹划取代日渐陈旧过时的基数法，以此分离线下预算与线上预算。如此，政府政策的全部财政效应才能呈现于预算文件，并在预算过程中得到充分考虑。审查，最终得到批准。今天，包括大部分非洲国

(成林摘自《地方财政研究》2014年第8期《全口径预算:解读与改革》)