两种农村土地流转方式评析

中国社会科学院马克思主义研究院 崔 云

自中共十八届三中全会释放出新一轮土改信号后，农村土地流转问题引起学界与社会上空前的热议。各种观点纷呈，归纳起来，有两种主张十分值得关注:一种主张农村土地流转应在代表农民整体利益以农民为主体的集体组织主导下进行，另一种主张应在资本主导下利用工商资本的资金、技术、管理等优势实现农村土地流转。

一、集体组织主导型与资本主导型土地流转方式概述

(一)集体组织主导型土地流转。

目前，关于集体组织主导型土地流转，学界并没有明确的定义。根据现有资料，集体组织主导型土地流转通常是村集体在有能力的带头人或领导班子带领下建立包含内置金融功能的体现村民整体利益的集体经济组织;农民自愿将土地承包经营权以转让、转包、出租、入股等形式流转给集体经济组织集中经营;集体经济组织凭借其内置金融的融资能力，加大投入，实现集约化生产经营;在收益分配问题上，坚持集体所有制，增值收益归流转土地的农民共享，促进农民就地就业增收。在这种集体经济组织中，农民处于主体地位，集体经济组织的决策由农民参与、民主协商决定。

以河南省信阳市郝堂村与郝堂村升级版湖北省张远村为例。河南省信阳市郝堂村主要通过成立夕阳红资金互助社和绿园公司两个村集体经济组织实施土地流转。夕阳红资金互助社(一种内置金融，农民主导的金融，利息归互助社成员)主要解决郝堂村养老和村集体、村民经营活动等所需资金问题;绿园公司主要解决村民土地流转和村庄发展建设问题。湖北省张远村则是通过成立“金地融托经服社”以存款、承包地、宅基地“闲置房产”入股、内部信托等形式实现土地流转。“金地融托经服社”解决了村集体、村民所需资金问题和村民土地流转问题等。“金地融托经服社”基本上是将郝堂村资金互助社和绿园公司两个集体经济组织的功能合而为一。

(二)资本主导型土地流转。

资本主导型土地流转通常是指工商资本将农民土地以租赁、入股等形式流转集中经营;工商资本凭借自身的资金、技术、管理等优势，实现集约化生产经营;在收益分配上，按议定由工商资本的投资、经营管理等各方、流转土地的农民共同参与分配。在流转过程中，由于与单个农户的交易成本较高，工商资本通常通过当地基层政府、村委会或农民专业合作社等中间组织实现土地流转。

目前，这类工商资本主要为现代农业企业(如湖北春晖集团、联想佳沃集团等)、私人投资、土地流转信托等。其中，关于土地流转信托的讨论最为热烈。土地流转信托是将农用地的土地承包经营权、集体建设用地使用权以及宅基地使用权等农村土地使用权作为信托财产，在一定期限内委托给信托公司进行经营管理，通过资本化运作，实现土地受益权的标准化和凭证化，农民可以凭证定期领取收益，最终实现农村土地流转。

二、集体组织主导型与资本主导型土地流转的比较分析

集体组织主导型与资本主导型两种土地流转虽然都坚持农村土地集体所有权和农民土地承包权不变，但各自都有自身的优势和问题。

(一)集体组织主导型土地流转的优势和问题。

农民的主体地位始终得到尊重。通过建立包含内置金融式的集体经济组织，奠定村集体的经济基础，在土地流转过程中，以村集体经济组织为主导，以农民为主体，尊重农民的主体地位，让农民成为参与主体、决策主体、授予主体。例如，虽然郝堂村所在地各级党委、政府和有关局委对于郝堂村资金互助社与绿园公司均给予了很大的关心支持，绿园公司在土地流转中也引入私人商业资本，但与其他地方不同的是，郝堂村走的是村集体主导下农民自主建设开发的道路，农民的主体始终得到了尊重，如土地流转价格、流转给谁、甚至流转后土地的用途等都由村集体和农民参与决定。此外，资金互助社资金来源、资金用途、章程也由村民社员共同参与决定，村基层组织和农民作为村庄开发建设的主体始终得到尊重，从村庄规划、房屋改造，到道路选线、学校选址，村里都召开村民代表会议征求群众意见，由基层组织和村民说了算。这与当下许多农村土地流转由政府主导或资本主导，农民被土地流转有所不同。

土地用途变化较小，农民承担风险较小。土地流转后经营权通常归村集体经济组织或当地农户，土地用途变化不大，可解决当地农民就业问题，且土地经营权由农民参与决定，一般信誉较好，比较可靠，因此农民承担风险较小，农民收入增长比较稳定。

村集体经济力量增强，村公共产品供给增加。集体组织的经济力量能得到较快加强，有利于增加农村公共产品的供给，如村庄道路建设、卫生环境建设等，有利于提高整个村庄治理环境。

农民贷款难问题得到基本解决。内置金融使得农民贷款难的问题得到基本解决。例如在郝堂村，年轻人可以从资金互助社贷款创业，种茶叶和板栗，养猪，等等。贷款年息15.6%，金额上限10万，期限最长1年。贷1万以下，找两位入社老人签字担保。贷2万以上，除找老人担保外，还可拿林权证或土地使用证抵押。因在一个村庄内，风险可控。基金互助社的5名理事和监事，对村庄里的人知根知底，对于那些银行有贷款的、家庭不和睦的、信用不好的，互助社一律不予放贷。此外，一旦农民无法偿还贷款，互助社就可将土地承包经营权在村社内部流转——这些对银行来说难以变现的资产，对于同在一个村社的村民来说，却是有价值的。互助社成立以来，还未产生过不良贷款。而这在过去是无法想象的。因农民贷款存在规模小、风险难控、农民抵押财产经营和变现难等问题，商业金融机构等外置金融针对农民的贷款通常审批时间长，贷款成本较高，“贷一万要送一千块的礼”的现象普遍存在，郝堂村很少有人能从信用社或是商业银行获得贷款。资金互助社基本上解决了农民贷款难的问题。

集体组织主导型土地流转存在的问题主要为:集体组织主导型土地流转的实施依赖集体组织带头人或领导班子的领导能力，而这一点可遇不可求;土地流转过程较慢，流转范围主要在村级范围，规模较小;内置金融资金主要来自村民，资金数量有限;农民经营管理水平较低，集体经济组织容易被“内部人”控制。

(二)资本主导型土地流转的优势和问题。

1.资本主导型土地流转的优势主要表现为如下两个方面:

(1)缓解了现代农业发展中的资金短缺问题，提高了农业技术和经营管理水平，提高了农业经营效率。现代农业所需的现代物质条件、先进的科学技术、现代组织经营管理等，离不开大量资金、高水平技术与经营管理人才等的有力支持，与分散的农民家庭相比，工商资本在这方面具有先天优势。工商业资本进入农业，可以在很大程度上缓解现代农业发展中的资金短缺问题，有利于采用新型农业机械、建设新型农业基础设施、采用先进农业技术、推广农产品种植新品种、创新农业生产和经营模式，从而提高农业经营效率。

(2)实现土地大规模流转，解放大量农村劳动力。因资金实力较强，工商资本能在较短时间内实现农村土地大规模流转，从而解放出大量农村劳动力。

2.资本主导型土地流转存在的问题主要为:

(1)农民主体地位弱化，农民承担风险较大。在强势资本面前，作为单个劳动者的农民在土地流转中处于弱势地位，虽然流转价格可以讨价还价，但农民在资本面前议价力较低，且一经流转，经营权通常不归当地农民，农民不再参与决定相关土地经营活动，农民主体地位难以得到体现;土地流转农民收益风险较大，土地流转农民要承担土地流转后获得经营权的经营管理方所带来的经营风险，一旦经营出现问题，农民利益将直接受损。

(2)大规模流转致使失地、失业农民增多，影响社会稳定。资本主导型的土地流转规模较大，通常为整村连片流转，在解放农村大量劳动力的同时也意味着依靠土地为生的农民失去了最为重要的生产资料，失业农民增多。目前流行的说法是流转农民可以被获得承包经营权的一方雇用，或外出打工等，即在农业内或外实现充分就业，获得工资收入。但这只是理论家的一厢情愿，是一种理想状况，对于相当一部分年老体弱、有家累或非农业就业能力差的土地被流转的农民来说，这是难以实现的。因此，在一定意义上说，土地流转规模越大，失地农民越多，失业农民也越多。这就进一步加剧了农民的弱势地位。此外，失地农民为谋生计进城务工，导致留守人口老龄化以及留守儿童无人照料，这些都不利于社会的稳定。

土地用途变化较大，“非农化”常有，“非粮化”严重，国家粮食安全遭受威胁。资本的逐利性决定了农地流转后用途常常被改变，通常先是从粮食作物转向蔬果等所谓高附加值经济作物，然后就是搞观光农业、乡村旅游、度假村等，最后把耕地变相变成远离农业的非农用地。“在有些地区，耕地流转给业主后，15%的耕地用于发展观光农业和乡村旅游，真正用于种粮的耕地只占6%左右。”①郭晓鸣、廖祖君:《加强风险防范完善农地流转机制》，载于《中国社会科学报》，2011年10月27日，第7版。这将严重威胁国家的粮食安全。从各地关于工商资本土地流转的报道看，土地流转后用于种植经济作物和发展观光旅游呈不断扩大的态势，“非粮化”现象严重，威胁着国家的粮食安全。

三、结论及对策建议

从上述关于两种土地流转方式的分析可知，两种流转方式均有自身的优势和问题。从目前的发展状况看，呈现出集体组织主导型土地流转弱、资本主导型土地流转强的势头。对二者的分析表明，集体组织主导型土地流转虽然土地流转规模小、过程慢，但农民的主体地位始终得到尊重，集体经济的力量得到加强，土地用途变化小，农民贷款难问题得到基本解决;资本主导型土地流转虽然有利于利用工商资本增大农业投入，提高农业效率，但大规模的土地流转却带来严重的粮食安全问题和社会稳定等问题。因此，必须扬长避短，发挥出两种土地流转方式最大的正能量，既要积极支持集体组织主导型土地流转，又要有效利用、引导工商资本到农村适度发展，严格规范其土地用途和土地流转规模。相关对策建议如下。

政府应积极支持发展集体组织主导型土地流转，尊重农民主体地位，发展壮大集体经济。党中央十八届三中全会决定明确指出:“坚持农村土地集体所有权，依法维护农民土地承包经营权，发展壮大集体经济。”集体组织主导型流转是集体经济的一种经营组织方式，发展集体组织主导型流转也就是发展壮大集体经济。因此，政府应给予支持，尤其是对于资金、人才等集体经济组织最为缺乏的要素，应给予政策方面的大力支持。这将有利于增强集体经济组织资金实力，有利于集体经济组织采用先进的农业技术，提高农业生产效率，壮大集体经济力量。需要注意的是，政府要支持但不要干预，应尊重农民的主体地位，充分依靠农民群众自主协商解决工作中遇到的矛盾和问题。

建立健全相关工商资本土地流转政策法规。目前，对于工商业资本是否能够大规模进入农业，特别是通过大规模承包、租赁等形式长期占有农地等，我国尚未有明确的法律规定。这与美国、日本等国家严格限制工商业资本进入农业的法律规定形成鲜明对比。建议在鼓励和引导工商资本到农村适度发展的同时，严格规范工商资本进入农业的土地用途管制，工商资本土地流转规模要适度，严格限制工商资本长期超大规模进行农村土地流转集中，避免土地非农化和非粮化。

土地流转中应保留部分农地供不愿流转的农民耕种，土地流转后要优先解决“失地”农民就业问题和基本生活保障问题。人多地少是中国基本国情，小规模农户在中国必然会长期大量存在。在土地流转中，要始终尊重农民的意愿，在农民自愿的前提下，推动农村土地合理有序适度流转。在农地流转的同时，可通过调整农地位置、保留部分农地等灵活做法，照顾到小农户的利益，使愿意耕种农地的农户仍有地可种，让家庭小农户仍能在工商大资本轰轰烈烈的下乡运动中得以继续生存和发展。此外，建议在土地流转合同中明确规定，土地承包经营权归属方在聘用务工人员时要优先考虑土地流转后的“失地”农民，尽可能为其提供各种工作机会。对于再就业十分困难，无法保障基本生活的失地农民，建议由劳动保障部门按月发放失地补贴。

建立能够代表土地流转农民整体利益并可与工商资本平等对话的组织，切实维护农民权益。与强势的工商资本相比，单个农民处于弱势地位，难以与工商资本平等对话，自身利益难以得到有效维护。因此，需建立能够以平等的身份与工商资本讨价还价的组织，切实有效维护农民利益。

［1］李昌平:《村社“内置金融”在村社共同体中的作用——郝堂实验的启示》，载于《银行家》2013年第8期。

［2］李响:《土地流转信托现状与前景》，载于《中国国土资源报》2013年11月9日。

［3］樊殿华、王萍:《资本下乡VS村社互助，农地流转的两派试验》，载于《南方周末》2014年1月16日。

［4］巩晓雯:《试论资本介入农村土地流转的问题及对策》，载于《法制与社会》2013年12月(上)。