河北省探索推进自主创新型财政改革的主要内容、基本轨迹与大事年谱

齐守印*

自我国开启具有里程碑意义的分税制财政体制改革以来、特别是1995～2011年间，河北省财政厅高扬改革创新旗帜，以构建现代公共财政体制和管理机制为目标，坚持不懈地进行自主创新型财政改革探索实验，充当全国财政改革的“探路石”和“领头羊”。河北省财政厅在长达17年间于财政改革方面所进行的自主创新型探索，由点到面、由浅入深、由分门别类到整合升级逐步展开，最后系统集成地提出了作为中期改革目标的率先构建地方现代公共财政体系的整体架构。财政部及其所属事业单位和社会团体主办的几份报刊相继进行的追踪性报道，客观地记录了河北自主推进财政改革创新的主要内容和基本轨迹。其中带有综合性的报道就是中国财经报时任总编姚中利同志2007年12月16日在该报发表的那篇以《解读财政改革“大省”》为题的专访，其前后推出的各项创新性财政改革试验也都分别见诸于《中国财经报》、《中国财政》、《财政研究》、《预算管理与会计》、《经济研究参考》、《财政监督》、《新理财》、《地方财政》等报刊。

鉴于党的十八届三中全会开启了新一轮全面深化改革的大幕，财政改革在其中居于重要地位且任重道远。为了给热心探索推进自主创新型财政改革的地方提供一种实践性参考，笔者以当事人身份通过本文将河北省前述17年间探索推进自主创新型财政改革的主要内容、基本轨迹或大事年谱做一相对系统的介绍:

1995年，在省财政对困难县补助和“二片贫困地区义务教育工程”资金分配两个项目上探索进行因素分配法转移支付改革。

1996年，开始从批量购置省直公务用车着手探索利用市场公开竞争机制降低公共用品价格的政府采购改革。中国财经报记者齐小乎对此及时进行了报道。1997年夏在烟台召开的全国文教行政财务工作会议上介绍河北省做法，得到时任财政部副部长谢旭人和文教行政司冯秀华司长等领导的充分肯定，要求各地学习推广。之后，在河北，政府采购改革逐步扩展到省直办公用品、会议定点、公用车加油、教科书采购等众多方面，在所属各市县政府采购中也逐步推广开来。

1998年，系统谋划提出了包括预算管理、财政支出管理和财经综合在内的三项财政改革方案，得到时任河北省政府省长叶连松同志的大力支持，由省政府常务会通过并印发文件执行。其中以早编细编全口径部门预算为核心内容的预算管理改革相继得到全国人大预工委、财政部、中纪委的肯定，1999年夏项怀诚、楼继伟主持财政部党组扩大会议听取河北省财政厅专门汇报，于2000年推向全国;在河北，则将预算改革不断向深度和广度探索推进。与此同时，以信息网络、实验室、图书馆、博物馆等公共设施共建共用和转移支付资金运用因素法规范分配等为主要内容的财政支出管理改革，在此后年度由点到面逐步扩展。

2002年，借助中央调整企业所得税和个人所得税分享体制之机，河北省彻底改变了1994年形成的在省市县之间按照企业隶属关系划分增值税、营业税和所得税收入归属的格局，全面改行按照不同税种特征和财力上不挤不让原则在不同层级政府之间按比例分享主要税种收入的规范性收入划分体制。这种新体制，从经济方面打破了各级政府对不同所有制企业和不同层级国有企业在收入利益方面的亲疏关系影响，有利于为各类企业公平竞争创造了财政体制条件;从财政方面，构建起省市县之间水涨船高、水落船低、利益共享、风险共担的税收收入增长机制，既有利于调动各级政府发展经济的积极性，也有利于各级政府财政相对稳定运行，同时由于税收分享比例规范、透明度极高，还减掉了省级财政防范市县搞税收混库的监督成本。同时，遵循公共财政原则，会同省编委办联合研究提出《关于清理规范事业单位财政支出范围的意见》，经省政府常务会通过后印发执行，但由于时机不够成熟、遇到阻力太大，此项改革未能如期实现目标。

2003年，提出“讲科学、求规范、重创新，兴财政、促发展、为人民”的基本理财思路，致力于加快推进各项自主创新型财政改革向更大深度和广度发展。其一，对各市县实行激励性财政收入体制，对张家口、承德两个地区和其他地区所属的困难县实行省级税收全部返还，对其他设区市实行省级分享税收按照增幅分档、超收返还，促进各地区加快发展经济;其二，在全国率先推出分离国有企业办社会职能的改革，由财政筹资承接国企分离出来的中小学经费，回归公共财政本位，减轻企业负担，促进国企改革与发展;其三，对预算管理、财政支出管理和财政体制等方面系统深化改革提出更高的要求、做出更长远的研究部署。

2004年，开始探索财政专项资金使用绩效评价，以促进财政资金使用效益不断提高;着眼于集中财力办大事、提高财政资金配置效益，实行分类分口切块分配的预算决策办法;着手部署编制三年滚动预算和绩效预算改革方案研究。

2005年，着眼于促进县域经济科学发展，进行县乡财政体制两分法改革，分三年推进到位:对经济薄弱的乡镇实行县级财政统收统支体制，以利推进基本公共服务均等化;对经济发展潜力较大的乡镇实行分责分税分权的规范分税制，以利按照规模经济规律相对聚集式地发展非农产业，并助推县域城镇化进程;在河北省政府季允石省长和郭庚茂常务副省长的支持下，出台全国第一部关于预算管理的地方政府规章——《河北省预算管理规定》，以巩固和推进预算管理改革、部门间预算责权配置改革;继续扩大财政支出绩效评价覆盖面;在白克明、季允石、郭庚茂等省委省政府领导支持下，试行向省直部门派驻财政监察组实施旁站式的实时监督机制，得到财政部纪检组长金莲淑和监督司司长耿虹同志的肯定和鼓励;部署开展合理划分政府间财政支出责任划分改革研究;致力调整转移支付结构，压缩专项转移支付项目;着眼于加快财政支出预算执行进度、提高财政资金使用效益，开始在明确预算执行分段进度要求基础上，对省直各部门和各市县试行按月考核通报预算执行进度并根据年终结转情况扣减下年度专项支出预算指标的约束机制。

2006，推进主要发展性支出预算绩效管理，省级主要部门预算中的专项资金明确绩效目标，专项资金绩效评价接近全覆盖，并尝试将绩效评价结果与下年度预算安排挂钩，并选择两个部门开展整体绩效预算管理试点;深化细化研究政府间财政支出责任划分改革和发展性专项资金中期滚动预算改革的操作性方案;以省长令颁布《河北省财政监督规定》，巩固财政监督机制改革成果。

2007年，省级预算初步做到发展性资金项目全部从预算项目库中选取，并普遍明确预期绩效目标;政府采购支出接近全部编入部门预算;试行事业单位经费供给机制改革，对10所骨干大学经费改行在既有基数基础上按毕业生就业率等综合因素确定增长率的办法;支持经济发展资金改以资本金注入、财政补助、贷款贴息等方式投入，资本金注入分别采取直接增加省级投融资机构资本金和通过省级投融资机构持股两种形式投放;形成省以下政府间财政支出责任划分研究报告，对249项支出责任提出划分意见。

2008年，当年8月河北省政府下发《关于推进省级部门发展性支出三年滚动预算编制工作的实施意见》，决定从2009年度起在水利厅、卫生厅等15家省级预算部门逐步推进发展性支出三年滚动预算编制工作，强化年度预算之间的连续性，《中国财经报》和《中国财政》杂志先后以《预算部门眼里的滚动预算》和《财力瞻前配置的科学尝试——河北省编制三年滚动预算的实践与探索》为题进行了报道;继续加大绩效预算实施力度;省政府出台文件，选择12类47项支出，在全国率先试行省以下政府间财政支出责任划分改革，相应调整省级专项资金项目，并落实到2009年预算编制中，2008年12月19日《中国财经报》以《河北试水明晰政府间财政支出责任》在头版头条位置报道;着眼于促进经济发展方式转变，调整省以下财政收入划分体制，上收资源税分享级次，下划一般营业税和高新技术产业和农业产业化龙头企业的增值税;试行一般转移支付资金分配与各市县机关事业单位津补贴水平倒挂钩机制。

2009年，发展性支出三年滚动预算试点部门扩展到42个，被财政部确定为全国唯一一家省级中期预算编制试点;继续完善全过程绩效预算管理改革方案，探索建立省级部门财政支出绩效问责机制;组织开发并试运行财政专项资金支出即时分析监控系统，将全省2.2万项1500多亿元专项资金纳入监控管理，得到财政部和省委省政府领导的充分肯定，《财政监督》2010年第1期和中国经济网2010年2月8日分别以《构建财政专项资金即时分析监控系统 推进财政管理科学化精细化》、《让财政专项步入阳光地带——河北省建立财政专项资金即时分析监控系统掠影》为题进行了报道;进一步扩大省以下政府间财政支出责任划分改革，覆盖到114项支出责任，相应制定了专项资金配套管理办法;制定并推行县乡级预算管理规程和预算文本范式，选择11个财政改革与管理综合示范县进行重点指导和培养，使其发挥率先构建现代公共财政体系的改革“试验田”和其他县就近学习效仿的样板示范作用。

2010年，省以下政府间支出责任划分改革覆盖到所有支出责任，将交通交警系统的人员经费、公用经费和农村公路养护经费全部下划给同级财政管理;将省级发展性支出三年滚动预算改革覆盖所有部门和所有发展性支出，选择部分部门试编完整的滚动预算;以省政府文件出台全过程绩效预算管理改革方案，省级对所有发展性支出、专项公用经费全部实行年终绩效评价，推行绩效问责制，2010年12月14日《中国财经报》以《河北省初步建立全过程预算绩效管理体系》为题进行报道;全面运用财政专项资金即时分析监控系统，加强财政资金的日常监管;提出系统集成已有各项改革、率先系统构建地方现代公共财政体系的初步设想。①最先见诸《中国财政》2010年第8期发表的齐守印署名文章《构建现代公共财政体系的主要任务》;之后，经进一步扩展，发表于《预算管理与会计》2010年第2期上的《关于“十二五”深化财政改革的思考与建议》，主要内容就是建议从“十二五”开始将构建现代公共财政体系作为我国深化财政改革的基本目标，以财政现代化支撑和促进国家治理现代化，其含义与党的十八届三中全会决定提出的建立现代财政制度大同小异——该文2012年获得财政部和中国财政学会全国财政理论研究优秀成果一等奖。其后，又在李杰刚等同志协助下组织人员细化深化内容，2012年由中国财政经济出版社出版了《构建现代公共财政体系——基本构架、主要任务与实现途径》一书;同时，2011年河北人民出版社出版的笔者所著《探索构建现代公共财政体系的河北实践》一书，则逐年反映和记录了2003～2011年间河北省各年度财政改革创新的探索推进过程。

2011年，继续深化和完善绩效预算管理、发展性支出三年滚动预算等项改革;将派驻监察组进行旁站式监督的覆盖面扩大到15个省直部门、涵盖90%以上财政专项资金;丰富完善关于探索构建地方现代公共财政体系的内容，据此制定河北省“十二五”财政改革发展规划，并纳入中共河北省第八次代表大会主要文献和2011年1月河北省第12届人代会通过的《河北省“十二五”经济社会发展规划》。

由于17年连年深化扩展财政体制和财政管理改革创新，大大促进了河北省现代财政管理水平的提升，也更好地发挥了财政促进经济社会发展和民生改善的功能。根据2011年上半年在钓鱼台国宾馆正式发布的财政新闻，在2010年财政部财政科学研究所组织开展的全国地方财政科学化精细化管理评估中，河北省财政管理水平得78.2分，高出各省市区均值6个百分点，居全国第一位。

至此，河北省财政改革创新的目标虽然取得多方面成绩，但还远远没有完成。其后的2012～2013年，河北财政改革进入短暂的休眠期并发生局部倒退。不过，深化财政改革、构建现代财政制度或现代公共财政体系乃是大势所趋，而且对推进国家治理现代化具有重要支撑作用，党的十八届三中全会做出《关于全面深化改革若干重大问题的决定》以后，河北财政改革从今年起又迎着强劲春风里重新扬帆起航了!