国外调节收入分配差距的经验及启示

新疆财政厅科研所 茂 路

居民收入差距适度与否，事关一个国家的经济社会发展和长治久安。收入差距过小不能充分发挥分配对经济主体的激励作用，从而会导致低效率和低增长，不利于经济社会发展;收入差距过大会给经济社会的健康发展带来较多的负面影响。比如，收入差距较大会导致消费需求不足，不利于人力资本积累，分配不均等甚至两极分化还会恶化经济增长的环境，给经济增长带来负面效应，更为严重的是收入差距大到一定程度还会引发社会冲突，导致经济危机，影响国家政局稳定。因此，只有收入差距适度才有利于经济的繁荣和社会的发展。本文分别研究了国外收入差距状况不同类型国家的收入分配状况，并对这些国家调节收入分配差距的政策措施进行了归纳总结，从而为我国调节收入分配差距的理论与实践提供积极的借鉴作用。

一、收入差距较小国家的收入分配状况

20世纪80年代以来，收入差距较小的国家主要有斯洛伐克、拉脱维亚、阿塞拜疆、白俄罗斯、克罗地亚、瑞典、芬兰、德国、韩国、澳大利亚等，其中有高收入国家，也有低收入国家，高收入国家占多数。我们选择比较典型的瑞典，研究该国收入分配状况及其调节收入分配差距的政策措施。

(一)瑞典收入分配状况。

瑞典是世界上收入差距最小的国家之一。20世纪80年代以来，瑞典的收入分配差距一直保持了低而平的态势，居民之间收入差距较小，收入均等化程度较高。

1.收入差距小而稳定。在第二次世界大战以前，瑞典收入不平等程度也比较高，基尼系数超过了0.4。第二次世界大战以来，瑞典不仅仅注重快速发展经济，而且还注重调节社会成员之间的收入分配差距，基尼系数逐渐下降到0.25左右，1975年、1985年、1995年、2005 年、2010 年瑞典的基尼系数分别为 0.212、0.198、0.211、0.234、0.259，从基尼系数判断，瑞典属于世界收入差距较小的国家。

2.职业之间收入差距较小。研究瑞典收入最高的10个职业和收入最低的10个职业，结果表明，收入最高职业与收入最低职业相差3倍，10个高收入职业中，收入差距为0.84倍;10个低收入职业中，收入差距为0.13倍。因此，无论是高收入层与低收入阶层之间，还是高收入阶层内部、低收入阶层内部，收入差距都很小。

3.部门之间收入差距较小。瑞典的所有部门可以分为五大类。2004年，各部门的月工资情况如下:地方政府最低，为20 500克朗;公共部门稍高，为22 200克朗;议会部门处于中间水平，为24 900克朗;私人部门较高，为24 400克朗;中央政府最高，为25 300克朗。最高的中央政府与最低的地方政府，工资收入相差仅0.23倍。由此看来，各部门间的工资收入差距不大，比较接近。

4.地区之间收入差距较小。瑞典按收入可分为四大区域，各区域的收入情况如表1所示。

从表中看出，高收入区收入上限为每月26 800克朗，最低收入区收入下限为每月21 700克朗，其相对差距仅0.24倍，绝对差距仅5100克朗。由此看来，瑞典地区间的收入差距相当小，主要原因在于各地区间经济发展水平相差不大。

(二)瑞典调整收入分配差距的政策措施。

瑞典一贯主张“收入公正分配”，注重采取多种有效的政策措施调节社会成员之间的收入差距，居民收入均等化水平相当高。

1.通过工资决定制度促进收入分配过程的公平。为了在初次分配过程中改善劳动者的不利地位，均衡劳资双方的利益，瑞典实行了工资集体协商制度，由工会、雇主协会和政府管理者三方共同决定工资的形成。雇主协会和工会是集体协商谈判的两大主体，政府作为裁判方和管理者同时参与工资的制定过程。企业的工资水平一般在两个层面确定:一是在企业内部，由雇主和雇员相互协商确定工资水平;二是在企业外部，由政府、工会和雇主协会三方集体协商谈判，共同确定不同行业和企业的工资水平。通过实行集体协商制度，瑞典在初次分配领域实现了工资收入相当程度的均等化，这种均等化不仅实现了分配过程的公平，同时为分配结果的公平创造了良好的基础和有利条件。

2.通过相对公平的税收制度促进收入分配结果的公平。瑞典是高福利国家，对全体国民实行“普遍福利”的政策。政府集中财力最主要的方式就是高税收。这种高税收模式，一方面为政府的高福利社会保障集中资金，另一方面，也在发挥调节个人收入差距、促进分配结果公平的作用。2001年，瑞典税收占 GDP的比重为51.4%，比欧盟平均水平高出10个百分点。瑞典实行累进的个人所得税，个人收入的边际税率很高。据有关测算，如果年收入达到30万克朗，其累计个人所得税税率将会超过50%。收入的一半都要用于缴纳个人所得税。通过征收个人所得税，不仅有效遏制了高收入阶层的财富膨胀，而且使政府有足够的财力实施社会保障和社会福利。

表1 瑞典不同区域收入情况比较

3.通过广覆盖的社会保障制度促进分配结果的公平。瑞典居民享受了全世界较高水平的社会福利保障，瑞典的社会保障体系十分全面，涵盖生育、儿童、疾病、伤残、失业、遗属、单亲家庭、住房、教育、养老等各方面，不仅给予现金补贴，还提供较为完善的医疗、护理等社会服务。有数据显示，瑞典大约70%左右的税收都用于社会保障。

综上所述，瑞典公平分配的政策措施，促进了经济繁荣与社会和谐稳定。同时，瑞典强大的经济实力又为高水平的社会保障、实现收入分配的相对公平奠定了雄厚的物质基础。而且，瑞典实行的高福利的社会保障制度对缓解社会对立情绪、促进社会公平公正等方面起到了十分明显的作用。

二、收入差距较大国家的经济社会状况

20世纪80年代以来，收入差距较大的国家主要有美国、墨西哥、日本、马来西亚、委内瑞拉、多米尼加、巴拿马、圣卢西亚、阿根廷、新加坡、印度和中国等。其中有高收入国家，也有低收入国家，低收入国家占多数。我们选择比较典型的美国，研究该国收入分配状况及其调节收入分配差距的政策措施。

(一)美国收入分配差距状况。

美国是世界上最发达、最富裕的国家，依据库茨涅茨倒“U”形理论，美国早已告别了经济起飞阶段，已经进入了后工业化的信息化时代，属于世界现代化最前沿的国家。那么，在这样的国度里，收入差距一定是处于倒“U”形曲线的右侧，收入差距应当维持在较小的最佳状态。可现实并非如此，2011年，反映美国居民收入差距的基尼系数为0.46，和其他经济发达国家相比，美国的收入差距非常大。从基尼系数看，1970年、1980年、1990年、1995年、2000年美国收入分配的基尼系数分别为 0.393、0.403、0.428、0.450、0.460，基尼系数一直在上升，反映出收入差距在不断扩大。

(二)美国解决收入差距问题的政策措施。

1.完善税收调节体系。1913年，美国税制开始由消费税为主体向所得税为主体过渡。之后，所得税法几经调整和完善，逐步形成以个人所得税、社会保险税、公司所得税为主体，以遗产税、赠与税、消费税等为辅的税收调节体系。其中，个人所得税所占比重最大，美国财政部数据显示，在2011财政年度，个人所得税占联邦财政收入的比重高达47.4%。同时，由于个人所得税实行的是6级超额累进税率，个人应税收入越高，征税比例就越大。通过税收调节，美国高收入与低收入者的差距大大缩小。

2.完善社会保障体系。美国社会保障制度始于20世纪30年代，经过五十多年的发展，在20世纪80年代逐步形成了由社会保险、社会救济、社会福利所构成的完善体系。一是广泛实施社会救济。政府出资设立社会救济项目，保障的主要对象是低于社会贫困线的低收入者，福利内容包括现金补贴、食品券、住房补贴、医疗补贴等。2008年，美国共有4900万人享受医疗救助，联邦政府为此支出2040亿美元。二是强制推行社会保险。通过立法确立社会保险的强制性，费用由全体劳动者共担。在主要项目上，体现了一定的社会共济和再分配原则。如联邦养老保险，平均替代率只有42%，但低收入者替代率为60%，高收入者的替代率只有28%。三是鼓励商业保险。对基金组织委托商业保险公司等金融机构经办的私人团体年金、医疗保险和个人储蓄实行税费减免等优惠政策，联邦政府每年减免的税费达千亿美元。

3.提供教育公平机会。20世纪50年代起，美国政府就通过各种资助项目，促进教育事业发展，并通过教育机会均等来提高劳动者技能，从而达到缩小收入分配差距的目的。如在全国范围内建立自公立小学到高中的义务教育制度，公立大学教育经费也主要由政府负担，学生只负担一小部分。社区大学的学费低于1500美元/年，约为美国从业人员平均年收入的1/30。同时，加大对贫困家庭的教育资助力度，并设立了用于无家可归儿童的教育资助专款。2010年，美国政府制定《2010年教育改革蓝图——基础教育和中等教育发展纲要》，明确提出“确保公平，为每名学生提供平等的教育机会”。

4.持续推进扶贫政策。20世纪30年代起，美国政府开始运用财政工具，对贫困人口和贫困地区进行救济、补贴或扶贫开发。一是实行重点区域援助政策，加大落后地区的开发力度。美国政府先后组织了对西南部以及田纳西河流域、密西西比河中下游一带落后地区的开发。二是提高贫困人口的劳动技能。20世纪90年代以来，美国有关政府部门每年投入资金200多亿美元，用于帮助低收入群体提高劳动技能，如由劳工部负责实施的“工作培训合作法案”、卫生与人民服务部负责实施的“工作机会与基本技能”、农业部的“食品券、就业与培训”及住房与城市发展部的“家庭独立自主”等。三是致力创造更多就业机会。2009年金融危机爆发后，低收入群体就业面临着更大的挑战，美国颁布了《2009美国复苏与再投资法案》，提出创造350万个工作岗位，以降低失业率，保障劳动者权益。

通过以上研究发现，美国是世界上最发达的市场经济国家，在经济发展的过程中，同样遇到了收入差距拉大的问题。经过一百多年的探索，美国在控制贫富差距方面，积累了相对丰富的经验，形成了具有自身特色的政策体系和做法。美国收入差距较大，社会贫富悬殊，却没有发生社会动荡。其根本原因就是美国有较为完善的税收调节体系和较为完善的社会保障体系。只要这些制度存在，就必然会抑制居民收入差距持续扩大。

三、收入差距巨大国家的收入分配状况

20世纪80年代以来，收入差距巨大的国家主要有:塞舌尔、科摩罗、密克罗尼西亚、海地、南非、安哥拉、哥伦比亚、巴西和厄瓜多尔等，其中有高收入国家，也有低收入国家，大部分是拉丁美洲国家。我们选择比较典型的巴西，研究该国收入分配状况及其调节收入分配差距的政策措施。

(一)巴西收入分配状况。

巴西是世界上收入差距巨大的国家之一。近10年来，基尼系数虽有所下降，但仍在警戒线以上。1990年高达0.61，2010年下降到0.53，远大于警戒值0.4。长期以来，巴西收入分配的不平等度居高不下，而这一特征并没有随着巴西经济的发展而改变。尽管巴西采取各种措施，但效果差强人意，收入差距过大现象仍较为严重。2009年，10%最富有和最贫困家庭的收入比仍然为58倍，全国贫困线以下人口占总人口比重仍高达24.9%，贫困人口总量依然很大，农村比城市严重。

(二)巴西解决收入差距问题的政策措施。

1.加强教育扶贫。巴西通过教育扶贫以减轻低收入者的负担。在教育扶贫方面，巴西从2001年开始实施“奖学金计划”，其目的在于提高青少年入学率。2003年，巴西在全国范围内开展成人扫盲运动，以期通过提高成年人的知识水平来提高他们的就业率。在巴西，进入免费公立大学就读的孩子大都是富裕家庭的孩子，由此造成了教育的不公平，为改变这种状况，巴西一方面对贫困的高中生提供奖学金，鼓励他们考入大学接受高等教育;另一方面规定公立大学在招生时，必须招收一定比例的贫困地区和贫困家庭的学生。这些措施对贫困人口提升就业能力提供了机会，也为缩小贫富差距创造了条件。

2.缩小地区经济发展差距。从20世纪50年代开始，巴西政府采取多种措施扶持落后地区发展。一是实行“全国一盘棋”，将落后地区的开发纳入国家计划。二是建立“辐射点”，通过“辐射点”的辐射作用带动落后地区发展。巴西不惜花费巨资迁都巴西利亚，鼓励企业家投资建立玛瑙斯自由贸易区，①周志伟:《巴西如何解决社会公正问题》，载于《科学决策》2005年第12期。就是为了发挥两地的辐射作用，促进北部、东北部和中西部落后地区的快速发展。三是加大对落后地区的投资力度，通过财政补贴支持其开发。

3.积极扩大就业。高失业率一直困扰着巴西的经济增长。据巴西人口研究部门统计，2010年，全国约有650万人生活在近4000个贫民窟中。为解决大量人口的失业问题，巴西政府采取了多种措施促进就业。一是通过大力发展非正规经济扩大就业;二是通过税收政策促进就业;三是采取优惠政策鼓励企业吸纳失业人员;四是采取信贷手段支持农村家庭农业的发展。

总的来说，巴西实施的缩小贫富差距的政策措施取得了一定成效，但由于巴西贫困人口尤其是城市贫困人口所占比重较大，巴西的减贫任务仍很艰巨。巴西贫富差距巨大的主要原因在于:一是巴西的过度城市化加剧了社会分配不公;二是生产要素占有不公，土地所有权过度集中;三是过分注重经济增长，忽略了社会的同步发展，社会福利保障制度滞后。同时，收入分配不公反过来又制约了经济发展。巴西的收入差距问题值得我们深思。

四、国外调节收入分配与促进社会和谐的启示

(一)经济发展是解决收入分配差距问题的基础。

经济增长是改善收入分配的物质基础。瑞典等欧洲发达国家“普遍福利”政策得以顺利实施，正是有强大经济实力作为后盾。因此，加快经济发展仍是解决收入分配问题的关键。从我国当前的现实出发，缩小收入分配差距、构建和谐社会，都要靠发展。当前及今后一个时期，要加快转变经济发展方式，提高消费对经济增长的贡献率，着力增强创新驱动发展新动力，使经济发展更多依靠科技创新、劳动者素质提高，不断拓展劳动报酬持续增长空间，促进经济又快又好地发展，为公平收入分配奠定坚实的物质基础。

(二)正确处理经济增长与收入分配的关系。

巴西收入分配不公的现实表明，国民经济快速增长不会自动改善收入分配状况。在人均GDP超过3000美元以后，政府应把经济增长与收入分配放在同等重要的位置，在促进经济增长的同时，创造公平公正的分配体制，实现经济社会协调健康持续发展。一是着力解决和防止生产要素占有不公。生产要素在收入分配中起着至关重要的作用，巴西收入分配不公的深层原因之一就是生产要素占有极不公平。由于体制机制等各方面原因，近几年我国生产要素不断向资本所有者集中，导致社会财富加速向“超富”阶层集中，加大了两极分化。国际有关权威机构2012年6月份发布的报告显示，中国已成为“超级富豪家庭”增长最快的国家，百万美元富豪家庭数量超140万户，世界排名第3;超级富豪家庭(指私人财产达1亿美元以上)648个，排名第5，比2009年上升了7位。因此，中国应从体制、政策和法律等各方面综合施策，对症下药，消除不同区域、不同行业、不同阶层对生产要素占有不公平，消除城乡劳动力、土地等要素资源的市场分隔，真正解决生产要素的不公问题。二是及时出台政策措施解决收入差距问题。目前，我国在收入分配方面出现了收入分配不公、贫富差距扩大的趋势。西南财经大学中国家庭金融调研中心最新报告显示，2010年，中国基尼系数达0.61，远高于全球平均基尼系数0.44(世界银行数据)。这种不公现状如不及时改变，必将严重制约经济社会发展。为此，应通过深化影响收入分配的财税体制、户籍制度、农村土地制度、垄断行业企业管理制度以及社会保障体制等方面的改革，扭转初次分配中资本所有者所得畸高、财政收入大幅增长，而劳动所得持续下降的现象，逐步提高劳动报酬的比重，使广大劳动者得到自己应有的收益，逐步实现劳动报酬与经济增长的协调同步。

(三)建立健全集体谈判机制。

西方发达国家的实践证明，集体谈判机制有利于改善劳动者在初次分配中的不利地位，对于初次分配领域实现工资收入相当程度的均等化有重要作用。当前，我国企业工资分配制度改革不到位，资本在收入分配过程中明显处于强势地位。很多情况下，企业工资由企业经营者单方决定，而不是由劳资双方通过平等协商决定。这是造成企业内部收入分配失衡，贫富差距扩大的主要症结所在。为了实现在初次分配过程中的相对公平，确保广大职工共享改革发展的成果，我国应该依法全面建立工资集体协商制度。今后努力的方向和重点有以下几方面:一是要建立健全强有力的行业工会。要强化其谈判职责和谈判能力，使工会真正能代表劳方立场参与集体谈判。二是要从法律上保证协商主体平等化、协商程序规范化。三是要建立协商监督制度。政府作为“第三方”，要对协商过程进行监督，真正参与其中，切实发挥好协调和仲裁职能，履行其对工资的宏观管理职能。

(四)完善社会保障制度。

国际经验表明，较为合理的社会保障制度体系能够减弱两极分化，防止社会动荡。与发达国家相比，我国社会保障制度尚不完善。一是社会保障覆盖面较窄。社会保障还存在不少盲点，城镇的社保覆盖面只能达到60%，广大的非正规部门以及相当数量的灵活就业人员和流动性较高的农民工群体都还没有被纳入社会保障体系，一些弱势群体，比如年老、失业、伤病者仍在社会保障体系之外。二是社会保障内容单一。失业、工伤、生育等保险业务在我国还未全面实施。三是保障水平不均衡。我国城乡之间、行业之间、地区之间社会保障差距明显。上述种种缺憾必将导致严重的社会不公，长期下去必然不利于经济社会的稳定发展。因此，借鉴瑞典等欧美国家的成功经验，以及吸取巴西等拉美国家的一些教训，当前我国应当加快社会保障制度改革，努力扩大覆盖面，适当扩充社会保障项目，社会保障尽可能向欠发达地区、贫困地区和弱势群体倾斜。当然，由于我国经济正处于上升期，城镇化的迅速发展、大规模的非农化和生活水平的整体提高必然使社会保障面临巨大的压力。我们应该量力而行，根据我国现阶段的经济发展水平确定社会保障的合理范围，保持社会保障水平与经济增长同步发展。

(五)发挥税收对收入分配的调节作用。

税收作为政府重要的宏观调控手段，通过对高收入者的收入和财产的调节来缩小居民收入差距。但是，我国税收政策与欧洲发达国家相比，对调控居民收入差距的力度还远远不够。在税制体系中，个人所得税和财产税对分配的调控力度最大，欧洲发达国家个人所得税收入占税收总收入一般在50%左右，而我国还不到10%。我国流转税重、所得税轻、财产税缺失的税制结构，直接影响了税收对公平收入分配的功能。我国要借鉴欧洲发达国家的税收政策，逐步调整优化税制结构，体现对低收入者免税，对中等收入者轻税，对高收入者重税的原则，在条件允许的情况下试点开征遗产税、赠与税和社会保障税，充分发挥税收对社会公平的调节作用。