借鉴国际经验 完善我国PPP机制

国务院发展研究中心 孟 春

财政部财政科学研究所 王景森

专家评析

借鉴国际经验完善我国PPP机制

国务院发展研究中心 孟 春

财政部财政科学研究所 王景森

推广和应用政府与社会资本合作模式(PPP)，不仅是一个微观层面的融资方式创新，更是贯彻落实党的十八届三中全会精神，适应国家治理现代化、发挥市场配置资源决定性作用、加快转变政府职能和建立现代财政制度的一次宏观层面的体制机制变革。学习和借鉴国际社会推广和应用PPP模式的经验，对于完善我国PPP体制机制，改善我国应用PPP模式的法律政策环境具有积极的意义。本文尝试从国际上PPP的发展历程和经验中获得启发，为更好地开展我国的PPP工作提供借鉴和建议。

国际经验借鉴；完善我国PPP机制

一、PPP机制在国外的发展历程回顾

(一)PPP在英国的发展历程。

对PPP模式应用最为成熟和规范的国家是英国。在英国PPP模式大体可划分为两个发展阶段。

1.过度私有化阶段。政府与社会资本的合作并不是一个新鲜事物，早在17世纪末到19世纪末，私人资本就已经普遍参与公共投资。第二次世界大战之后，各国政府开始鼓励私人投资公共基础设施，PPP项目得以快速发展。

20世纪80年代，在英国撒切尔政府、美国里根政府的推动下，在世界范围内掀起了私有化的浪潮。这一时期，对大量原有政府掌握的基础设施进行了大规模的私有化。同时，世界银行等国际组织也积极倡导私有化，甚至鼓励将基础设施建设完全交由市场运作。

就PPP的概念而言，严格意义的PPP模式兴起应该追溯到1992年英国政府提出的私人融资计划(PFI)。这一计划提出的目的就是鼓励开展PPP项目，随后澳大利亚开始效仿。英国、澳大利亚、加拿大、新西兰、南非以及韩国都是PPP最重要的支持者。根据经合组织统计，在PPP最为普遍的国家中，PPP一般占整个基础设施采购的10%～15%。

虽然，私有化进程在提高公共服务方面发挥了一定的作用，但随着时间的推移，也暴露了诸多弊端，如过度追求利润，经常导致公共产品的价格偏高，难以保证公益性。政府公共部门的退出并没有带来基础设施的大发展，反而造成了基础设施供给不足，社会公共利益受到损害。

在这样的背景下，世界银行业认识到过度私有化带来的弊病，开始对基础设施市场化模式进行反思。而英国、美国等国家也一直存在着对PPP的批评和质疑之声，促使英国政府调整其PPP政策。

2. PPP的发展新阶段。2012年年底，英国财政部正式公布“关于公私伙伴关系新模式”政策文件和“私人融资(2)标准化合同指引”，标志着PPP模式进入到一个全新的发展阶段。

英国的PF2更强调PPP项目的透明、规范、共赢和高效，有很多创新之处。比如，在融资结构方面强调多元化，政府部门要参与投资入股但不控股，社会资本包括私人参与者自身的资本金和市场上的长期债权投资资金；在项目的回报上强调透明和公开，要求提高投资人资本金回报和长期项目债务的透明度，每年公布政府持有股权的项目详细的年报及财务报告；PF2阶段更加注重成本节约和服务质量的提升，要求降低PPP项目的采购时间及成本，提高服务的灵活性，以更好地使项目实现物有所值(Value for Money)。

(二)PPP在亚洲的发展情况。

在亚洲基础设施的市场化进程中，PPP模式也得到了比较广泛的发展和应用，尤其在日本、马来西亚和菲律宾等国家的应用实践较为典型。

1.日本PPP的发展情况。以前，日本对PPP和PFI(Private Finance Initiative)理解是单纯的“民间融资”。现在，单一的引进民营资本以外，向民间开放公共服务领域加大合作的理念正越来越得到广泛的认可。和欧美相比，日本PPP有以下三个特点:(1)日本私营部门在PPP项目的早期阶段较少参与设计和规划；(2)由日本政府方承担的风险较多；(3)日本主要是政府与企业合作，较少涉及政府与当地居民、非营利组织等不同群体合作。

日本为了推进PPP的顺利进行，陆续出台了PFI法、PPP/PFI彻底改革推进计划等法规和政策，并且在教育、交通、医院等领域都出台了相应的法律来推动PPP项目的运行。

值得一提的是，日本有专门的PPP人才培养和资格认证机构。日本的东洋大学于2006年在经济学研究系开设公私合作专业，培养PPP专业硕士。课程主要包括“城市管理”课程、“PPP商务”课程和“世界PPP”课程。2008年，日本东洋大学设立PPP研究中心，在公私合作专业毕业的毕业生中，对有志于及有能力通过PPP研究解决经济社会具体问题并有所贡献的学生授予PPP研究中心“研究伙伴(research partner)资格”。该资格是目前日本关于PPP的唯一资格认证。这些都为日本PPP事业的发展提供了人才支撑。

2.马来西亚PPP的发展情况。马来西亚开展PPP的历史可追溯到1981年，当时政府推行“马来西亚本土企业政策”，呼吁公共部门与私有部门加强协调与合作。20世纪80年代，马来西亚又推出了多个私有化计划，其顶峰是1991年的“私有化总体规划”。

2013年6月，马来西亚政府在宣布十五规划(2011～2015年，10MP)中强调PPP的重要性，并提出190亿美元52项颇具影响力的PPP项目，同时还制定了至少吸引私有部门投资1150亿林吉特的年度预算。10MP强调私有部门作为经济增长发动机的作用。

同时，马来西亚政府还宣布投资200亿林吉特成立公私合作辅助基金(简称“辅助基金”)，以支持项目实施和鼓励私有部门投资。10MP明确辅助基金将向主干道路、桥梁、供水设施建设等项目的土地成本和基础设施提供融资，最低资本金或投资为1亿林吉特的项目将有资格获得基金支持。

3.菲律宾PPP的发展情况。菲律宾开展PPP项目的时间较长，也建立了良好的法制框架。菲律宾法令第6957号(BOT法)规定了PPP基础设施项目的指导原则并扩展至其他领域。1994年，菲律宾修订该法后，国内涌现出各种PPP模式。随后1998年菲律宾对采购要求进行了修订并引入竞争性招标流程。

在机构设置方面，菲律宾政府也做得比较有代表性。菲律宾政府先是重组了“建设—运营—转让(BOT)中心”，后又将其更名为“公私合作伙伴关系中心(PPP中心)”。该中心主要任务是监督和协调PPP项目并保障PPP项目流畅运行。*Allen and Overy. 2012. Asia Pacific Guide to PPPs.

国际组织对菲律宾开展PPP项目的支持也比较多。近期，亚行以技术援助的形式支持菲政府设立“项目开发和监测基金(PDMF)”。该基金属于资金周转池，旨在为可行的、准备充分的PPP基础设施项目建立稳健的融资管道。菲财政部是PDMF委员会的重要成员，该基金委员会负责发放和管理PDMF，尤其是审核该基金的使用申请。它还负责制定、规定和建议为发展PPP项目而使用PDMF资金的政策、程序和指南，以及该基金所支付的成本费用的回收。PDMF可向政府实施部门提供资助，并提供投资前的项目事前可行性研究、可行性研究、融资模式的选择、PPP方案和项目架构的制定、招标期间和合同文件编制期间提供的业务咨询服务等活动资金。

二、推广应用PPP模式的国际经验

(一)完善的法律法规体系。

PPP项目能否成功运行与国家层面的法律和执行有很大关系。虽然英国、澳大利亚等国家没有针对PPP模式出台专门的法律，但是却制定了非常细致的指导PPP模式实施的是相关政策和指南，为PPP模式的运行提供了详尽的制度框架。韩国的《PPP法》及实施细则认定了16个部门中的48种基础设施为适合开展PPP项目。

有些国家法律不完整，或者法律难以执行，就限制了PPP项目的发展。比如，印度虽然已经推行PPP有段时间，其国内对PPP整体接受程度和利用水平很高，但由于没有联邦层面的PPP法规，出现了一定程度的信息不畅和区域差异。印度尼西亚法律规定签署PPP合同的部门负有监管和确保资金价值的责任，但由于没有标准化和法定约束力的体制，以及印度尼西亚的决策体系不稳固，使得一些PPP法规无法得到很好地执行。

(二)专门的PPP管理机构。

成功实施PPP的国家大多有着专门的PPP管理机构。英国目前主管PPP的代表机构是财政部(HM Treasury)，并采用财政部与财政部专设任务小组(Task Force)共同负责和指导PPP模式的实施，Task Force是1997年在财政部下专为PFI的推广应用而设立的，旨在给政府机构和私营部门提供咨询和指南。英国对PPP模式的推广已经形成了较为规范的体系，除了财政部，还有多家机构共同参与，包括伦敦国际服务局、国家审计办公室、公共委员会、地方项目监控组等。作为配套措施，英国政府建立了“电力供应管制办公室”、“自来水服务管制办公室”、“国家江河管理局”等专门监管机构。

PPP管理机构的职能是处在不断变化和完善中的。一般来说，PPP管理机构的主要职能包括：(1)制定PPP运作有关的政策和规章；(2)对具体项目提供评估意见，供决策部门参考；(3)推动项目的实施，帮助政府做好招标采购，制定相关的指南和合同范本；(4)对项目实施管理、监督和后评价；(5)为项目提供融资安排，包括提供政府补贴、担保和协助贷款等；(6)提供PPP相关的培训、知识共享和PPP项目推介宣传、信息发布及国际合作等服务。

(三)注重项目选择时的评价。

发达国家在是否采用PPP模式和采用何种PPP模式方面探索出了“物有所值”评价方法，即Value For Money。

由于社会资本的投资回报要求远高于公共投资的资金成本，PPP模式可能带来的政府支出总额增加、公共服务价格上涨等隐患，因此PPP模式应在其可以为政府等公共部门和社会公众带来明确的优势或利益时才被采用。VfM(Value for Money，物有所值)评价方法就是在此背景下应运而生的，用于研判一个项目“是否应采用PPP模式”，以及“采用PPP模式时选择何种私人部门投标方案更为有效”。VfM是一种前评估工具，以定量评价为核心并辅以定性评价和补充评价形成一个综合评价体系。

(四)健全的监管体系。

健全的监管政策具有必要的独立性、不受政治影响、独立于监管对象等特质，以保证监管机构根据恰当和明确的职责划分开展工作，以获得足够的资源和设备，从而保障决策过程透明和有效发挥监管职能。如果PPP项目是建设具有自然垄断特征的基础设施，那么监管者的严格职守、优秀设计和有效组织是公共部门实现资金价值、保护用户和消费者的重要保障。监管者应向工作人员、监管对象和社区组织等相关人员公示职责，在项目设计过程中咨询相关行业专家，并事后监管项目是否达到相关的服务标准。上述职能一方面能够培育市场；另一方面也能够提高服务质量、盈利能力等。在可能存在垄断的行业，需注意利用不同基准比较项目盈利能力和行业平均水平。

三、完善我国PPP模式的相关建议

PPP模式下，政府的角色将由参与者转变为监督管理者，成为项目利润的调节者和公共利益的维护者。资本的本性是逐利，要在引入社会资本，必须考虑给予社会资本一定的合理回报。在PPP过程中，调节进入资本的盈利空间就成为政府部门的一项重要职责。一方面要保持项目回报率的吸引力；另一方面许多项目具有公益属性，因此也要考虑维护公众利益，不能使社会资本获得暴利。此外，大范围采用PPP模式后，还需要考虑政府和社会资本各自擅长的投资领域，严格限制和规范政府部门的投资行为，避免与民争利。

为了促进PPP模式能够得到更规范的运用，发挥PPP模式的最佳效果，建议从以下几个方面积极作为：

第一，建立健全相关法律法规。PPP项目需要法治精神和契约精神，政府部门应该努力创造适宜的政策法律环境，健全利益共享和风险分担等相关机制，加强项目运作的规范性并减少推行PPP模式的制度摩擦，降低私人部门的参与风险。从具体国情看，我国宜采取专门立法为主、单项立法为辅的模式来规制PPP模式。总体上来讲，应建立以宪法为首，以公用事业特许经营法的专门立法为主，以大中型项目单项立法作为补充，以地方法规、行业法、公司法、招投标法等法律法规相配套，以其他文件作指导的完善的法律体系。

第二，设立专门的PPP管理协调机构。发达国家的经验表明，专门的PPP管理机构对于规范政府行为，减少多头管理，提升PPP项目运行效率等有着非常重要的作用。从我国的国情出发，建议在中央层面建立专门的PPP管理机构，成员涵盖财政、发改、住建、交通等多个部门，以加强其统筹协调的作用。在省级层面设立相应的PPP管理协调机构也应积极探索。PPP管理机构要致力于提高PPP项目的透明度，积极向公众宣传，争取社会公众了解和支持，努力减少项目建设和管理中的权钱交易、利益输送等行为。另外，建议在中央和省级政府层面设立PPP引导基金，由政府部门和追求稳定收益的社会资本投资入股，目的是激发社会资本参与PPP项目的积极性，降低PPP项目融资风险和融资成本，推动PPP项目的顺利进行。

第三，完善绩效考核机制。在现行政府绩效评估机构基础上，逐步建立以财政为中心的PPP项目评价体系。首先要构建PPP项目绩效评价体系。(1)政府绩效评估。财政部门作为资金拨付机构必须成为政府绩效评估的主体，这是事前评价的核心。目前暂可以由财政部基建投资评审中心承担此项工作，履行事前、事中、事后全过程审计监督。(2)专家与中介评价。要让专家和民众广泛参与评议，保障公众的知情权，充分实现政务公开，提高公民评议的水平和效率。专家主要负责解决一些技术上的难题，协同政府部门确定指标、标准，对各部门的支出绩效进行评价。(3)审计部门评估。以审计部门作为评价组织体系中事后监督评估的主体，以保证评价结果的客观公正，又体现了绩效预算的决策民主化功能。其次，要强化PPP项目绩效评价管理。PPP项目绩效评价管理主要分为项目管理、完成时间、完成质量三个方面，考核的重点在于项目质量和管理效率。当然，在具体执行中，要看绩效目标是否明确、细化、量化、按流程管理批复等方面。国际上对PPP项目的考核评价主要考虑的是物有所值原则，即Value for Money，这一方法应该引入到我国的PPP项目评价体系中并做适当修正。此外，在政绩考核体系中，也可以尝试把吸引多少社会资本作为重要的考核指标，以推动地方政府积极推广和应用PPP模式。

第四，加强人才培养工作。PPP项目涉及政府管理、项目管理、投融资管理、工程技术和公共服务等多个领域，需要各方面的人才参与和推动。而PPP模式在我国的推广和运用时间不长，人才十分匮乏。因此，建议政府部门加强人才培训工作，努力培养具备经济、法律、财务、合同管理等相关知识的复合型人才，尤其是要注重提高政府相关部门具体参与人员的实践能力。我们注意到，当前财政部门正在举办多种形式的PPP培训班，亚洲开发银行等国际组织也在积极参与PPP的培训和推广工作。但是规范的PPP模式涉及领域广泛而复杂，不是办短期培训班就可以解决的。建议学习日本的经验，设立专门的PPP人才培养机构和人才资格认证体系。通过专业学习和资格认证制度，能够培养致力于PPP事业的专业人才，有利于推动PPP事业的健康发展。

第五，加强研究PPP典型案例。当前，财政部门正在积极推动PPP模式的推广和应用，但是我国应用规范的PPP模式的历史不长，积累的经验还不够，并且缺乏研究和挖掘。在我们大规模推动PPP模式的时候，非常有必要站在前人的肩膀上，系统研究国内外运用PPP模式的典型案例，借鉴并吸取相关的经验和教训。深入学习PPP案例，有利于我们避免以前的错误，努力吸取成功经验，再结合我国不同地区的实际情况，科学合理地把PPP运用到我国各地实践中。