深化财政改革，增强地方财政能力

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深化财政改革，增强地方财政能力

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地方政府财政能力不足也是驱使地方政府大幅度依赖土地运营、土地财政的原因之一。尤其是自“营改增”以来，地方政府的财源建设已经到了需要从政府间财政体制变革来着手的地步。总体来看，我国政府间财政关系的稳定变革，首先需要解决好预算管理改革和地方税收体系建设等问题。

预算管理改革的主要目的是统一预算，公开透明。我国目前的预算体系包括公共财政预算、基金预算、国有资本金预算和社会保障预算。就近年来预算改革的成就看，政府收入基本上纳入预算管理，预算外资金已经成为历史。但四个预算并立的现实依然说明预算编制和立法审查诸方面缺乏统一、缺乏统筹。作为土地财政的重要组成部分的土地出让收入目前是在基金预算内编制的，财政部门缺乏统筹能力，立法部门也没有给予足够的审议，客观上助长了这部分收支的随意性。因此，预算改革的方向应该是逐步打破公共预算和基金预算的分割，增强财政部门的预算统筹能力和人大的审核力度。这为规范土地财政提供预算控制的基础。

构建地方税收体系是增强地方政府财政能力的重要一环，一是推动开征真正意义上的房地产税。这一方面可以为地方政府奠定较为客观的财政基础，减轻对土地财政的依赖，另一方面也有助于平抑房地产价格。目前，沪渝两地房地产税改革试点具有十分重要的意义，但由于尚处于试点阶段，制度建设、机制理顺意义多过于资金筹集意义。着眼于未来，在积极扩大房产税改革试点城市范围的基础上，还应对房产税的征收范围和征收方式调整，逐步将其打造成地方政府的主体税种。二是全面改革资源税费制度、加快推进资源税改革向原油、天然气之外的其他金属、非金属矿的“扩围”，有助于增强地方政府特别是西部资源富聚而发展相对落后地区地方财政能力，助推其城市化建设进程。三是改革城镇维护建设税，使之成为城镇化建设和维护的重要地方财政资金来源。遵循税种独立性、便利性、普遍性的原则，改变目前城市维护建设税作为“三税”(增值税、消费税和营业税)的附加税的地位，扩大其征收范围，改变其计税依据，对纳税人不分内外，凡有经营收入的单位和个人都应按其销售收入、营业额和其他经营收入为计税依据进行征税。一方面，使其成为独立的税种，提高其地位，更好地发挥作用。另一方面，也可以扩大税基，稳定税源，保证收入。四是适时开征遗产税和赠与税。根据继承法合理确定纳税人、课税对象范围以及税前扣除项目，按照轻税、简便原则设计税率和确定起征点，尽快建立财产登记制度，以便创造良好的基础条件。

在预算管理改革和地方税收体系建设的基础上，依据“财力与事权相匹配”的原则，重点就“支出责任与事权相适应”方面进行改革。为此，首先要考虑将诸如养老、土地规划管理、司法等领域的支出责任上收到中央政府，减轻地方政府的财政压力；其次，通过转移支付制度改革，清理归并专项转移支付，增强一般性转移支付能力，增强对地方政府基本公共服务的财力保障。其中，要考虑到对诸如教育、医疗卫生、社会保障、公共交通等领域基础设施建设的保障力度，以减轻地方政府依赖土地财政进行相关领域基础设施的程度。

(成林摘自《地方财政研究》2014年第5期《土地财政规模效应、成因分析及其规范路径》