后“土地财政”时代土地财政收入配置的基本思路

刘明慧 党立斌

1.合理引导土地财政收入形式转变。土地财政收入作为一种财政收入形式始终贯穿于一国经济社会发展的不同阶段，但收入结构却会呈现出明显的阶段性特征。早期美国土地财税收入是以土地出售收益为主，当国有土地基本完成私有化以后土地出售收益逐渐减少，不动产保有环节的财产税占总土地财税收入的比重大幅上升，构成了美国土地财税收入的主体。从美国土地财政收入的发展演化规律看，在经济起飞的过程中，即在一段特定时期内财政收入高度依赖于非税收性质的土地出让收益。随着经济社会发展，通过税制的不断改进，使得与土地有关的非税收收入比重降低，形成了目前以财产税为主要形式的地方财政收入模式。

当前我国正处于从土地城镇化到人口城镇化转变的关键节点，新型的具有可持续性的土地财政收入模式应是弱化土地出让收入，强化房地产税收入，使土地出让收入为主逐渐让位于房地产税收入为主。从长期看，随着可供开发的房地产的减少，房屋保有量的增多，房地产税收能够为地方政府带来稳定的财力。因此，近期应通过加快房地产税的立法与改革，切实推进地方房地产税制体系的建设，这样既可以使地方政府获取相对均衡的税收来源，又能在一定程度上降低土地出让价格高企与房地产价格攀升的联动效应。此外，地方政府还要通过大力扶持实体经济发展，如加快推进高新技术产业、战略新兴产业的发展，在保持总体房地产税收收入流量稳定增长的同时，开辟多元化税源增量来源渠道。

2.建立规范的政府间土地财政收入分配体制。在政府间财政收入分配体制改革方面，我国现行分税制只按税种对税收收入流量进行了划分，而对以公共产权体现的国有土地收入却没有涉及。土地出让收入作为目前公共产权收益的主要部分，地方政府掌握着实际控制权，中央分享比例过低，如2011年、2012年中央新增建设土地有偿使用费占当年土地出让收入的比例分别为2.11%和1.16%，中央新增建设用地土地有偿使用费收入占全国新增建设用地土地有偿使用费收入的比重分别为30.07%和30.25%，这种分配格局使土地财政收入处于高度分权化的管理状态，导致地方政府把土地分级管理变为事实上的“分级所有”，强化了土地财政的路径锁定效应。

为此，后“土地财政”时代除了合理调整土地财政收入结构外，还应着力重构财政收入分权体系，建立健全土地出让收入分级管理体系。可考虑两种土地出让收入的分成改革架构，一是适当提高中央政府在新增建设用地有偿使用费收入中所占比例，二是对土地出让收入总额实行中央政府分享制度。不管采用哪种方案，分成比例的确定一方面要对地方政府形成激励和约束相容的制衡机制，既可以调动地方政府合理开发使用土地资源的能动性，又能有效抑制地方政府单纯追求当期土地出让收入最大化的倾向;另一方面，以促进政府间事权、支出责任与财力匹配为着眼点，土地财政收入分配体制的改革应和中央与地方共享税比例调整相协调，在地方共享税比例没有大的调整、地方其他财力不能保证与事权较好匹配的条件下，不宜大幅度提高中央土地财政收入的分享比例，从而保证改革后地方政府的财力不受到较大的冲击。

3.健全土地资本预算管理体系。从预算管理的角度，土地财政收入中的土地出让收入纳入政府性基金预算，土地相关的税费纳入公共预算，以土地出让收入为抵押的债务收入尚未纳入债务预算，因而不符合全口径预算管理的要求。后“土地财政”时代土地收入预算管理的重点应放在两个方面:一是建立土地资本预算管理体系。通过相关预算法律清晰界定土地资本预算管理权限与预算责任，完善土地收入管理体制和监管方式，促进预算软约束向预算硬约束的转变。二是将土地出让收入纳入中期预算框架。通过编制中期预算，既实行周期内的收入总量控制，又保持年度间的弹性调整，不仅可以切实控制土地资源供给和利用的节奏及资本化进程，而且能够防止土地出让收入大起大落，有效增强地方政府相对均衡获取土地出让收入的能力。