论“法治反腐”中纪检监察的职能定位

时间：2024-06-19

谢登科

(吉林大学法学院，长春 130012)

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·纪检研究专题·

论“法治反腐”中纪检监察的职能定位

谢登科

(吉林大学法学院，长春 130012)

我国反腐模式经历了从“人治反腐”向“法治反腐”的转型。反腐模式的转变，对纪检监察职能提出新的要求和挑战。从逻辑层面分析，纪检监察与司法机关在反腐中的关系，主要有“纪检中心主义”“司法中心主义”和“分属共存”三种模式。它们各存利弊，亦存在各自不同的实现条件。“分属共存”模式比较契合我国当下反腐的法律制度与实践状况。在该模式下，纪检监察对反腐工作的“组织协调”职能，应主要体现在程序层面，而不是实体层面，主要体现在反腐政策制定而不是对司法机关处理腐败犯罪的个案指导。

法治反腐；纪检中心主义；司法中心主义；分属并存

自十八大以来，党中央提出“法治中国”建设的新目标，要“加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子”。将反腐败工作导入法治轨道，推进国家反腐败立法，完善预防和惩治腐败体系，符合社会发展和法治建设的基本规律，但其中亦存在许多亟待解决的理论和实践难题。比如，如何协调“法治反腐”中纪检监察与刑事司法之间的关系？纪检监察在刑事司法程序启动前的调查行为，其性质和效力如何界定？纪检监察在查处违纪过程，如何实现对涉案人员的程序保障？这些程序保障是否符合刑事诉讼法中人权保障的底线要求？如果不能达到刑事诉讼法中人权保障要求的最低限度，纪检监察在调查党员干部违纪中获得相关证据材料，能否作为刑事诉讼中的定案依据？等等。而上述诸多问题的解决均无法回避一个基本问题，即“法治反腐”背景下如何界定纪检监察在治理腐败中的职能，因此，本文拟对该问题予以探讨。

一、反腐路径转换中纪检监察的职能反思

中国共产党执政以来，始终高度重视反腐问题，但在如何反腐、靠什么反腐的问题上，则随着实践不断发展而存在不同认识。在不同历史时期，党中央对腐败的本质、根源、特点等问题认识不同，反腐手段的侧重点也不同。

1949年新中国成立，中国共产党完成“立党建国”的任务，进入社会主义建设时期。随着革命取得胜利，一些党员干部享乐思想、贪污腐败逐步蔓延。但中国共产党对腐败的认知延续了革命时期的基本思维方式，主要将其视为“资产阶级侵蚀”等外在因素所致，而不愿承认腐败的“内生性”。在治理腐败上，则采取了具有浓郁革命色彩的政治运动式反腐，而不是通过长效化、持久化的制度建设来治理腐败[1]。“运动反腐”在本质上是一种“人治反腐”。它具有效率高、威慑性强的优点，可在短期内迅速实现对腐败犯罪的社会控制，但其缺乏明确标准和规范程序，主观性、随意性较强，容易在反腐中形成冤假错案，带来经济社会的泛政治化和无序化。在“运动反腐”或者“人治反腐”下，主导治理腐败的机构并非国家的立法、行政或者司法机关，甚至不是专司党内监督的纪检机关，而是针对特定运动而设立的专案机构。

1978年后中国进入改革开放的新时代，在经济社会飞速发展的同时，党员干部腐败现象也日益严重。在这一时期，党更倾向于将腐败视为不正之风，主张通过党的自我建设，通过党风建设来治理腐败。从党风角度看待腐败问题，有助于跳出阶级斗争思维下的“运动反腐”，规章制度建设在这一时期开始受到重视。但这一时期，成形的反腐制度相对欠缺，很多规范具有临时性、应急性的特征，主要针对较为突出的特定问题出台相应措施。司法机关受制于机构设置、司法体制和执法能力等因素，其反腐中的功能相对有限。有学者将这一阶段的反腐称为“文件反腐”[2]。“文件反腐”可视为“人治反腐”的延续。在“文件反腐”模式下，党的纪检部门承担了党风廉政建设的主要任务，而司法机关在治理腐败中居于相对辅助、从属地位。

进入20世纪90年代后，腐败现象日益增多，反腐形势日趋严峻，反腐成为党和国家政治生活的重要任务之一。党的十四大至十八大，始终将反腐作为重要议题之一。十八大提出：“反对腐败、建设廉洁政治，是党一贯坚持的鲜明政治立场，是人民关注的重大政治问题。”将治理腐败纳入“法治中国”建设之中，纳入国家治理体系和治理能力现代化之中，契合市场经济发展的内在要求，将为治理腐败提供长效、持久制度保障。“运动反腐”“文件反腐”本质上是“人治反腐”，它们虽能取得迅速威慑贪污腐败的短期效应，但并不能持续性、根本性地解决腐败问题。正如有学者所言：“人治反腐的根本特征在于不能一视同仁，会为自己利益集团的人开脱，借反腐之由打击异己，由此势必背离公正裁断和坚强的执行，势必走向反腐败的对立面，走向腐败，并最终成为最大的腐败。”[3]这正是“人治反腐”所无法克服的悖论。逃脱该悖论的唯一出路，恐怕就是实现反腐路径的彻底转型，由“人治反腐”转向“法治反腐”。“法治反腐”虽也存在自身缺点，比如成本高、滞后性、无法面面俱到等等，但相对于“人治反腐”，它却是更优的路径选择。“法治反腐”将治理腐败上升至国家意志的立法层面，通过良性的立法、合理的规则、正当的程序，保障治理腐败的公正性、平等性和权威性。

从“人治反腐”到“法治反腐”路径的转型，对纪检监察职能定位提出新的要求和挑战。从“政治思维”向“法治思维”的转换，要求提高运用法治思维和法治方式化解社会矛盾、维护社会稳定、深化改革、推动社会发展的能力[4]。在过去数十年反腐实践与理论探索之中，我国已逐步形成以纪检监察部门的党纪监督、法检系统的司法监督、审计系统的经济监督为核心内容的“三位一体”反腐模式。纪检监察作为代表党和政府行使监督职能的专门机关，在我国多元反腐体系中，承担着领导与协调的核心功能，成为我国反腐败的中心力量。它领导国家反腐工作，掌握、制定着反腐工作的基本方向与政策，组织国家反腐工作，可直接介入反腐工作，直接受理、调查、审理、决定处理腐败案件。而人民检察院、人民法院的司法监督和审计系统的经济监督则居于相对配合和辅助地位。审计部门的经济监督，通过对财务账目的各项审计，可及时、有效发现和揭露贪污腐败案件线索，对经济违法行为进行定性定量，为纪检监察部门查处和惩治腐败提供线索和证据。而人民检察院和人民法院则对纪检监察移送的案件行使起诉、审判职能，纪检监察部门移送的腐败犯罪案件卷宗和证据材料则构成起诉和审判的重要依据。而在“法治反腐”模式下，司法机关则在贪污贿赂、侵权渎职等腐败犯罪的处理中居于核心地位。因此，在“法治反腐”之下，需反思纪检监察在治理腐败中的职能定位。

二、纪检监察与刑事司法关系的三种模式

厘清纪检监察与司法机关相互关系，是“法治反腐”背景下正确界定纪检监察职能的前提。若仅从逻辑层面分析，纪检监察与司法机关在反腐中的关系主要有三种模式，即“纪检中心主义”模式、“司法中心主义”模式和“分属共存”模式。

在“纪检中心主义”模式下，纪检监察在治理腐败中居于核心地位，承担着组织、指挥、领导、协调各部门查处腐败的职能，而司法机关则居于相对从属和辅助地位。“纪检中心主义”最大的优点是，查处腐败案件可摆脱制度的束缚，能快速查明案件事实，提高打击腐败的效率和威慑力。在任何刑事案件的处理中，查明案件事实居于重要地位，贪污、贿赂等腐败案件亦不例外。而贪污、贿赂案件自身的行为性质和特征，决定了其与杀人、伤害、强奸、盗窃、抢劫等犯罪在案件调查方面存在巨大差异。贪污、贿赂案件缺乏明确具体的被害人、缺乏物理意义上的犯罪现场、缺乏书证物证等固定证据，这就决定了贪污、贿赂等腐败案件，查明事实主要依据两种手段：一是犯罪嫌疑人或者被告人口供，二是监视监听、控制下交付等技术侦查手段。我国1979年《刑事诉讼法》和1996年修订后的《刑事诉讼法》，均未赋予检察机关在调查犯罪中适用技术侦查的权力。2012年修订后的《刑事诉讼法》虽赋予检察机关决定适用技术侦查的权力，但却将其限定于“重大的贪污、贿赂案件”，要求经过严格的审批程序后，交由公安机关执行。由于上述苛刻条件，实践中检察机关查处贪污贿赂案件极少适用技术侦查。因此，犯罪嫌疑人、被告人口供在办理腐败案件中居于重要作用。为贯彻“尊重和保障人权”原则，《刑事诉讼法》对讯问犯罪嫌疑人的时间、地点、程序等作了详尽规定，还规定了禁止强迫自证其罪、非法证据排除等制度。贪污贿赂等案件的犯罪主体均为特殊主体，犯罪嫌疑人主要是国家工作人员，受过良好教育，政治经历、社会阅历丰富，反侦察能力较强。检察机关在完全遵循《刑事诉讼法》的情况下，很难获得犯罪嫌疑人口供。而纪检监察不是刑事诉讼中的国家专门机关，可不受刑事诉讼法约束，可按党纪和行政监察法对涉嫌腐败的党员干部予以“双规”或者“两指”。而在“双规”和“两指”下，对指定时间和指定地点没有明确限制，纪检监察查处案件时有较大灵活运用的空间，其在查明腐败案件事实可能性会大大提升。“纪检中心主义”模式，虽有其存在现实基础，但也有种种弊端。对涉案人员权利保障不足，存在侵犯司法权之虞，有悖于无罪推定原则，从而导致法庭审判形式化。

在“司法中心主义”模式下，司法机关在治理腐败犯罪中居于核心地位，由国家专门机关负责对国家工作人员腐败犯罪的查处，由人民检察院负责对腐败刑事案件提起公诉，由法院依据事实和法律对被告人定罪量刑。法院对腐败犯罪案件的裁判，应以庭审为中心。在“司法中心主义”模式下，纪检监察对涉嫌犯罪的腐败案件并不享有调查权，它仅为司法机关立案侦查腐败案件提供线索和材料，在整个治理腐败活动中居于辅助或者从属地位，而并不享有对反腐进行组织、领导、协调的职能。纪检监察的辅助地位，有利于保证司法机关依法、独立地惩治腐败犯罪，保证治理腐败的客观性和公正性。从各国法治和反腐的发展进程来看，“司法中心主义”是“法治反腐”的应有之义和必然选择。但从当下我国政治体制、法律制度、司法环境来看，立即在“法治反腐”中选择“司法中心主义”模式，可能仅仅是一种“法治浪漫主义”，因为我国当下并不具备“司法中心主义”反腐模式的实践土壤。如果强行开展“司法中心主义”，可能并不利于治理腐败。一方面，现阶段推行“司法中心主义”反腐模式，可能会让国家专门机关查明腐败案件事实的能力大大降低，而无法有效打击腐败犯罪以应对当下严峻的腐败形势，关于这一点前面已详细阐述，此处不再赘述；另一方面，我国刑法对贪污贿赂犯罪的实体性规定，决定了单纯依据刑事司法手段无力应对当下腐败局面。我国刑法对犯罪的界定，既着眼于行为类型，也着眼于行为程度，只有具有严重社会危害性的违法行为才可能构成犯罪[5]。以贪污贿赂犯罪为例，根据我国立法规定和司法实践，个人贪污或者受贿5 000元以上的，才被定罪量刑，而个人贪污或者受贿不满5 000元，则可不予追究。贪污或者受贿不满5 000元，从本质上讲也属于腐败行为，只不过目前我国刑法未将其纳入调整范围，司法机关才不予追究。但若对这种轻微腐败行为放任不管，很容易造成治理腐败法网疏漏，而不利于治理腐败。

在“分属共存”模式之下，纪检监察和司法机关按照其各自管辖范围承担反腐工作的不同职能。在我国现行治理腐败体系之下，党员干部的贪污贿赂、侵权渎职等犯罪行为，既违反党纪政纪，也可能构成违法犯罪。贪污贿赂、侵权渎职等腐败犯罪行为，具有违纪违法的双重属性，由此决定了我国党纪和法律的二元反腐治理结构。对于轻微的腐败行为，即仅仅违反党纪、政纪的行为，由纪检监察主导调查处理。对于严重的腐败行为，即可能涉嫌犯罪的行为，则不宜由纪检监察直接处理，而应由司法机关主导处理。在司法机关对涉嫌犯罪的腐败分子定罪量刑之后，再由纪检监察根据司法机关处理结果决定给予腐败分子党纪行政处分。司法机关对于轻微的、不构成犯罪的腐败行为则无权直接查处，只能处理涉嫌犯罪的、严重腐败行为。在“分属共存”模式之下，纪检监察与司法机关在反腐中的职能定位，在理论上的区分比较明晰，但在实践操作中可能比较困难，这种困难主要源于违纪行为与犯罪行为之间的包容关系，即党员干部违反党纪、政纪的行为不一定是违法犯罪行为，而党员干部的违法犯罪行为则必然是违纪行为。纪检监察查办案件遵循“受理→调查→审理→批准→执行”的基本程序。而我国党纪和法律的二元反腐治理结构，决定了纪检监察只能查处党员干部违反党纪政纪的腐败行为，而对涉嫌犯罪的腐败行为则应移送司法机关处理。由于违纪行为与犯罪行为的包容关系，为保证事实清楚、定性准确，纪检监察查处违纪行为就不能仅仅局限于轻微的腐败行为。但是，如果纪检监察全面介入调查腐败犯罪的案件事实，则有越俎代庖之嫌。因此，如何科学界定纪检监察的职能，并保证其合理运行，就成为“分属并存”反腐模式下亟待解决的问题。

三、“分属共存”模式下纪检监察的职能定位

从上面论述可知，纪检监察与司法机关在治理腐败中相互关系的三种模式，各存利弊，各自实现条件亦不相同。“纪检中心主义”模式，虽有利于快速、高效打击腐败犯罪，但却背离了法治发展的基本规律。“司法中心主义”模式，虽契合法治进程，但却与我国当下政治体制、法律制度、司法环境并不完全兼容。“分属并存”模式则区分案件管辖的不同范围，分别赋予纪检监察和司法机关在不同腐败案件查处中的核心地位，比较符合我国当下治理腐败的法律制度与实践状况。但是，在“法治反腐”的社会背景之下，“分属并存”模式亦应遵循法治的基本精神和理念，这就需合理界定纪检监察在治理腐败中的职能。

目前，我国纪检监察在治理腐败中主要承担预防、纠偏、惩治、保护和教育五项职能。其中，最能体现纪检监察特色和权威，而又与刑事司法机关直接产生衔接关系的，就是其惩治职能。纪检监察在反腐中所承担的惩治职能，是其查办违法违纪案件、处理违法违纪人员、惩罚腐败分子的职能。查办案件是纪检监察维护法纪的重要手段，惩治是纪检监察的基本职能。没有办案，就没有惩治，没有办案和惩治，就没有纪检监察的独立性和威慑力。在具体腐败案件的处理之中，纪检监察行使惩治职能，需遵循受理、初步核实、立案、调查、移送审理、做出处理的基本程序。在案件受理、初步核实、立案中，并不需对涉嫌腐败人员采取程序上的强制措施，也不会给予实体性惩罚，因此，在这些处理阶段不大可能产生与法治基本精神和理念相背离的活动。移送审理和做出处理阶段，是在查清案件事实的后续阶段，在这时会产生案件分流，对于仅涉及违反党纪政纪的案件，则由纪检监察在审理定性后移送有关部门执行；而对于构成犯罪的案件，则移送司法机关进行处理[6]。在这一阶段亦不大可能产生违反法治精神的现象。在纪检监察承担的惩治职能中，最可能违背法治精神的活动主要集中于案件调查阶段。在这一阶段可能会对涉案人员采取强制性措施，其中最具争议的就是“双规”或“两指”。学界有学者主张“双规”违背法治基本精神，而主张应予取消[7]。也有学者支持“双规”，认为“双规”属纪律措施，不应纳入法治范畴[8]。虽然，立法机关通过制定《行政监察法》赋予“两指”形式上的合法性，但其实质是否合法仍不无争议。“两指”作为当下我国纪检监察的反腐败利器，短期内不会消失。但从长远来看，它与法治精神相悖，不应长久存在。若取消“两指”，则需赋予纪检监察技术性调查的权力，以保障纪检监察惩治腐败职能的顺利运行。

对于有些重大、疑难、复杂的腐败案件处理，仅依靠纪检监察机关或者其内设办案部门的力量，则很难查清案件事实。这时可能需多部门协同办案。党章第44条赋予纪检在查办案件中的“组织协调”职能。在“法治反腐”背景下，如何理解纪检监察所承担的“组织协调”职能？有观点认为：“组织协调是纪检监察的最大优势。通过组织协调将各个办案机关和部门的资源整合起来，共同为办案服务，是纪检监察办案取得成效的根本保障。实践证明，近年来查处的重大案件无一不是在与检察、公安、审计、税务、工商等机关的通力配合下完成的，没有一个不是纪检监察发挥组织协调作用的结果。”[9]该观点虽不无夸大纪检监察“组织协调”职能之嫌，但却深刻表明“组织协调”在治理腐败中资源整合的巨大优势。在“法治反腐”背景下，纪检监察的“组织协调”职能应予坚持，但也需重新界定其内涵，以契合法治的基本精神。“组织协调”首先主要体现为程序层面，而不是对实体处理结果的“组织协调”；其次，“组织协调”应体现为反腐政策上的组织协调，而尽量降低对具体个案处理的“组织协调”，以保障司法机关对腐败犯罪案件处理的独立性、中立性。有观点认为：“党员干部依法应受刑事追究的，对该党员干部的党纪政纪处分，既可在司法机关做出处理之前，也可在司法机关做出处理之后。这需根据案件性质、事实是否清楚、何时处理有利等因素来决定。”[10]不可否认，这一观点比较符合目前我国纪检监察反腐实践状况。在很多案件中，法院尚未对涉嫌腐败犯罪的党员干部作出有罪判决之前，纪检监察就对其做出了党纪政纪处分。虽然，纪检监察做出的党纪政纪处分不是对涉案人员的有罪判决，但其对案件调查中获取的物证、书证、视听资料等材料，是需移交给司法机关审查判断以决定是否作为定案的依据。而在当下纪检监察所承担的“组织协调”职能，对党员干部先行给予的党纪政纪处分，有可能影响司法机关的独立办案。“纪检监察机关是党内执纪和监督的专门机关，但不是唯一机关。纪检监察机关要充分发挥自己的职能，必须与组织部门、司法机关、审计机关等部门密切联系、相互支持、共同奋斗。”[11]我国形成了独特的“政党主导”反腐，即中国共产党主导和承担反腐工作。纪检监察部门作为代表党和政府行使监督职能的部门，在我国多元反腐体系中，承担着“组织协调”功能。它领导国家反腐的工作，掌握着反腐工作的方向与政策，组织国家反腐工作，可直接介入反腐工作，直接检查、处理腐败案件。但是，根据无罪推定原则，对腐败分子的定罪量刑，只能经检察院提起公诉由法院依法裁判。因此，纪检监察部门与司法机关在治理腐败中需各司其职、相互配合、相互制约。

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〔责任编辑：张毫〕