论美国公共信托理论对征收补偿制度的限制

王灵波，刘为勇

( 1.江西师范大学 政法学院；2.南昌市社会科学院 法治研究中心，南昌 330022)



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论美国公共信托理论对征收补偿制度的限制

王灵波1，刘为勇2

( 1.江西师范大学 政法学院；2.南昌市社会科学院 法治研究中心，南昌 330022)

[摘要]美国宪法修正案第五条之征收条款规定，没有支付公正补偿，私人财产不得征为公用。其目的在于，禁止政府强制某些公民独自承担本应由全体公众承担的公共负担。公共信托财产的补偿原则，与宪法第五修正案的征用条款完全相反，即“未经公正补偿，公共信托财产不得转为私用”。在美国，征收分为管制性征收和物理征收两类。因管制性征收认定标准的差异，管制性征收又分为第一分析框架中的管制性征收和第二分析框架的管制性征收。公共信托理论是财产法上的一个背景原则，这也是其对征收补偿制度进行限制的理论基础。

[关键词]公共信托；征收补偿；背景原则；管制性征收；物理征收

一、公共信托理论：征收制度的镜像

(一)公共信托理论和征收制度是产权结构调整的工具

公共信托理论，可以看作是征收制度的一个镜像。公共信托是保护公共财产免遭不正当的转移给私人或集体所有和使用。征收制度和公共信托理论都确认了对财产偶尔进行产权结构调整的价值，只不过前者是显式的，后者是隐式的。无论是个人财产、公共财产还是集体财产，财产最有价值的使用形式都会随时间和环境变化而发生改变，因此当时间和环境改变时，必须存在一个机制能够有效确保调整财产的产权结构。政府就是对财产进行产权结构调整的机构，政府必须具有这种权力。但是，正如政府的征收权可以消灭私有财产权利一样，政府私有化集体财产或公共财产的权力，也会消灭集体财产权利或公共财产权利。政府权力是万恶之源，如果政府对财产进行产权结构调整的权力完全不受约束，将会牺牲有价值的公共财产权利。所以，为了保护公共财产并限制社会财富减少，必须对政府调整产权结构的权力进行法律限制。公共信托理论就是对政府限制的最优选择。

(二)征收制度：未经公正补偿，私人财产不得征为公用

在这个世界上，“没有什么东西像财产权那样，如此普遍地刺激人们的想象，并挑动人们的感情；或者说它指一个人可以对外宣传和行使权利的独占和专断领地，完全排除世界上任何其他人的权利”[1]23。因此，政府征收私有财产，就必须以现金或实物的方式补偿私人所受到的损害。美国宪法第五修正案之目的是“保证所有人‘公平分享’社会管理和改造的负担，防止政府强迫某些人承担公平和公正原则要求公众整体承担的公共负担”[2]26。政府批准征收，并严格地要求政府对私人主体的损失进行补偿，以避免政府滥用征收权。因此，政府在征收中必须进行利益权衡，首先，必须考量征收私有财产所获得的价值，其次，必须考量征收私有财产导致财产所有人的损失。只有在征收所得远大于征收所失时，征收才有存在的合理性。公正补偿的要件有效地抵御了政府滥用征收权。公正补偿的价格功能强烈地威慑了不合理的政府征收行为。如果价格设置的合理，那么政府官员就要承担强大的法律压力，去准确地评估公众在征收中所获得的利益；如果价格设置的不合理，那么就会存在政府滥用征收的情况。“总的来说，公正补偿要求的主要功能在于迫使政府将行政权力的成本内部化，从而不仅保证政府行为在经济学意义上的理性，而且有助于约束政府滥用权力并限制政治冲突。”[2]26

(三)公共信托理论：未经公正补偿，公共信托财产不得转为私用

纠正公共利益和私人利益的失衡问题，在公共信托财产中同样存在。由政府比由个人享有公共信托财产，也许更能发挥公共信托财产的价值。但是，也存在公共信托财产转为私人所有的情形，那么应当由哪些规则调整公共信托财产的转让行为。必须解决两个问题：首先，公共信托财产是否应该转移给私人；其次，如果可以转让，那么应当支付什么级别的补偿。因此，处理公共信托财产，同样会引起宪法修正案第五条所规定的公正补偿的问题。公共信托财产的补偿原则，与宪法第五修正案的征用条款完全相反，即“未经公正补偿，公共信托财产不得转为私用”[3]417。

就公共信托财产是否应该转移给私人这一问题，如果转移给私人，能够提高社会每一个人的福利并推进社会的进步，很明显这种转移是可取的。为了得出这一结论，一定有理由和证据使人相信公共信托财产由私人享有，比由公众享有能更充分地利用公共信托财产。就应当支付什么级别的补偿问题，可以分析以下两个例子：第一种情况为政府根据其征收权，取得了某一私人停车场，并将该停车场改建成城市公园；第二种情况为政府将某一城市公园出售给私人主体，私人主体又将该城市公园改建成停车场。第一种情况涉及的补偿标准问题，这种补偿标准的计算大体上是较为简单的。在私人财产上存在着市场，确定私人停车场是否获得足够的货币补偿，只需要查看下类似地段停车场的售价即可。尽管理论上看来计算补偿标准非常简单，但实际上在征收补偿的案例中，补偿的计算还是较为复杂的，因为不可能在市场上存在两个完全相同的停车场，也不可能在补偿计算时恰好最近发生过市场交易，也就是说补偿计算所参照的市场售价，并不能完全真实地反应补偿的价值。但第一种情况征收案例中补偿计算所遇到的困难,与第二种情况中公共信托案例补偿计算所遇到的困难相比，实在是小巫见大巫。城市公园上公共娱乐权的市场价值,是难以核定计算的。譬如，公众在城市公园上享有的公共娱乐权并不一致，有些人喜欢在城市公园上散步，有些人喜欢看到城市公园里的飞鸟，而有些人只需知道城市公园的存在就心满意足。所以将城市公园转让给私人后，很难计算出城市公园上公共娱乐权的补偿。

二、公共信托理论限制征收补偿制度的理论基础：财产法上的背景原则

美国宪法修正案第五条之征收条款规定，没有支付公正补偿，私人财产不得征为公用。其目的在于，禁止政府强制某些公民独自承担本应由全体公众承担的公共负担。那么，政府的哪些行为可以认定为是对私人财产的征收呢？在美国，征收分为管制性征收和物理征收两类。因管制性征收认定标准的差异，管制性征收又分为第一分析框架中的和第二分析框架的管制性征收。

(一)财产法上的背景原则之构成要件

一项法律或法律原则要成为财产法上的“背景原则”必须由几个要件构成：其一，这项法律或法律原则必须是州法或州的法律原则，而不是联邦法。其二，这项法律或法律原则不能是最新立法颁布的。也就是说对财产的限制必须是“固定的法律规则”，这一“固定的法律规则”是州法律现有规则的一部分。其三，对财产的限制不过是复制法院已经达到的结果，这一原则或法律必须隐含在州的财产法中，州在任何一点都可以使之变得清晰明确。其四，这一法律或法律原则如果仅能适用于某些土地权人而不能适用于其他人时，它就不能作为背景原则，即背景原则在适用上的平等性要求。其五，有些法院可能要求这一法律或法律原则适用上应当相对静止。如果它的适用非常的摇摆不定或变动不居，那么因为它在适用上的这种模糊性，法院似乎是在创造原则或法律，而非描述原则或法律，这种法律或法律原则不可能成为背景原则。其六，也是最重要的，成为一个背景规则，对财产的限制必须是所有权本身所固有的内容。正如卢卡斯案中法院解释的那样，禁止使用的利益不能一开始就是土地权人之所有权的构成部分。

(二)公共信托理论构成财产法上的背景原则

根据前述构成背景原则之要求，公共信托可以也应当是财产法上的一项背景原则。

1.公共信托理论是一项州的法律原则。最早在1894年夏夫利诉鲍尔比一案中，美国最高法院确认了州享有公共信托资源的统治权力：根据普通法，潮汐下底土的所有权及统治权由国王为其国家而所有。美国革命之后，由各原始州在其州界之内继承并享有了这些权利。加入联邦之后，正因为是各州而非联邦政府接受和继承了公共信托土地的所有权，所以公共信托理论满足背景原则的第一项要求。

2.公共信托理论符合背景原则必须是“固定的法律规则”的要求。尽管美国各州可以将公共信托理论法典化，但是没有任何州可以本身就制定出公共信托的法律。的确，公共信托资源在州成立之前即已出现。各州在加入联邦时取得了公共信托财产及其随附的责任。因此，公共信托强制性永久要求各州政府为公众利益保护公共信托财产。公共信托的根本目的是满足公众不断变化的需求。正如法律的构成已经随着时间的过去发生了很多变化一样，公共信托也已逐步扩展以满足公众的需求。因此，公共信托在可预测范围内的谨慎扩展，并非是新的法令，而是坚定地履行州政府所固有的责任。所以，公共信托是一个“固定的法律规则”。作为一个“固定的法律规则”，公共信托就是美国财产法现有规则的部分，政府不能新近颁发一个已成为公理的法律。

3.公共信托本质上是限制那些妨害公共信托资源的私人行为，这“不过是复制法院已经达到的结果”。诉讼当事人的确经常将公共信托作为诉讼或抗辩的理由。换句话说，公共信托必须是“隐含”在州财产法上的，州可在任何一点上使公共信托理论变得明确清楚。正因为公共信托总是确认信托资源上的公共权利，也为诉讼当事人代表公众提起诉讼提供了法律基础，所以公共信托理论符合“背景原则”要求复制法律结果的要件。

4.公共信托平等地适用于所有私产权人。公共信托财产上的任何私人利益都应受到公共利益的限制，即使信托资源属于私人所有，这些私人财产权人的权利，必须从属于作为受托人的政府的权力，政府是代表作为受益人的公众之利益进行行为的。因为公共信托已经总是平等地妨碍所有土地权人，因此公共信托符合背景原则平等性的要件，政府行为如果仅能适用于部分人，而不能适用于其他人时，该政府行为不能作为背景原则。

5.公共信托可以作为一个背景原则，因为公共信托理论从未摇摆不定。公共信托的变化是明确清楚的，美国法院、学者已广泛承认了公共信托从潮汐水到湿地、宾岸通行、森林等等可预测的扩张。很少有法院限制公共信托理论的范围，相反法院已逐步意识到公共信托在保护公共信托资源中起到了关键而重要的作用。因为公共信托的范围从未摇摆不定——法院一直在描述公共信托而非创造它——所以公共信托符合背景原则的要求。

(三)已经将公共信托理论作为财产法上背景原则的实例

美国至少有两个法院在管制性征收案例中，已经考虑了前述罗列的公共信托作为背景原则的要件，并确认公共信托是财产法上的一个背景原则。很多其他州也特别强烈地暗示公共信托是一个背景原则。

1.滨海艺术中心有限责任公司诉西雅图市案。在滨海艺术中心有限责任公司诉西雅图市案，美国第九巡回上诉法院就清楚明白地确认了公共信托是财产法上的背景原则。滨海公司申请开发海岸线财产，西雅图市拒绝滨海公司的开发申请。法院首先判决西雅图市的拒绝行为，剥夺了滨海公司对自身公司财产的所有有益使用。法院其次考虑公共信托是否为华盛顿州法的一个背景原则。法院认为“公共信托理论一直存在于华盛顿州，”这并非在吹毛求疵，在州宪法以及州的《海岸线管理条例》中都已部分地规定了公共信托。因此，法院认为西雅图市基于公共信托的拒绝行为，是已通过判例得到支持的。最后，法院考虑滨海公司的使用利益，是否是一开始就是公司财产所有权的构成部分。因为滨海公司的海岸线财产临近一个公园，法院认为公司要求建设混凝土桩、车道及住宅区的建议，妨害了公共使用。法院总结道，“滨海公司的开发计划”“从未构成一个合法的许可使用”，公共信托是一个背景原则，虽本案符合卢卡斯案中第一分析框架的管制性征收要件，但因其违反了公共信托，故本案中征收条款没有为原告提供赔偿的权利。

2.麦昆诉南卡罗来纳州海岸委员会案。南卡罗来纳州最高法院，类似地确认了公共信托属于财产法上的一个背景原则。在麦昆诉南卡罗来纳州海岸委员会案，某土地权人购买了两口毗邻人工海水管的水塘。该土地权人一直没有开发这两口水塘，直到1991年该土地权人申请在他购买的两口水塘上建设隔水舱，这样导致水塘的大部分水倒灌至海滩上或关键的咸水湿地里。南卡州海岸委员会拒绝授予该土地权人开发这两块水塘的许可。随后土地权人提起诉讼，主张南卡州海岸委员会的拒绝行为构成征收，请求法院判决补偿其损失。像滨海公司案一样，南卡州最高法院首先分析认为土地权人的水塘，因南卡州海岸委员会拒绝授予许可而变得毫无价值，因此，土地权人的水塘被剥夺了所有经济上的有益使用。随后法院认定财产法上的背景原则，能否豁免政府承担的补偿土地权人损失的责任，法院发现南卡州有大量的案例涉及公共信托理论，并注意到早在1884年法院就确认了南卡州作为私法和公法土地上的受托人作用。法院进一步认为南卡州享有公共信托土地的“假定所有权”。因为公共信托在南卡州并非新法，而且属于州法的固定规则，南卡州海岸委员会拒绝许可的决定，仅仅是复制法院早先在案例中已经达到的结果，所以在该案中，南卡州最高法院认为公共信托符合背景原则的要件，对土地权人财产权利的限制，是毗邻潮汐水域的财产本身所固有的组成部分。因为土地权人的水塘属于公共信托财产，应当从属于南卡州的控制权，所以南卡州没有必要为其拒绝许可开发的行为，对土地权人提供补偿。

三、公共信托理论与第一分析框架中的管制性征收

(一)第一分析框架中的管制性征收的要件

在卢卡斯诉南卡罗来纳沿海委员会案，美国最高法院创设了管制性征收的第一分析框架：如果以公益之名，政府要求不动产所有者牺牲其财产上所有经济上的有益使用，使其财产经济上遭受闲置，那么政府的行为实际上构成对不动产所有者的征收。因此，如果政府行为“剥夺了土地所有经济上有益的或生产性使用”[3]2886，这种管制行为就应认定为管制性征收行为，法院一般判决政府必须为财产权人提供补偿。根据管制性征收的第一分析框架，如果政府的管制行为大幅提高了州的合法利益，而没有拒绝财产权人自身经济上使用其被管制的土地，那么管制行为对土地的限制，属于合理的土地使用，在这种情况下，政府的管制行为不会被判定为管制性征收行为。“从财产权人的观点看，对私有财产有益使用的总体剥夺，就等同于物理上的占用。”[4]335法院认为“在缓解严重的公共损害的伪装下，对私人财产所有使用方式的否认，增加了强制性要求私人财产从属于某种形式的公共服务的风险，这是不被允许的”[3]2895。因此第一分析框架的基本要件即为政府的管制行为，实际上已经“剥夺了土地所有经济上有益的或生产性使用”，政府的这种管制行为，属于宪法修正案第五条规定的管制性征收，政府应当为私有产权人提供补偿。

(二)公共信托理论对第一分析框架中管制性征收补偿规则的限制

如果根据财产法上的“背景原则”，能够证明政府对私有财产的剥夺是合理的，那么可以认定政府的管制行为不构成管制性征收。法院解释道：“那些剥夺了土地上所有经济上有益使用的政府行为，只有在以下条件下，我们认为才可以抵制土地权人的补偿请求：政府对所有权人不动产性质和状态的事先调查，显示出政府禁止的使用利益，并非一开始就是所有权的组成部分。政府的任何管制行为，不能是新的立法，且必须是所有权本身所固有的内容，是财产法的背景原则已经强加给土地所有权的限制。”[3]1019因此，管制性征收第一分析框架中的补偿规则存在例外：如果政府行为是建基于财产法的背景原则时，则无须补偿财产所有权人。

四、公共信托理论与第二分析框架中的管制性征收

(一)第二分析框架中的管制性征收的三要素

在宾夕法尼亚州煤业有限公司诉马洪案中,最高法院提出了管制性征收的第二分析框架：政府管制私人财产应有一定限度，如果政府管制超过此限度，则认定政府的行为属于征收行为。美国最高法院首先提出管制性征收应当考虑的三项因素：管制行为对财产所有人的经济影响，管制行为妨碍财产所有人的“不同投资预期”的程度，以及管制行为的特点。这种三要素的分析框架，可以称之为管制性征收的第二分析框架。

(二)公共信托理论对第二分析框架中管制性征收补偿规则的限制

第二分析框架中的管制性征收，在决定是否补偿的问题上，公共信托同样发挥着至关重要的作用。首先，在评估公共信托对财产所有人的经济影响时，法院一般关注附随在土地权人所有权上的财产权利。如果公共信托从一开始就妨碍土地权人的所有权，那么政府的管制行为对私有土地几乎没有任何经济影响。其次，法院也是通过考虑公共信托对投资预期的影响，来审查实际转移到地主的财产利益。如果公共信托从未允许土地权人所提议的使用，那么法院会相应地评估土地权人的投资预期。一般这意味着法院推定地主事先知悉普通法对财产的限制。在评估地主的投资期望，这是一个关键性因素。因为这一理由，“很难从投资预期中区分出背景原则”[5]127。因为背景原则要求，对财产的限制必须是“所有权本身所固有的内容”，也因为地主对其土地的投资预期，受地主是否知悉普通法对财产使用的内在限制的影响，所以投资预期和背景原则两者是密不可分的。最后，在宾州中央运输公司诉纽约市案中，法院是通过评估政府的管制行为的特点，来权衡政府对信托资源的管制行为所获得利益。如果是为保护信托资源而对财产进行限制的，那么政府的管制行为实际上具有重要的社会功能价值，可以抵制管制性征收的补偿请求。

五、公共信托理论与物理征收

(一)物理征收的构成要件

在物理征收的案例中，美国最高法院要求州政府采取管制行为必须满足两项标准。第一，州政府必须在“州的合法利益”(目的)和土地用途管制(手段)之间建立“基本关系”。第二，除了满足了“基本关系”的标准，州政府还必须满足多兰诉泰格洛市案所确定的“比例关系”的标准。“比例关系”标准要求州政府对私有财产的限制，在性质上和州政府的开发计划具有相关性。多兰案中，泰格洛市认为拟建议之开发会消极地影响一个漫滩，甚至会增加交通压力。泰格洛市要求撤回拟建议的开发请求，而将漫滩上的一块土地用于建设自行车道，以解决交通问题。法院认为这满足政府利益和管制行为之间“基本关系”的标准，但认为泰格洛市对私有财产的限制，与所涉利益之间不具有“比例关系”。

(二)公共信托理论对物理征收补偿规则的限制

当政府的管制行为是对财产进行物理上的占有或侵害时——即当确定性物理征收发生时——在决定是否应当补偿的问题上，法院一般会决定土地所有者是否事实上拥有其寻求补偿的财产，来决定是否给予补偿，公共信托理论也可以发挥关键作用。

在图莱里湖盆蓄水区诉美国案，美国联邦法院解释，剥夺水资源等于物理征收，现在我们关注的问题是原告寻求补偿的财产，他们是否事实上真正拥有。在图莱里案中，通过审视“州法的背景原则”，法院广泛地讨论了公共信托理论。尽管法院最终决定公共信托的一个法典化并不能等同于一个背景原则的法典化，但法院的分析清晰地表明公共信托理论对物理征收的潜在影响。就像在管制性征收中公共信托是作为背景原则一样，因此，美国法院认为在物理征收中应考虑公共信托理论的适用性。

在野生动物破坏私人财产的案件中，公共信托理论可能发挥特别重要的作用。在政府通过立法的手段采取保护野生动物行动之后，土地所有者一般会针对政府的立法提起一系列物理征收的诉讼，譬如在克丽斯蒂诉霍黛尔一案，质疑的就是《熊保护条例》。但是，因为野生动物属于公共信托财产，土地所有者也不可能在野生动物上主张财产利益，所以野生动物存在于私人土地上不可能属于物理征收。首先，野生动物属于一种公共信托财产，私人土地所有者在其财产上从没有拥有过野生动物。因此，当禁止私人土地所有者在其土地上捕杀野生动物时，私人土地所有者并没有被剥夺任何财产利益。其次，野生动物总是享有在土地上居住的自然权利，所以野生动物存在于私人土地并不构成征收。公共信托赋予野生动物占居私人土地的绝对性权利。

六、结语

承认公共信托理论适用于现代征收之中，这就要求政府部门承担某些特定的责任和义务，但是，可能更重要的是为这些政府部门提供了坚不可摧的环保技术。公共信托理论适用于现代征收之中，凸显了这一事实：要求政府的管制机构保护特定的资源。因为政府是公众的受托人，公众是受益人，所以政府必须履行其信托责任，当信托资源受到危害时，政府必须代表公众的利益排除妨害、恢复原状以保护公共信托资源。反过来，法院也必须确保维持管制机构为保护信托资源所采取的措施——包括但不限于通过立法、执行现行生态环境保护条例。因此，针对政府管制行为提起的诉讼，法院应当驳回其征收补偿的诉讼请求。

为环保原因正式起草限制土地使用的立法时，政府应当明确表明这些限制措施是公共信托理论的当然要求。以这种方式，管制机构能够明确地传达他们打算明确财产法上的背景原则的隐含意义。而且，如果政府行为扩展了公共信托的疆域，但并不会创造征收责任。可以肯定的是，管制机构应当小心不要太快地扩张公共信托理论，或将公共信托理论延伸到远远超出其传统的范围。它们应当识别公共信托理论的传统范围，并谨慎地拓展公共信托理论，以回应环境需求的不断变化。但是，如果将公共信托作为财产法上的背景原则之一，政府在信托资源的传统范围之外保护土地的行为，同样免受征收的限制。要想对未被确认为信托资源的普通财产进行限制，最主要的方法就是关注普通财产和传统信托资源之间的生态关系。根据这种方法，一旦缺乏对相邻非信托土地的监管，则有可能危及公共信托资源，所以对非信托土地的监管也可阻碍征收补偿请求。

[参考文献]

[1][美] 理查德·艾珀斯坦.征收：私人财产和征用权[M].李昊，等,译.北京:中国人民大学出版社,2011.

[2]张千帆.“公正补偿”与征收权的宪法限制[J].法学研究,2005,(2).

[3][美]RA.Epstein.Public Trust Doctrine[J]. Cato Journal, 1987,(7).

[4][美]David B. Hunter.Ecological Perspective on Property: A Call for Judicial Protection of the Public’s Interest in Environmentally Critical Resources[J].Harvard Environmental Law Review,1988,(12).

[5][美]Patrick A. Parenteau. Unreasonable Expectations: Why Palazzolo Has No Right to Turn a Silk Purse into a Sow’s Ear[J]. Boston College Environmental Affairs Law Review,2002，(20).

〔责任编辑：崔家善焉涵〕

On the Restriction of Charge Compensation System of Public Trust Theory in the U.S.

Wang Lingbo 1; Liu Weiyong 2

(CollegeofPoliticalScienceandLaw,JiangxiNormalUniversity,2.NanchangAcademyofSocialSciences,Nanchang330022,China)

Abstract:In the Article Fifth of the Amendment to the US Constitution, the Takings Clause stipulates that there is no payment for fair compensation and private property shall not be levied for the public, and its purpose aims to prohibit government from some citizens' overburdening the public duties that should be borne by the whole. The compensating principle of public trust property goes against the Takings Clause of the constitution of the Fifth Amendment, namely "Under no fair compensation, never could public trust property turn to private." In the U.S., the taking is divided into two categories, regulatory and physical.For different defining standards of regulatory collection, the regulatory collection is also divided into the first- analytical -framework and the second-analytical-framework regulatory collections. The public trust theory is a background principle of property law, which remains the theoretical basis that it limits charge compensation system.

Key words:public trust; charge compensation; background principle; regulatory collection; physical collection

[中图分类号]DF438.2

[文献标志码]A

[文章编号]1000-8284(2015)05-0124-06

[作者简介]王灵波(1984—)，男，江西波阳人，讲师，博士，从事美国公共信托理论、自然资源与环境行政法研究。

[基金项目]江西师范大学高层次人才引进项目资助成果

[收稿日期]2015-10-24