农村社区治理中的居民参与问题与对策

瞿红霞

（滁州市委党校，安徽 滁州239000）

党的十九大报告提出，加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。社区是社会构成的基本单元，社区在社会治理中发挥着越来越重要的作用，社区治理逐步成为社会治理最为重要的内容和不可动摇的坚实基础。从一定程度上来说，社会治理的现代化水平，取决于并且体现在社区治理的现代化水平上。针对社区治理，十九大报告进一步指出，加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。而社区治理的重要基础与构成即是农村社区治理。所以，农村社区治理的水平和成效离不开居民积极有效的参与，如此，才能逐步实现社区居民的自我管理、自我服务、自我教育的自治局面。

一、农村社区治理中居民参与的相关概念界定

（一）社区治理

“治理”这个词在十八届三中全会以后，成为一个热点词汇。过去在讲到国家和人民的关系时，最早叫统治，后来叫管理，现在叫治理。治理强调多主体共同参与，认为政府、人民、企业、社会组织都是国家和社会管理的主体。全球治理委员会对治理的界定是“各种公共或私人，个人或机构，管理其共同事务的诸多方式的总和”[1]。

社区治理属于地域性基层社会治理范畴。广义的社区治理，是指将社区、国家和市场三者有机结合起来而形成的一种社会互动方式[2]，这是宏观层面的界定。具体而言，社区治理是在本社区范围内，社区多个主体通过协商、对话、上下互动等方式，共同对社区公共事务进行管理的过程。由此，社区治理有几个基本的特性：一是社区治理主体的多元化，党委政府、驻区单位、居民自治组织、社区社会组织以及社区居民都可以是治理的主体；二是社区治理客体的公共化，即社区治理主要是针对社区的各项公共事业，不包括个人及其家庭事务；三是社区治理方式的上下互动化，政府与其他各社区治理主体采取对话、协商、沟通等方式来治理社区；四是社区治理目的是为了实现社区自我管理、自我服务，形成社区治理人人参与，和谐社区人人共享的目标。

（二）居民参与

参与是一个政治学的概念，它是一种权力关系的体现，参与首先意味着“放权”与“赋权”，“是指决策活动中的参与”[3]。换句话说，参与就意味着责任与义务共同分担，也意味着成果与成效共同分享。居民参与是指社区居民为了满足对社区公共产品的需求，依法行使民主权利，管理社区公共事务和公益事业，实现自我管理、自我服务、自我教育、自我监督[4]。居民参与的内容主要包括五个方面：政治参与、经济参与、文化参与、社会参与和生态环境参与。那么，居民参与有三个关键点，一是参与的主体，主要指长期居住于该社区的本地居民和外地居民；二是参与的领域，即存在公共事务和公益事业的公共领域，不一定要涉及所有社区居民，但至少要涉及两家两户的事务；三是参与的方式，是合法的途径与方式。

（三）农村社区治理中居民参与的意义

改革开放以来，受我国经济社会的快速发展、城市化带动效应和“反哺”机制不断向农村渗透的影响，农村社会正在发生前所未有的剧烈变革,城乡融合、一体化发展的趋势不断增强。伴随着农村社会的转型，农村社区治理也面临着新的挑战与任务：环境污染、老龄化、“空心化”、居民认同感低等社会问题在农村越来越凸显。同时，农村社会分化日益突出，社区居民分层日益明显，居民利益诉求多元化趋势已经形成。另外，由于信息化社会的来临，各种思潮、各种文化对群众影响巨大，居民思想分化加剧，社会思想趋向“碎片化”。如何有效解决当前农村社会存在的社会问题，服务居民多元利益需求、满足居民生产生活中多元化服务需要，直接影响到基层社会稳定，影响到我们党执政基础的稳固。就基层政府和农村社区来说，就迫切需要解决两个最基本的问题：一是在农村社会问题增多的当下，如何更好地解决这些问题，以实现农村社会的和谐？二是在基层治理和服务中，如何满足居民多元化的需求，实现对居民生产生活的有效服务，满足居民生产生活中的服务需求，从而有效凝聚居民、组织居民、动员居民，把居民紧密地组织和团结起来？显然，居民参与有助于这两个问题的解决。如果仅仅依靠基层政府或者社区力量应对，往往独木难支、顾此失彼。实践证明，农村社区治理的过程中，在各级党委统筹领导、政府的负责下，建立一套行之有效的组织指挥体系，依靠社区居民的互动参与，通过政府资源和社会资源的最优化组合、最大化利用，可以调动每一个居民的积极性，实现农村社区及社会的和谐发展。

二、农村社区治理中居民参与面临的困境

改革开放以来，随着物质文化生活水平和居民文化程度和素质的不断提高，农村社区治理中居民的参与热情不断高涨，参与行为日益活跃并且呈扩大化发展趋势。比如，居民积极参与农村环境卫生治理和保护，居民参与商讨其社区内企业用地事宜，居民参与协商将土地承包给种粮大户等等。农村社区居民权利意识的增强、参与热情的高涨，反映了权利时代居民主体意识、责任意识和参与意识的增强。但是，我们必须清醒地看到，当前我国农村社区治理中居民参与的总体水平还不高。我国农村社区治理中的居民参与还面临以下几个方面的困境。

（一）农村社区工作人员的管理与服务能力不高

现阶段，我国社区工作者的人员构成比较单一，以中老年人为主，他们的思想观念和工作方法难以跟得上时代发展，缺乏创新能力、主动改革的意识和魄力。而农村社区工作人员更是存在缺乏人才、能力不足、素质不高、老龄化严重等问题。年轻人，尤其是大学生倾向于把社区工作经历当作是考取公务员、其他事业单位等岗位的“跳板”。他们有些会认真努力的工作，但是社区并不能成为他们的最佳选择，有些年轻人每天就忙于看书、准备考试。一般情况下，两年左右，年轻的大学生们都会考走。课题组去农村社区调研发现，社区工作人员数量少、人才缺乏及社区工作者老龄化成为影响社区治理最主要的因素之一。因为缺乏足够的人力来组织统筹农村社区治理中的居民参与，所以，人才匮乏成为制约居民参与社区治理的主要因素之一，严重影响了农村社区的可持续发展。

（二）农村社区治理中居民参与的制度供给不足

当前，从中央到地方都对社区治理中居民参与的权力有明确的规定，但在农村社区治理中居民参与的具体程序、方式、渠道及反馈等方面还存在制度供给不足的问题。例如，当前社区治理中的信息公开制度还存在不完善的地方。居民参与以有效的信息为基础，没有充分透明的信息，居民参与只能是盲参，意见就没有意义。可以说，知情权是参与权的前提[5]。以社区协商为例，社区需协商事务多半放在网上或者临时召开协商会议，社区的居民、企事业单位等对这些议题了解的不多，关注的不够，因此，实际的参与度比较低。例如，农村社区居民参与缺乏有效的奖惩机制和有效及时的反馈制度，有的时候会出现“说了等于没说”、“说与不说一个样”、“参与和不参与一个样”、“理性参与和非法参与一个样”等情况，这就严重影响了农村居民对社区治理的热情与积极性。

（三）农村社区中居民的社区认同度不高

通过课题组调研及综合分析文献资料发现，农村社区居民参与的深度和广度与居民对社区认同度是互为影响的关系，即居民的认同度越高，居民参与的积极性越高，参与的行为也越多。同时，居民参与社区公共事务的行为越多，越容易产生社区认同感、自豪感、归属感。相反，如果居民对社区认同度不高，那么居民就会出现参与意识和参与行为不高的现象。费孝通先生曾经说过，中国的农村是熟人社会。熟人社会下，居民对社区的认同度和归属感都很高。但是，近年来，随着工业化和城市化的发展，越来越多的年轻人离开家乡，去城市打工、生活、定居，越来越多的家庭在城市里购买住房。调研发现，稍微发达的农村社区，儿童都随父母进城上学，农村社区大部分都是以老年人居多，农村的家庭也就成了年轻人逢年过节回家的“旅馆”。在这样的背景下，年轻人对农村社区的认同度急剧下降，社区归属感、认同感也不高，进而参与的积极性不高、参与行为也不多。

（四）农村社区居民的参与意识和能力不足

受计划经济时代的影响，我国的老百姓对政府持有强烈的依赖思维与惯性，凡是有矛盾，不找法律，不找自身问题，也不自己解决，直接找政府。农村社区的居民更是如此，调研中，社区工作人员抱怨道“老百姓遇事自己不想办法解决，都找政府”、“甚至婆媳吵架、邻里纠纷、甚至放高利贷遭遇骗子的到政府里哭闹求解决的”、“面对公共事务和公益事务，他们很少有参与进来的意识”，但是，如果涉及跟自身经济利益直接相关的事务，很多人又会站在自己的立场和角度参与进来，很多年轻人也会从城里回到农村社区，比如，拆迁安置、集体分红等等。另外，由于当下农村社区居民以老年人为多，而老年人的受教育程度及综合素质相比年轻人要低很多，所以，当下农村社区居民的参与能力普遍不高，有的时候还会出现不合理甚至不合法的参与行为。

三、推进农村社区治理中居民参与的有效路径

从农村社区治理中居民参与面临的困境来看，主要是社区人才匮乏、制度基础居民社区认同度不高及社区居民的参与意识与能力不足这四个方面问题。如何推进农村社区治理中的居民参与？将针对上述四个问题来分别加以阐述。

（一）提高农村社区工作人员的管理与服务能力

农村社区善治能否实现依赖于农村社区是否具备一支政治思想素质高、专业理论知识丰富、综合能力强的社区工作者队伍。一是完善社区管理和激励机制，通过薪酬激励、晋升激励、精神激励等方式来激发农村社区工作人员的工作动力和积极性；二是通过培训、讨论等方式让社区工作人员尽快掌握学习专业的知识技巧和方法，以更好地为社区居民提供专业的社区服务，提升服务水平；三是经济条件允许的社区可以设立相应的职务，聘请专业社区工作者来为居民服务，以专业化提升服务品质，专业社区工作者还可以带动、培训、指导社区工作人员掌握更合适的社区工作方法与技巧，以提升社区总体管理与服务水平。

（二）建立健全农村居民参与的制度体系

良法是善治的前提，高质量、指导力强的制度体系是农村居民能否有效参与社区治理的有力保证。针对现有的农村社区治理中的居民参与的实际情况，一是要构建多层次、多渠道的居民参与机制，进一步完善或构建社区居民会议和居民协商议事会议制度，构建民事民议、社区听证、社区论坛、社区评议等对话机制，保证社区居民平等有序参与[6]。二是制度的生命在于执行与落实，执行离不开责任担当。要加大对制度执行检查力度，并对检查的结果进行公示、奖惩、问责。问责既要对事,也要对人,要把责任具体落实到某个组织和个人。

（三）提高农村社区居民的社区认同度

社区认同感与居民的参与度是相互影响、相互促进的关系。针对当下农村社区居民认同度不高的现状，可以针对农村居民的喜好举办一些文艺、娱乐、趣味运动等活动，并根据时间及居民特点的不同创新活动方式，比如，周一至周五，可以针对社区里的中老年人开展一些免费的健康讲座、文艺汇演、公益电影等等；周六周日及节假日时间，针对回家的年轻人和孩子开展一些儿童类娱乐活动、家庭亲子活动，并对一些活动适时地给予物质和精神奖励，以提高居民参与的积极性和热情。同时，在各种文艺、娱乐或家庭亲子活动中向大家宣扬“社区是一家人”、“社区是我家、爱护靠大家”、“社区建设、人人有责”等思想。并且，在活动举办的间歇时间通过一对一沟通交流等方式传达居民参与社区公共事务的意义、内容、具体方式及面临的困境等等，让更多的社区居民能够了解，并提高参与的积极性与参与意识，最终也提升社区居民的社区认同感。而社区认同感的提升又将进一步提高社区居民参与的深度和广度。

（四）提高农村社区居民的参与意识和能力

居民是社区的主体，也是居民参与最直接的主体，所以，农村社区治理中的居民参与水平离不开居民的意识与能力。一方面，提高农村社区居民参与的热情与积极性，可以通过宣传引导（微信群、qq群、微信公众号等）、一对一沟通、趣味活动、物质奖励、精神鼓励等方式，以提高居民参与的意识；另一方面，要提高农村社区居民参与的能力，让居民不仅乐于参与、主动参与，还能取得较高的参与效果。可以通过培训、一对一讲解、自我学习等方式，提升居民自身的文化素养，增强政治素质，增加理性思维，从而在主动参与中不断提高参与能力，更好地参与到社区治理的方方面面。

[参考文献]

[1]许耀桐等.当代中国国家治理体系分析[J].理论探索,2014(1)：10-14.

[2]田玉荣.非政府组织与社区发展[M].北京：社会科学文献出版社,2008：10.

[3]卡罗尔·佩特曼.参与和民主理论[M].陈尧，译.上海：上海人民出版社,2006：65.

[4]陈惠敏.对实现“村改社区”居民参与的思考[J].人民论坛,2014(1)：9-93.

[5]郑岚.城市社区治理中的居民参与[J].人民论坛,2011(10)：246-247.

[6]刘启营等.新型农村社区治理的困境及应对[J].重庆城市管理职业学院学报,2017(6)：27-30.

[7]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社,2000：135-137.