社会组织在承接政府购买服务中的问题及路径刍议

夏厚力

（华东政法大学政治学与公共管理学院 上海 松江 201620）

社会组织在承接政府购买服务中的问题及路径刍议

夏厚力

（华东政法大学政治学与公共管理学院 上海 松江 201620）

社会组织在承接政府购买服务的活动过程中，作为一种制度创新，是我国行政体制改革的重要内容。政府向社会组织推出购买公共服务的重要举措，使越来越多的公共资源流向了社会组织，同时也出现了一些问题，本文立足于社会组织在承接服务过程中出现的具体问题，并在问题的基础上，提出一些优化社会组织承接政府购买服务过程中的合理建议，以此来推动社会组织朝着更好的方向发展。

社会组织；购买；公共服务

一、引言

改革开放以来，随着经济社会的发展，行政改革的浪潮在世界范围内逐渐兴起，与此同时，“企业家政府”的概念也被部份学者提出，奥斯本（Osborne）和盖布勒（Buller）认为，现代的政府应该是启催化作用的政府，政府的职能应该是“掌舵”而不是“划桨”，政府应当让企业和社会组织等更多的参与到政府提供的公共服务的当中[1]。萨瓦斯（Savas）认为，在政府的改革过程中，核心要素是要建立伙伴关系，这些伙伴包括：社区伙伴，企业伙伴，非营利组织伙伴等[2]，即在提供公共物品和公共服务方面，需要改变政府单一的供给主体状态，把政府的部分职能分离出来交给企业或者社会组织承担，使政府在公共服务的“提供者”和“生产者”之间的角色分离，政府从原有的公共服务提供者变成出资者和监控者，这有利于改变传统计划经济体制下全能政府的思想，有利于发挥企业和社会组织在市场条件下资源配置中的重要作用，有利于政府与企业和社会组织等的分工合作，形成公共物品和公共服务的有效供给机制。随着政府的职能转变，政府向社会组织购买公共服务的模式也相应的得到了发展，在激烈的市场竞争条件下，政府购买公共服务，可以扩展公共服务的领域，丰富公共服务的内容，降低公共服务的成本，提高了公共服务的质量，在这种全新的公共服务的供给机制下，对于促进政府职能的转变，社会服务的专业化以及社会组织的发展都具有重要的作用。

二、社会组织参与政府购买服务的成效

（一）社会组织参与公共服务，提高公共服务的质量和效率

在计划经济时代，政府总是强调单向的管理方式，即由单一的政府主体来统包统揽公共服务建设，在政府提供的服务过程中，不会因为提供服务的效率低下而导致行政部门的关闭，公务人员也没有外部的竞争压力，导致所提供公共服务的质量和效率低下，此外还增加了公共服务的成本。随着社会主义市场经济的发展，公民对于政府所提供的公共服务要求具有多样化和高质量的特点，要求政府提高公共服务的质量和效率。社会组织植根于社会，贴近群众，反应快，机制灵活等特点，能够为社会大众提供多样化高质量的服务。政府通过购买社会组织提供公共服务的方式，可以将专业的机构、人员，和先进的工作方法引入到公共服务的领域当中，通过社会组织专业化的操作，降低公共服务的成本，提高效率，与此同时，通过政府购买服务，使得政府行政性供给转变成为市场性供给，打破传统政府垄断公共服务的局面，社会组织在激烈的招标过程中获得了生产经营权，有利于提高组织参与公共服务的创新动力，激发成员的工作热情，充分发挥他们的潜能，使得社会公众能够享受到更加优质的公共服务，促进公共资源达到最优配置。

（二）扩展公共服务领域，满足公众多样化的需求

在我国，政府提供的公共服务包括教育、科技、文化、卫生等无形产品，也包括道路交通基础设施建设，公共文化设施建设等有形产品，如果这些有形产品和无形产品全部都由政府来提供，势必会影响政府提供服务的质量和效率，政府通过购买服务，把自己管不好，管不了的事交给社会组织来承担，实现自身的角色由“全能型政府”向“有限型政府”转变。政府通过把社会组织引入到公共服务的供给之中，发挥社会组织在资源配置中的作用以及灵活性、多样性等特点，能够较好的满足社会大众对公共服务需求的广度和深度，满足公众的多样化需求，更能直接代表社会各类群体的根本利益。从总体上来看，政府向社会组织购买的公共服务主要集中在（1）社区服务，如社会救助、职业介绍、公益服务等。（2）行业性服务，如行业调查、项目评估、技术服务等。（3）行政服务，如再就业教育培训，家庭收养评估、市场管理等。[3]

（三）促进社会组织的发展，维护社会的公平和秩序

不公则怨，不平则怒，如果社会公平问题解决不好，将会直接影响到我国社会的稳定和发展。伴随着我国经济体制从计划经济体制向市场经济体制的转轨，必然会出现一批下岗职工和老年困难等弱势群体，如何保证这批群体的生活质量，将关系到社会的稳定和社会秩序。政府开展购买性服务，利用财政资金的指向，使社会组织更多的参与到弱势群体当中去，社会组织针对弱势群体提供保障措施，推行再就业、居家养老、孤寡老人机构养老等多项购买服务，实行分类救助，将积极促进社会所关注的重点问题得以有效解决。同时，社会组织承接政府的购买服务，不仅为社会组织提供了资金的支持，而且为社会组织的发展提供了广阔的空间，社会组织在承担了公共服务的过程中，提高了知名度，锻炼了自身的专业服务能力，同时也培育了大量的志愿者，丰富了志愿资源。

三、社会组织参与政府购买服务过程中存在的问题

（一）社会组织独立性不强，缺乏足够的谈判力

在我国，社会组织的发展独立性不强，一些社会组织的发展往往经历了一个自上而下的过程，是政府牵头发展起来的社会组织，有些社会组织甚至是在接到政府特定的购买任务后才成立的组织。社会组织章程的制定、高层人事的任免权、组织内部的运行机制等方面都受政府的影响较大，行政化倾向浓厚。萨拉蒙认为，社会组织在承接政府购买服务的过程当中面临的首要问题就是失去自主性和独立性，尤其是弱化社会组织的倡导作用。[3]社会组织由于自身的独立性不强，在政府购买的过程中变成了与政府性质相同的附属机构，即购买行为的“内部化”，使得政府与社会组织在合作中缺乏对双方都有约束力的契约关系，没有足够的能力和条件与政府进行平等的协商和谈判。社会组织名义上是承接政府购买的公共服务，实际上还是要根据政府委派的任务去办事，对自身的服务缺乏完整和长期的规划。究其原因，一方面，社会组织缺乏足够的资源，由于社会组织承担的是社会责任、履行公共服务职能为宗旨的，非营利性决定了社会组织不能向企业那样追求利润，组织的资金来源主要是靠社会的募捐，然而组织的募捐能力却很薄弱，在香港，政府向社会组织购买服务的过程中，社会组织的资金来源80%左右是靠政府给予，而其他20%是需要社会组织自己筹划的，然而，根据调查，社会组织几乎没有收到来自社会机构的捐赠。[4]在缺少资政府提供的资金条件下，社会组织很难开展工作。另一方面，社会组织的信任缺失，由于社会组织非政府性，自愿性等特点，导致组织缺乏足够的社会信任，传统上，公众更信任的是政府提供的公共产品和服务，当社会组织开始承接公共服务的时候，往往得不到大众的信任，在信任的缺失，组织行动能力较弱的情况下，政府购买服务的过程必定是单向的合作行为，社会组织几乎没有谈判协商的空间，在一定程度上影响了社会组织的提供服务的积极性，同时社会组织也失去了参与服务的民间代表性，难以发挥社会组织参与购买服务的创新型和志愿性等特点。

（二）社会组织提供公共服务缺乏有效的监督

我国政府在购买公共服务的发展过程中起步晚，不够成熟，由于政府购买服务的委托方和受托方存在着信息不对称的情况，政府在与社会组织签订合同后，往往难以对合同的执行情况进行有效的监督和评价。第一，政府从事监督公共服务的工作人员时间和经验有限，不能整天的去追踪组织提供服务的状况，再加上行政部门内部管理理念和管理水平的相对滞后，在以行政系统内部监督为主的情况下，由于缺乏专业的的行政人员，对涉及提供的公共服务无法进行评估，难以提高政府购买服务的质量和水平。甚至有些地区，行政人员即拥有监督和评估职能又直接从事政府购买的工作，这不利于对社会组织的有效监督，容易诱发社会组织提供公共服务的腐败现象发生。第二，社会组织在参与购买服务的过程中缺乏有效的效率评价体系，效率评价体系主要是指社会组织在参与提供服务过程中的效率，即组织提供的服务是否花费的资金最少，也就是说花费的资金是否提供了做大化的公共服务，只有通过有效的效率评价体系，才能使得政府的财政资金得到最大化的运用。社会组织在承接服务的过程中，不能严于律己，自我监督能力不足。第三，由于在现有的政府部门的体制下，对社会组织提供的公共服务监管分散在众多部门之下，在行政管理体制中条块化分割，政府职能又交叉重叠的情况下，如果没有利益的驱使，各部门可能就会相互推诿，有效监督不足，同时这些部门又和社会组织有着不同寻常的关系，复杂的利益纠纷，造成各部门联动不足，监管不力。

（三）社会组织提供服务的能力不足

社会组织提供公共服务是一种全新的公共管理实践模式，它不同于传统的政府直接提供公共服务的模式，在这一全新的模式下，社会组织提供服务的能力有待加强。社会组织提供服务的能力主要包括人力资源能力，完善的基础设施能力，以及技术能力。第一，社会组织由于具有草根性和志愿性等特点，在发展过程中缺乏有专业能力的领导人，在社团，基金会等社会组织的人员构成中，有90%以上的工作人员没有接受过专业的公共服务培训，一些组织的工作人员甚至是依仗与一些草根的兼职人员来维持工作。[5]由于人力资源供给能力不足，社会组织难以根据政府提供的合同和条件来承接公共服务。第二，基础设施供应能力不足，设施能力主要包括社会组织提供服务的场地，办公设施，以及根据服务的改善设备更新能力。社会组织由于非营利性，志愿性等特点，在没有充分的资金资助的条件下，不能像企业那样为了追求利润，不断更新基础设施建设，在硬性条件得不到满足情况下，组织很难开展提供公共服务的需求。另外，政府在购买社会组织的服务过程中，缺少配套资金的支持，政府购买服务的资金并没有全部纳入财政预算的体制内，很大成份的资金来源于预算外的资金，配套资金来源很不稳定，缺乏对组织提供公共服务的长期考虑。第三，技术条件不成熟，专业技术是组织提升公共服务建设过程中的核心要素，它是指，组织具备提供公共服务的专业知识，操作规范，以及进行技术创新，提高业务水平的能力。在人力资源和基础设施供应能力不足的情况下，直接导致了组织的技术条件不成熟。

四、社会组织参与政府购买服务的对策

（一）政府转变行政观念，避免跨入观念误区

我国是人民民主专政的社会主义国家，为人民服务是政府工作的宗旨，对人民负责是政府工作的基本原则。政府向社会组织购买服务，实际上并不是政府公共责任的推卸，而是政府提供公共服务的方式发生变化，政府为了向公众提供高品质的公共服务，将其提供的方式让渡给社会组织，社会组织以其专业性和创新性等特点，为公众提供优质高效的服务。政府不需要干涉社会组织提供服务的过程，但是对组织提供公共服务的效果以及合法性和正当性的有效监督应当承担责任。在购买服务的过程中，政府的责任主要包括：确定公共服务所达到的服务水平，以及支出费用的状况，监督社会组织提供服务质量和品质，并针对一些违规的现象采取必要的遏制手段。

（二）构建社会组织效率评估指标体系

在政府购买社会组织公共服务的过程中，社会组织作为公共服务的提供者和执行者，在和政府签订合同后，投入人力、物力、财力来提供公共服务，因此，从公共服务供给的角度来评估社会组织的运行效率，就必须要从社会组织提供公共服务资源的效率和质量来做参考。第一，以资源使用率作为指标体系，社会组织提供公共服务需要投入人力和时间，人员使用多少和时间长短直接决定了公共服务的执行效果和进度，所以在社会组织效率评估体系内，要考虑组织人员的使用率和时间的消耗率，要以最短的时间和最少的工作人员来达到做优化的公共服务效果。第二，以提供公共服务的质量为指标体系，社会组织提供公共服务的质量将直接影响到政府购买公共服务的最终结果，因此，就要考虑到社会组织承接公共服务的质量。在评估社会组织提供质量方面要从三个方面来考虑，一是社会组织承接的服务是否与政府购买的要求相同。二是社会组织在承接政府的公共服务的时候是否与政府相关的行政部门及时沟通。三是社会组织所承接的公共服务是否达到与政府签订合同的预期目标。第三，以服务受众的态度来作为指标体系，人民大众直接体验社会组织所承接的公共服务项目，因此，对于公共服务项目的好坏最具有发言权，一方面要考虑到社会大众承接公共服务的覆盖面，即公共服务是否涵盖了所有的受众群体，可以从公共服务的受众数量和分布范围两个指标来衡量。另一方面，可以从社会大众对社会组织承接公共服务的满意度来考虑，可以从受众群体对公共服务的过程满意度和结果满意度两个指标来衡量。

（三）提高社会组织服务能力，促进社会组织可持续发展

在社会组织参与政府购买公共服务的活动中，社会组织承担着桥梁和纽带作用，它是连接政府与公民的桥梁，在公共服务的供给过程中具有举足轻重的作用。为了提高社会组织的服务能力，促进组织的可持续发展，第一，要扩宽社会组织的资金来源，从社会层面来看，社会组织要立足于社区，通过公共服务来提高知名度和信任度，鼓励社会力量对社会组织进行募捐，为社会组织的发展提供资金保障。从政府层面来看，政府可以在财政税收方面对社会组织提供优惠的政策，在这里要注意的是，在提供税收优惠政策的时候必须要考虑到不同性质以及提供不同类型服务的社会组织，要对适用于社会组织的税收制度进行改革，制定出适用于承接政府购买公共服务的税法。第二，要进一步明确组织员工的职能定位，健全组织内部的各项管理制度，加强领导能力建设，规范工作人员的权利与义务，提高社会组织的管理和服务水平。总之，只有加强社会组织自身的专业服务能力，才能获得最后的购买服务项目。第三，提升组织的社会公信力，社会组织在发展的过程中，要坚持组织的价值理念和专业化的需求，不断提高公共服务的质量和水平，只有服务的质量提高了，才能赢得受众群体得广泛信任。

[1]戴维奥斯本、怀特盖布勒.改革政府：企业家精神如何改革着公共部门[M].上海：上海译文出版社，2006.

[2]萨瓦斯.民营化与公司部门伙伴关系 [M].北京：中国人民大学出版社，2002.

[3]萨拉蒙.公共服务中的伙伴－现代福利国家中政府与非营利组织之间的关系[M].北京：商务印书馆,2008.

[4]萨拉蒙等.政府向社会组织购买公共服务研究[M].北京：北京大学出版社,2010.

[5]王明、刘求实.中国非政府组织发展制度分析[J].中国非营利评论，2007,（01）.

[6]邵建.杭州市政府购买机关后勤服务的难点着力点分析[J].经济师.2010,（06）.

[7]顾平安.推进政府公共服务的合同制管理[J].理论研究，2008,（18）.

[8]魏中龙等.政府购买服务的理论与实践研究[M].北京：中国人民大学出版社，2014.

[9]徐家良.政府购买社会组织公共服务制度化建设若干问题研究[J].国家行政学院学报，2016,（01）.

[10]曾维和,陈岩.我国社会组织承接政府购买服务能力体系建设[J].社会主义研究，2014,（03）.

D632

A

1671－5993（2016）04－0037－04

2016-06-30

夏厚力（1991-），男，安徽广德人，华东政法大学政治学与公共管理学院在读硕士研究生。