论NGO 对构建竞争型政府的促进作用*

时间：2024-06-19

□ 陈晓春，张琦

(湖南大学法学院，湖南长沙 410082)

一、引言

政府是带有自然垄断性质的一种组织。政府所具备的各种管理职能，既是一种管理资源，也是一种经济资源，且具有稀缺性、垄断性以及不可替代性。而政府在日益现代化的管理中，垄断性这一特征却容易带来“政府失灵”的恶果。主要原因可以归纳为:缺乏竞争机制;缺乏降低成本的激励机制;政府机构自我膨胀;监督信息不完备;政府的自利倾向。而就中国而言，自改革开放以来，随着我国国内市场经济的不断发展和完善，以前计划经济体制下的行政管理方式已经越来越不适合中国社会各方面的发展了，于是，中国政府正逐步从全能政府向有限政府转变，从强势国家的单独治理到国家与社会共同治理。我国政府则在全国实行行政体制改革来转变政府之前的行政模式。

政府的主要职能就是为广大人民群众提供公共服务。这是现代政府的显著特征。早在2004年2 月的时候，总理温家宝就在中央党校的一次专题研讨班结业式上首次明确提出要努力建设服务型政府。党的十七大也明确提出了服务型政府建设的要求，党的十八大报告中更是再一次清晰地表明:“深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。”

从中我们可以看出今后改革的重点就是要加快服务型政府的建设步伐，将公共服务的职能转变为基本职能。政府要全面履行政府的服务，加大政府对公共服务的力度，完善社会保障制度等。其中尤为重要的就是打破市场的垄断，引入市场竞争机制，建立一个高效的“竞争型政府”。在此，不容我们忽视的在改革开放三十年间社会中涌现的大量社会组织。在这个过程中中国的非政府组织急剧增长，其数量、活动范围、组织的活动能力、自身可发挥的作用都在与日俱增。20 世纪80年代以来各类非政府组织也在世界各国迅速崛起，继而蓬勃发展。时任联合国秘书长的安南在第52 届联合国大会上，就已经把“社会组织的发展”列为影响当今世界的五大因素之一。而现在政治学的观点认为，成熟社会的基本形态应该是政府、企业和社会组织三种力量基本保持一定的均衡的状态。党的十七大早已直接提出要“重视社会组织建设和管理”，党的十七届二中全会进一步提出了要“更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用，更加有效地提供公共产品”。

从中我们可以看到，社会组织与政府的关系将更加紧密，其中NGO(非政府组织)将扮演准公共产品的重要提供者，对于建设竞争型政府将有着明显的促进作用。

二、相关概念阐述

(一)竞争型政府

“竞争型政府”是指在一定程度上改变之前政府对社会方方面面都主动管制的管理方式，而是利用市场竞争机制和现代管理技术，引入第三方对社会进行共同的管理，最终达到改善政府单一的职能，增强政府处理社会问题的灵活性，提高政府行政的绩效和效率的目的。竞争型政府的模式关键在于降低行政成本、提高行政效率、加强公共服务质量。美国的学者奥斯本和特德盖布勒曾提出，竞争型政府就是让政府所提供的公共服务处于一个竞争的机制下，由于竞争机制会刺激行政效率的提高，因此能大大促进社会更加快速有序地发展。

近年以来，我国各级政府改革公共服务市场化方面进行了多种有益尝试。主要有以下几种:第一，通过竞争性公开投标的方式，与符合条件的中标方订立相关法律合同。进而将一些公共服务的供给权对交与对方。第二，将提供公共服务的公共行政部门进行公司化改造，在一定的法律制度下进行市场化运营。再有就是放宽公共部门的准入规制，让一些民营部门也可以参与公共服务的直接供给。第三，将价格机制引入公共服务的供给中，为部分公共服务的提供设定收费标准;第四，实行政府对外采购的制度等。

目前，在国内经济较发达的地区，政府部门皆积极致力于寻求公共事业和公共服务市场化、民营化的有效途径。竞争型模式以市场需求为导向，以客户为核心指向的价值理念。将企业中的管理理念和方法有机地运用到政府地行政管理中去，将广大人民群众看成政府的客户，即服务对象。将服务质量置于行政的首位，而不再是一味追求高效率。进一步明确公共服务的提供以满足客户需求为基准，公共服务的质量由客户们来评定。

所以，这种从盲目追求效率到以质量优先的行政管理模式，更有利于对政府行政过程进行有效的监督管控，也更有利于政府行政绩效地评估，最终使政府的管理行为更加科学、规范。而国内近两年实行的政府绩效评估就是政府由效率优先到质量优先转变的一个有力证明。

(二)NGO 概述

1、定义。NGO，即Non-Governmental Organization——非政府组织的英文缩写。非政府组织一词最早在1945年联合国成立时的重要文件中出现，当时主要指在国际事务中一些发挥中立作用的非官方机构，如国际红十字会等。后来渐而成为一个官方用语，并被广泛使用，主要泛指独立于政府系统外并具有一定公共职能的社会组织。联合国是最早使用“非政府组织”一词并赋予它积极的制度性含义和参与国际公共决策的特殊地位的机构。又由于非政府组织从事的社会活动基本是以公共事务为主，所以严格说来，非政府组织这一概念指的是除政府之外的其他社会公共组织。

2、主要特征。文章认为NGO 具有以下五个主要特征:(1)正规性，NGO 是正式设立的达到一定规模的独立机构。一般也必须具有法人资格。而且要有事务所、代表者、组织能够持续运行。也就是说机构内部有相应的规章制度，有负责人，有经常性、正规的活动。早在新中国成立初期，国家就针对非政府组织制定了相关的法律法规。如1950年颁布了《社会团体登记暂行办法》，1989年颁布了《社会团体登记管理条例》、《外国商会暂行管理规定》，此外还颁布了《民办非企业单位登记管理暂行条例》(1998年)、《公益事业捐赠法》(1999年)。从此，NGO 的正规性可以从相关法规中显现出来。(2)民间性，意味着非政府组织与权力部门不同，不承担政府的职能，政府官员也不能左右组织内部决策，同样的，组织内部的人员更不应该由政府官员担任。但这并不代表非政府组织不能接受政府的捐助和扶持，只是说组织的本质是自治的民间团体，也正是由于其突出的民间性，政府就更应注重与其的沟通，建立良好的合作与交流以及交换关系。(3)公益性，意味着其与遵循市场规律、以营利为目的的企业有本质上的区别，它主要是实现社会公益，而不是着眼于营利。但这并不表示组织本身不能有盈余，许多非政府组织收入大于支出，这多半的盈余都用来继续为组织公益事业的发展作贡献。不能因此而否定它的公益性特征。(4)自治性，这一特点意味着非政府组织具有较强的独立性，运作安排的权力。(5)志愿性，表现为加入该组织的成员都是出于志愿，没有丝毫强制性。其从事相关社会活动也是完全是志愿的，不求报酬的。综上所述，非政府组织是指独立于政府和企业之外，是非营利性的且具有社会公益性，以实现组织成员的共同意愿，按组织章程开展社会活动的一种社会组织形式。所以，简单概括非政府组织就是，区别于以财政拨款为依托的“第一部门”——政府，和以营利为主要目的的“第二部门”——企业，剩下的其他社会组织就均属于“第三部门”——非政府组织(NGO)。

三、NGO 对构建竞争型政府的SWOT 分析

SWOT 分析法是一位旧金山大学的管理学教授于20 世纪80年代所提出。SWOT 四个英文字母分别是:优势(strength)、劣势(weakness)、机会(opportunity)、威胁(threat)。具体来说，SWOT 分析，就是指事物的态势分析，即将与研究对象密切相关的主要因素:包括内部优势、劣势、机会和威胁等。通过实践研究列举出来，并依照矩阵形式排列，将其用系统分析的思路对各种因素相互匹配后再加以分析，从中得出一套相应的结论，而结论通常带有一定的决策性。运用这种方法，可以对所研究的对象进行即时的判断，能更加全面、系统、准确的研究，由此，可以根据研究的结果来制定相应的发展战略以及相关问题的应对对策等。

(一)S:非政府组织(NGO)在构建竞争型政府中的优势

首先，NGO 由于其自身民间性和公益性等性质决定了它不以营利为目的广泛存在于市场中参与优质准公共产品供给者的竞争。这对于建设竞争型政府的过程中所主张的引入市场机制，把公众看成顾客，以其对公共产品的需求为导向，注重公共产品的质量是相吻合的。

其次，从NGO 的正规性、志愿性、自治性可以看出组织的人员构成、运行机制都有着比政府部门和营利性组织更有优势。从人员结构上非政府组织可以分成专职人员，兼职人员和志愿服务者。其中志愿服务者在NGO 中扮演了无偿服务的角色，而非政府组织在运行过程中的主要资金来源于捐赠和一些服务成本收入。在志愿性的本质指导下的运作机制过程中也不会耗费过多的不合理的额外资金。也就是说不会像政府一样容易发生寻租、贪污等腐败现象，因此，非政府组织在社会治理中能最大程度降低治理成本，又能提供优质的准公共产品。这对于政府与其进行合作交流，建设竞争型政府中所提及的投入少产出多这方面有着紧密的内在联系和一致性。

最后，从NGO 提供服务的时效性和内容上看，因为非政府组织民间性的特征，使得组织中的工作人员更加贴近民众，又因为其志愿性和公益性的特征，能积极有效地为社会提供更为便捷、灵活、多面的服务。而对于政府部门，如要实行一项新的社会服务，则需要更多行政流程最终确定，这其中难免会花费更多人力物力和更多的时间成本。而与之相对的非政府组织，不论是在社会服务的组织上还是管理实践上，都有一个更加即时灵便服务环境，进而能够因大众服务需求的不断变化而进行即时的调整，从而能帮助政府提高行政效率。这与构建竞争型政府中降低成本，提高行政效率是相符的。

(二)W:非政府组织(NGO)在构建竞争型政府中的劣势

非政府组织在社会生活中固然有很有利于政府和社会的一面，但它也不是万能的。它同样面临着自身效用失灵的状况——即萨拉蒙称之为“志愿性部门失灵”，其实其根本原因是组织内部成员的志愿性原则难以高效地配置慈善资源，从而导致志愿性组织的志愿行为会偏离公益道德为先的理想初衷。更可能使得公益运行机制失灵，从而会出现价值取向的非公共性或公益不足的现象，最终造成志愿性组织在提供社会服务、产品及满足社会需求时的功能缺失和效率困境。这类情况的发生主要表现为:

公益目标偏离。由于非政府组织在一定程度上可以接受政府和企业的捐赠，而在政府和企业捐赠的过程中会有一定的指向性，又因为非政府组织自身服务的狭隘性和特殊性，会在提供准公共产品的同时不是面向全体社会成员的，而只限于本行业本部门，从而有可能为了所谓的“共同利益”而损害其他社会成员的公益。

公益私化。非政府组织多是依附政府部门而存在，加之没有固定的资金来源，容易受资金提供者的牵制，从而使得非政府组织产生公益私化现象，成为个人牟利的工具，最终与公益性完全相悖，仅仅以公益为利己的表面手段，与相关一些营利性组织一样不断谋取利益，进而非政府组织的本质被损害了，最终也就必然脱离最初的宗旨。

管理的业余性。组织内部制度的健全与否关系组织本身的健康发展并直接影响其运作效率。非营利组织的内部制度目前还存在不健全的状况，很多制度的制定都带有明显的个人风格，即兴而定。缺乏一定的科学合理性。所以从中也可以看出组织内部人员管理的不专业性，又因为非政府组织的公益性和志愿性，不能像企业管理一样用高效率、优厚的薪资来引入专业人才。所以，非政府组织人力资源方面专业人才的缺乏会影响到组织在业务管理和提供服务的水平。

(三)O:非政府组织(NGO)在构建竞争型政府中的机遇

一方面，随着政府近年来进行的行政体制改革，在由经济建设型政府向公共治理型政府转变的同时，我们也可以相应地看到政府在转变政府类型中遇到的矛盾，其中，社会公共需求的快速增长与公共产品短缺的矛盾以及政府转变职能不到位所导致的政府管理缺位等问题都给非政府组织对其参与式治理提供了很大的机会。再有，政府在职能转变过程中不断简政放权，而其中又涉及到(政府和市场)内外、(中央和地方)上下、(政府府际之间)左右三组关系。市场、地方、部门之间的弹性都将变大，这为非政府组织的成长提供了多方面广阔的合作空间。另一方面，随着全球化日益地深入，我国非政府组织便有了一个更多元化、更大的发展平台。加之日前全球一体化所带来的诸多连锁反应，国际事务更为密集、国际交往更为密切。在这之中，全球非政府组织间的国际交往日趋频繁，这就促使我国的非政府组织在参与国际事务的治理中要求不断完善自身建设，提高治理水平，然后通过国际间的不断交流学习，借鉴其它国家非政府组织发展的先进理念和组织活动实践经验，提高自身的组织能力。

(四)T:非政府组织在构建竞争型政府中的挑战

1、非政府组织的内部制度建设有待完善，协同能力有待提高。首先非政府组织的独立性有待提高。其中，组织资金来源上的依赖性和人员上的关联性是现在导致非政府组织缺乏自主独立性的两大矛盾，所以非政府组织社会功能的完善和效益的发挥也必然受到阻碍。因此，要使非政府组织的社会作用得到最大化的有益发挥，就必须构建明晰的产权制度，建立现代法人治理结构。让其在组织和人事制度上独立起来，有自己的管理系统。从而摆脱对政府部门的依赖，能够独立完成组织本身的宗旨和目标，且能协助完善政府与市场失灵的部分职能缺位带来的社会问题。其次，非政府组织人力部分的优质性欠缺，是由于该类组织的共益性、志愿性等特点决定其专业人才的引入更多依靠的是大众的自主参与、公益志愿精神以及道德上的助力。可是在精神这一抽象层面去寻求规范，是很难使其发挥稳定的效用的，非政府组织人力资源稳定性的缺乏已是对其生存和发展的一大挑战。所以，要实现民主管理，推行科学管理。建立完善的人才制度，使人才的引进、配置、培训、激励形成一整套完整的制度;要重视财务管理制度，提高财务人员的专业性，建立适合非营利组织特点的管理制度。

2、非政府组织的社会责任有待进一步明确，公信力的塑造有待加强。非政府组织是以实现社会责任为目的，对构建竞争型政府有着不可磨灭的推动作用，公信力是其得以生存和发展的关键，是其充分发挥其社会职能的基础。但NGO 又与国家行政部门有着最根本的区别。非政府组织本身具有的民间性、自发性等特性决定了其权威性的天然缺失，这一特性让非政府组织在面对整个社会时，其公信力都面临着极大的挑战。应进一步明确非政府组织管理和服务社会大众的社会责任，推动社会组织的健康有序发展，不断促进竞争型社会的建设。