析公共组织管理层次与管理幅度的权衡*

□ 唐泽鑫

(中南林业科技大学，湖南 长沙 410004)

在现代社会中组织是实现社会良性运转的重要纽带，如果组织设计良好将会在公共管理过程中发挥重要作用。组织出现以后，社会公众活动效率得到了显著提高，而公共管理的有效实施必须以一定的组织载体为依据，换句话说，公共组织理论为公共管理的实施提供了重要基础，这也正是公共组织及其理论的重要性得以体现的地方。下面笔者结合自己实际研究，从不同角度针对公共组织管理层次与管理幅度的权衡展开了具体的分析讨论，以期为相关人士带来一些启示。

一、对组织及公共组织的认识和理解

不同人对“组织”有不同的理解，中文中“组织”主要来自于“纺织”，古代就有“树桑麻，习组织”一说;英文中“组织”主要来自于“器官”。从1873年开始，英国哲学家将“组织”一词引入到社会学领域中，后来由后现代组织理论奠基人之一的巴纳德为“组织”一词赋予了全新的定义，将其理解成一个有意识的、协调两个及以上活动及力量的系统。现代管理学的观点认为，组织主要是指人们在一定的社会环境中，利用相互之间的交往，形成的一种共同的心理意识，在这样的社会环境中人们为了实现一定的目标，按照一定的方式联合在一起组成一个整体，我们通常称这个整体为组织。所谓公共组织，从广义方面来看，就是指那些不以营利为目的，能够为大众服务，促进公共利益的提高而形成的组织;从狭义角度上来看，是指行驶行政权，并达到一定公共目地的组织。

公共组织及其理论的实施是公共管理的重要基础，公共组织结构作用的发挥非常关键，直接决定着公共管理的效果，公共管理主要将公共权力的实现作为基础，权力的实现可以在体制中得到实现，体制是权力在外的静态结构，公共管理同时又是体制运行及实践的动态过程。换句话说，体制就是权力的一种物化，权力的实现应以体制为媒介，而体制的情况对行政权力实现的程度起到了决定性的作用，由此可以看出体制与权利之间是相互制衡的作用。

二、管理幅度与层次分析

管理幅度与层次是制约组织结构的两个主要因素，管理幅度又被称为控制幅度，是指个人或者组织直接管理的下属人员的相关数据;管理层次是指纵向划分组织的管理层级的数目，在确定了被管理对象的数量的前提下，管理幅度与层次成反比的关系，相反的，管理幅度越窄，管理层次的数目就会越多。管理幅度主要受到企业或者组织领导者的时间、精力及智能等因素的限制，领导者的负担会随着管理幅度的变化而发生变化，管理幅度越宽领导者的负担就会越重，相反的，管理幅度过窄，管理层次的数目就会增加，这时工作效率也会下降。

管理学家通常主张在管理幅度设置上，使管理幅度相对小一些，下层的管理幅度相对大一些，但是，至于多少数目是最为合理的，至今意见仍未统一，相关统计分析表明，在管理有效行政组织中，通常管理幅度为7～8 人，但是也有一些达到了20 人以上。站在管理学家的立场上来看，管理幅度受到多种因素的而影响，因此不能脱离具体环境确定出具体的管理幅度。换句话来说，领导者的素质、领导者助手、领导者助手数量、下属员工的素质、工作环境、上下级之间的权责关系、沟通技术是否先进、组织领导体制及领导方式等是否合理都影响和制约着管理幅度的变化。

管理层次的设置一定要适度，管理层次数量越多，信息之间的沟通就会越困难，而管理层次越少，管理幅度就会超出合理限度，这时领导者就会不堪重负。具体来说，行政组织管理层次通常为3～4层。在传统组织理论角度来看，如果管理幅度过小，势必会使管理层次增多，因此，现代管理理论强调进行民主组织与决策，充分利用分权和授权可以有效加强自我控制及自主管理，主要倾向于通过扩大管理幅度来实现对管理层次增加的控制。要想对管理幅度、层次是否合理进行判断，主要看管理幅度及层次是否和组织条件、环境相适合，只要各个因素之间是均衡的的关系，整体管理的协调性可以得到保证，就可以获得较好的实践效果。

三、体制核心问题研究

从根本上来说，体制的核心问题是完成某项任务、实现某个目标、领导某项事业需要设置的机构、权利划分的程度等，体制核心问题是公共关系的体系化与制度化，因此，体制核心问题的关键在于发挥公共组织及其理论在公共管理中的作用，而要想发挥其作用应该对其核心因素进行关注，那么该核心因素指的是什么的?指的是公共组织的结构，也就是机构设置问题，具体来说体现在管理技术及其理论上，关键在于管理层次与管理幅度之间的权衡。

实际上可以将结构理解成各种构成因素的联系方式，这种联系主要分成纵向与横向两种关系，这两种联系可以引申出管理幅度与层次的问题，上文中曾经提到了管理层次是公共组织中从纵向划分出来的等级数目，管理幅度主要是指公共组织中横向划分出来的类别数目。从管理层次上来说，管理者均为社会中的精英人群，其素质直接决定着管理水平及工作的成败，因此，领导者一定要具有非常好的管理素质，不仅要有非常高尚的思想品德，还要具备适于本组织的的能力，或者善于谋划，或者远见卓识。

在具体管理幅度制定过程中，管理者必须对部下的专业技术能力进行充分考虑，同时需注意，部下都不喜欢被上司严密监督，过于严密的监督势必会降低员工的士气。据洛克希勒公司的经验证明，一位管理人员控制幅度的决定性因素主要有部下工作的相似程度、员工工作需要的监督程度、员工工作地点的远近、员工对协调需要的程度、员工必须参与计划的重要性等方面。综合以上因素对控制幅度进行制定。通常情况下，员工工作越复杂、越重要，就越需要进行监督，控制幅度应该越小，相反的也是同样的道理。所以，应该在最后确定幅度时对是否能满足员工的要求进行充分考虑，从最大程度上提高员工的士气。

从以上分析来看，通常情况下如果人员一定，层次和管理幅度之间呈现反比例的关系，这一点上文中也曾经提到，因此，在管理工作中应该对管理幅度与层次两点加以注意，在管理中坚持合理性，幅度不能过大也不能过小，过小会造成管理层次的增加，对沟通不利，过大则管理层次减少，人员之间关系会变得越杂化。由此可见，管理者需要管理的人员越多，引起的人际关系就会越复杂，所以，不仅要注意将幅度控制在合理的范围内，同时还要注意部门与人员沟通的加强。

综上所述，在公共组织管理工作中应该注意坚持具体问题具体分析，管理幅度问题的分析和解决应注意因人因事因时而宜，这样才能实现整体结构的优化，从不同年龄、气质、智能、专业等多方面展开分析与协调，从而形成合理的、科学的公共组织结构。这样才能在公共管理中将公共组织及其理论的重要作用充分发挥出来。

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