支持脱贫攻坚税收政策研究*

章 君

(重庆财经职业学院， 重庆 402160)

以减税降费为主旋律的税收优惠政策是治理脱贫的重要手段。税收支持脱贫攻坚的作用机制在于，税收是政府筹集财政收入的主要来源，为扶贫开发工作提供重要的资金保障和财政支持，实现“输血”功能；税收的再分配功能能够防止贫富差距扩大，税收的调控功能可以引导资源合理地向贫困地区聚集，实现“造血”功能。通过对税收政策进行调整，实施一系列减免税的优惠政策和完善税收服务，落实减税降费政策，引导要素流向贫困地区，降低生产经营成本，促进产业、就业和创新创业扶贫，实现精准扶贫。

一、 支持脱贫攻坚的税收优惠政策现状

新版《支持脱贫攻坚税收优惠政策指引》涉及贫困地区基础设施建设、涉农产业、贫困地区创业就业、普惠金融、老少边穷地区发展、扶贫捐赠六大领域，共计110项推动脱贫攻坚的税收优惠政策。

(一)支持贫困地区基础设施建设领域

为破除我国贫困地区基础设施建设瓶颈，国家税收方面出台了4类15项优惠政策，涵盖农村公共基础设施建设、农田水利建设、农民住宅建设、农村饮水工程建设等方面。其中，基础设施建设方面的优惠政策主要是针对国家重点扶持的公共基础设施项目企业所得税“三免三减半”，对农村电网维护费免征增值税；农田水利建设方面，对县级及县级以下小型水力发电单位可选择适用简易计税办法缴纳增值税，对水利设施及其管护用地免征城镇土地使用税，农田水利占用耕地不征收耕地占用税，对国家重大水利工程建设基金免征城市维护建设税；农民住宅建设方面，针对农村居民、困难居民群体新建住宅减免耕地占用税；农村饮水工程方面，涉及企业所得税、增值税、房产税、城镇土地使用税、契税、印花税等减免。

上述15项税收优惠政策从立法层级或政策依据上看，大多是以财政部、税务总局出台的规范性文件予以规范，少数优惠政策是通过企业所得税法及其实施条例、新颁布的耕地占用税法及暂行条例实施细则予以规范和明确；从发文时间上看，大多优惠政策都是原来的老政策，只有少数如对农村饮水工程方面的优惠政策是2019年新出台的，涉及到耕地占用税优惠政策主要是根据2019年耕地占用税法的实施而对原有文件进行延续和小微幅度调整。

(二)推动涉农产业发展领域

在推动涉农产业发展方面，《支持脱贫攻坚税收优惠政策指引》共梳理了5类41项税收优惠政策，助力税收对农业产业扶贫方面的“造血”功能。在优化土地资源配置方面，涵盖土地使用权的转让、承包地的流转、用于农林牧渔方面的生产用地、农村集体经济股份制改革和组织清产核资、集体资产收回、农村土地房屋确权等优惠政策；在促进农业生产方面，主要包括农产品的销售、批发零售、进口、单一大宗农产品的流通、农产品进项税额的抵扣、农业服务、农用机车等共16项优惠政策；在支持新型农业经营主体发展方面，包括“公司+农户”经营模式的优惠、农民专业合作社方面的优惠；在促进农产品流通方面，涉及蔬菜、鲜活肉蛋产品、农产品批发及农贸市场用地、农副产品收购等税收优惠；在促进农业资源综合利用方面，主要针对农林剩余或废弃原料再利用或回收生产等行为实施增值税即征即退政策、所得税减计收入或减免等优惠政策。

我国是农业大国，广大贫困地区主要位居农村，支持贫困地区立足资源禀赋发展涉农产业是摆脱贫困的重要一环。精准扶贫的关键是产业扶贫，产业发展是脱贫的根本，税收政策的调整和实施对于精准扶贫具有十分重要的作用。从上述推动涉农产业发展的优惠政策看，主要涉及增值税、城镇土地使用税、契税、印花税、企业所得税、个人所得税、车辆购置税、车辆购置税的减免，涵盖的税种较多，但大多是从减免税入手，形式较为单一。

(三)激发贫困地区创业就业活力领域

在激发贫困地区创业就业活力方面，《支持脱贫攻坚税收优惠政策指引》梳理了2类12项优惠政策，主要包括对小微企业和重点群体创业就业优惠政策。其中针对小微企业方面的税收优惠包括对增值税小规模纳税人销售额限额内免征增值税、小型微利企业减免企业所得税、增值税小规模纳税人减免地方“六税两费”、小微企业免征政府性基金；对重点群体创业就业方面，包括重点群体创业扣减增值税、城市维护建设税、教育费附加、地方教育费附加和个人所得税，吸纳重点群体就业扣减增值税、城市维护建设税、教育费附加、地方教育费附加和企业所得税优惠，支持残疾人创业、安置残疾人就业方面对企业和残疾人双方的税收优惠政策。

创业就业是最直接也是最有效的脱贫致富方式，通过税收政策推动贫困户、特殊群体就业创业，用自己的双手创造属于自己的幸福生活，是脱贫致富的重要手段。针对激发贫困地区就业创业活力的税收优惠政策，从优惠方式上看，有限额免征、直接减免、税收扣减、即征即退、加计扣除等，方式灵活多样；从政策享受范围上看，通过上调小规模纳税人销售限额标准、提高小微企业减免所得税标准，扩大受益群体，提高政策普惠性；从享受条件上看，不少优惠政策设定了较高的享受门槛，或是出现优惠政策交叉和重叠，影响政策的执行效果。

(四)推动普惠金融发展领域

在推动普惠金融发展领域，现行税收优惠政策涵盖银行类金融机构贷款税收优惠、小额贷款公司贷款税收优惠、融资担保及再担保业务税收优惠、农牧业保险业务税收优惠四类，通过对贷款利息收入免征增值税、贷款利息收入企业所得税减计收入、贷款损失税前扣除、简易计税等方式实现减免。

小微企业(特别是涉农领域)融资难问题一直是近年来国家面临的一个棘手问题。通过税收政策大力发展普惠金融，增强金融对社会薄弱环节和弱势困难群体的服务保障能力，是实现全面脱贫的重要支撑。针对普惠金融领域的税收优惠政策主要是以农户和小微企业为重点对象，鼓励各类金融企业加大对扶贫开发的金融支撑力度，是一种带有特定公共利益倾向的政策性规制，具有激励性和补偿性功能。

(五)促进老少边穷地区加快发展领域

为促进老少边穷地区加快发展，《支持脱贫攻坚税收优惠政策指引》从支持欠发达地区和革命老区发展、支持少数民族地区发展和易地扶贫搬迁三个层面合计21项优惠政策。其中支持欠发达地区和革命老区发展包括西部地区及赣州市鼓励类产业可以享受15%税率的所得税优惠；对长江上游、黄河中上游、东北、内蒙地区天然林保护工程(二期)实施企业和单位免征房产税和城镇土地使用税；支持少数民族地区发展税收优惠主要针对新疆地区、青藏铁路公司及其所属单位的税收优惠；易地扶贫搬迁优惠政策主要涉及易地扶贫搬迁贫困人口的有关收入、安置住房用地、建设土地等相关方面的税收优惠政策。

受历史和自然因素影响，我国老少边穷地区税收负担较重，形成越穷越抠，越抠越穷的恶性循环。从现有的促进老少边穷地区发展的税收政策看，政策覆盖面较窄，主要针对新疆、西藏、东北、内蒙等地区，而专门针对云南、广西、贵州、甘肃、陕西等省份的优惠政策偏少。在促进西部扶贫开发中以所得税优惠政策为主线，形式和方式较单一，享受税收优惠政策的门槛较高，政策优惠力度欠佳。

(六)鼓励社会力量加大扶贫捐赠领域

鼓励社会力量加大扶贫捐赠的税收优惠政策具体包括：(1)企业通过公益性社会组织或政府部门的公益性捐赠，不超过企业年度会计利润总额12%的部分准予税前扣除，超过部分允许结转以后3年内在计算所得税前扣除。(2)个人通过社会团体或国家机关的公益性捐赠，不超过个人申报的应纳税所得额30%的部分准予扣除。(3)对境外捐赠人捐赠慈善物资免征进口环节的增值税。(4)企业符合条件的扶贫捐赠所得(用于目标脱贫地区的扶贫捐赠)准予税前据实扣除。

从鼓励社会力量加大扶贫捐赠的税收政策内容上看，同以往的政策相比发生了较大变化。首先，企业的公益性捐赠支出超过年度会计利润总额12%的部分，原来的政策是不允许扣除的，但财税〔2018〕15号规定超过部分准予在以后三年内扣除。其次，新增了扶贫捐赠的优惠政策，明确企业用于832个国家扶贫开发工作重点县、集中连片特困地区县、建档立卡贫困村(以下简称目标脱贫地区)的扶贫捐赠支出，准予据实扣除；明确单位或个体工商户对目标贫困地区进行扶贫货物捐赠，免征增值税。可见，国家通过加大对扶贫捐赠的优惠力度，广泛引导社会力量积极参与，对有效解决“两不愁、三保障”、促进脱贫攻坚发挥了重要作用。

二、 支持脱贫攻坚的现行税收政策存在的问题

到2020年按时打赢脱贫攻坚战已经进入了倒计时的关键阶段，伴随着税收优惠政策的不断加码，税收优惠政策在支持脱贫攻坚中的引导、鼓励和激励作用越来越重要。但是同全面建成小康社会的要求及目标，实现乡村振兴的国家战略相比，现行的税收政策和措施尚存在不足。

(一)脱贫攻坚问题复杂程度高

现行支持脱贫攻坚的税收优惠政策，在农副产品生产、流通、农业生产资料供应以及涉农资源综合利用等方面做出重要贡献，但乡村特别是贫困地区的可流动生产要素单方向流向城市的趋势尚未改进，城市发展、乡村衰败，城乡二元差距加大，现有支持脱贫攻坚的税收优惠政策及制度设计对应对要素单向流动问题缺乏系统性的对策。现有税收涉农举措没有走出以“流转”为核心的制度安排，忽视了产品或要素背后人的因素。贫困问题的复杂程度远远高于税收政策调整所面临问题的复杂程度，税收支持脱贫攻坚的理论探索存在社会认知和偏差。由于国情及发展水平的差异，我国不能照搬西方国家税收治理的经验，而应结合国情和实情，形成系统的政策框架。

(二)税制体系不完善

随着营业税改征增值税的全面推开，营业税退出历史舞台，以营业税为代表的地方税主体税种缺失，地方政府财力不足，省级以下财政收支缺口加大，贫困地区政府筹集财政扶贫资金的难度增加；政策分布较为零散，缺乏系统性设计，力度不大且针对性不强，导致政策执行的随意性较强。从《支持脱贫攻坚税收优惠政策指引》中可以看出，大多数的税收优惠政策分散在促进就业创业、军转干部、退役士兵、残疾人创业就业、涉农产品及服务、小微企业等税收优惠政策当中，很多优惠政策设置的门槛较高，限制性条件多，从而影响政策覆盖面，真正享受到优惠的纳税人较少。同时，税收政策缺乏纲领性文件指引，涉及支持脱贫攻坚的税收优惠政策大多分布于税收法规、税务规章以及税收规范性文件等多个层面的规定当中，尚未形成一个系统的纲领性文件。税收政策的精准性不够，缺乏专门针对脱贫攻坚领域的优惠政策体系。

(三)支持脱贫攻坚的税收政策落地不够，效果欠佳

(1)税收征管对脱贫攻坚的指导作用不强。政府各部门之间的信息整合不够，共享性不强，税务部门的信息孤岛现象依然存在。税务机关运用“互联网+人工智能”技术手段进行税收分析和预测还处于初级阶段，导致税收数据对精准脱贫的支撑作用不够明显。(2)支持脱贫攻坚的税收政策宣传不够。广大贫困地区的农民对税收政策促进扶贫开发的认识不够，理解不透，热情不足，影响对税收优惠政策的运用。(3)支持脱贫攻坚的税收政策减免效果不佳。虽然税收优惠政策涉及的税种较多，但贫困地区普遍存在生态环境破坏，生产率低下，社会保障程度较弱等短板，严重制约精准扶贫工作的顺利开展，税收优惠政策无法全面展开，仅在较小范围内开花结果，因而优惠政策效果欠佳。

三、进一步支持脱贫攻坚的税收优惠政策建议

合理有效的税收政策能够充分引导社会资本、先进技术、高端人才等社会资源流向贫困地区，产生聚集效应，推动贫困地区经济社会发展和居民增收，最终消除贫困，促进乡村振兴，全面打赢脱贫攻坚战。

(一)树立以人民为中心的脱贫攻坚税收政策新思维

以人民为中心的脱贫攻坚理念要求税收政策以促进人的全面发展为第一要义，让人力、物力、财力等资源更好地支持脱贫攻坚。(1)树立以人民中心的理念，为税收支持脱贫攻坚提供理论支撑。如对特定人才到贫困地区就业取得的收入及福利给予个人所得税税收优惠；对贫困地区的乡村企业引进的各类技术人才发生的人力资本支出准予所得税加计扣除；对企业援助乡村扶贫工作人员扶贫工作期间的工资薪金全额免征个人所得税；对企业给予贫困乡村的直接捐赠支出准予税前扣除等。(2)出台有利于人才流向贫困地区的税收优惠政策。贫困地区有了产业才能留住人才，在以人民为中心的脱贫攻坚税收政策新思维下，税收政策应为资本下乡创造适宜的土壤，为人才下乡营造有利的环境氛围。

(二)完善税制体系和支持脱贫攻坚税收政策的顶层设计

(1)加快完善地方体系，提高扶贫工作成效。根据党的十八届三中全会提出的“深化税收制度改革，完善地方税体系”的要求，加快推进房地产税收立法，推进环境保护税和资源税改革，构建以房地产税、环境保护税和资源税为主体的地方税体系，增加地方税政管理权，建立税收政策增强地方财力的长效机制，让地方政府拥有充足的财政资金实施产业扶贫和基础设施建设，推进精准扶贫顺利实施。(2)根据现行的《支持脱贫攻坚税收优惠政策指引》，对数量众多的分散于各类税务规章和规范性文件中的支持脱贫攻坚的税收政策进行调整、废止和完善，降低优惠政策的享受门槛，减少限制性条件，扩大政策覆盖范围，并根据新的需求予以补充，逐步形成以税收法律、法规和规章为主导、税收规范性文件为补充的支持脱贫攻坚的税收政策体系。(3)做好支持脱贫攻坚税收政策的顶层设计。充分考虑纵向、横向产业和行业的同步发展需求，发挥和动员社会各界力量积极投身脱贫攻坚的积极性和主观能动性，通过制定纲领性的税收指导性文件，为制定具体的脱贫攻坚税收政策提供指导。

(三)支持脱贫攻坚的税收政策执行落地，确保实施效果

脱贫攻坚是一项长期性、系统性和复杂性的工程，需要长效稳定的税收机制来协调和跟踪。(1)深化“放管服”改革，强化税务部门的税收征管能力，强力主推脱贫攻坚。税务、工商、银行等部门加强数据共享，整合涉税信息，切实利用涉税数据为脱贫攻坚工作提供指导；各级税务机关要充分运用互联网思维和信息技术，深入挖掘涉税数据背后蕴含的经济规律，为扶贫攻坚提供决策指导。(2)强化政策宣传力度，构建税收政策宣传大格局。地方政府、税务部门和农户需加强合作和配合，加强对贫困地区和困难群体税收优惠政策的宣传和培训，聘请专业人士对贫困地区的税收优惠进行精准设计，税务部门通过制作通俗易懂的宣传图案或流程图，将关于农业合作社、易地搬迁、就业创业、普惠金融等优惠政策在贫困地区普及推广。(3)进一步提高税收政策参与精准扶贫的力度，增强实施效果。加大税收政策改革创新力度，通过减免税方式鼓励社会资本和民间资本投入精准脱贫，加强与其他部门联动，多渠道多角度支持精准扶贫工作，增强政策实施效果。