黄冈职院章程研制报告

吴祝平 ，姜安心，段院生

.（黄冈职业技术学院，湖北 黄冈 438002）

黄冈职院章程研制报告

吴祝平 ，姜安心，段院生

.（黄冈职业技术学院，湖北 黄冈 438002）

《黄冈职业技术学院章程》的起草制定程序合法、内容合理。《章程》草案依据法律法规、国内外高校经验，尤其是学校具体情况起草，对学校办学目标、举办者与学校的关系、学校管理体制与决策机制、学校办学自主权等重大问题作出了明确规定，并在一定程度上体现了学校特色、作出了一些创新的制度安排。学校党委和章程起草小组妥善处理了各有关方面在对《章程》草案提出的意见和建议。

高校章程；研制报告；黄冈职院

按照教育部“一校一章程”的统一部署，我校于2015年6月19日向湖北省教育厅正式提交《黄冈职业技术学院章程》草案，并申请核准。笔者亲历了《章程》研制的全过程，特将有关程序和主要内容报告如下：

一、《章程》制定的必要性

（一）制定高校章程是国家法律和政策的明确要求

《中华人民共和国教育法》明确规定，设立学校和其他教育机构必须具备“章程”等基本条件，学校“按照章程自主管理”。《中华人民共和国高等教育法》第27条规定，申请设立高等学校必须向审批机关提交“章程”等材料，第28条规定了高等学校章程应当规定的事项。2011年7月12日审议通过了《高等学校章程暂行办法》，并决定自2012年1月1日起施行，正式拉开了高校“立宪”的序幕。可以说，制定学校章程是办学人应当履行的法定义务。

（二）制定章程对学校长远发展意义重大

制定章程有利于明确学校办学定位、办学方向，团结全校师生为实现办学目标不懈努力；有利于建立现代大学制度，完善内部治理结构；有利于正确处理学校与政府、学校与社会的关系，争取更多的办学自主权；有利于维护师生员工合法权益，使学校各项工作具有更清晰的制度保障。

二、《章程》草案的形成过程

《章程》的制订是有计划有组织的重大事项，学校领导十分重视，形成过程严肃、慎重，主要过程如下：

（一）成立专班。学校早在2012年就启动了《章程》起草的筹备工作，后因故暂停；2014年再次启动该项工作，并初步确定了起草专班人员的组成，对学校章程起草工作开展了必要的研讨活动。因学校主要领导调整，校党委于2015年4月以黄职党［2015］12号文正式确认成立黄冈职业技术学院深化改革领导小组，由校长、主持党委工作的副书记姜安心任组长。并下设六个工作组，其中章程制定组由副校长段院生任组长，成员包括校内外各方面的专家、代表。

（二）调研分析。起草小组正式成立后，首先组织小组成员认真学习了《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国高等教育法》、《中华人民共和国职业教育法》、《高等学校章程制定暂行办法》等法律法规和规章；比较分析了境内外高校章程，尤其是湖北省已经核准的七所高校章程的可供借鉴之处；并对学校办学历史、特色与经验进行了深入调查研究。在此基础上，由执笔人撰写了章程草案第一稿。

（三）内部研讨。章程草案第一稿形成后，起草小组认真梳理了需要进一步研讨的主要问题，交由各成员分工负责组织调研，并提交修改意见。在此基础上，形成了章程草案第二稿。此后，起草小组经反复讨论，还多次对章程草案的个别文字表述作出了调整。

（四）校长办公会审议。5月21日校长姜安心召集校长办公会专题审议了章程草案，会议提出了若干修改意见。起草小组认真研究了校长办公会提出的修改意见，并在此基础上形成了章程草案讨论稿。

（五）征求意见。起草小组发布章程草案讨论稿，在校内外公开征求意见，并专函黄冈市政府请求其对章程涉及到与举办者权利关系的条款进行审核。黄冈市政府法制办出具了审核意见。同时，由黄冈市政府办公室组织，专题向黄冈市发改委、财政局、人社局等政府部门征求意见。相关部门书面回复了修改建议。

（六）教代会讨论。章程草案讨论稿发布后，通过校工会组织学校教代会代表以代表团为单位开展了讨论，各代表团分别提交了修改意见。

（七）党委会审定。6月9日学校召开党委会专题研究了教代会各代表团、政府各相关部门对《章程》讨论稿提出的修改意见和建议，审定了《章程》草案中尚存争议的几个问题，并决定由起草小组据此修改《章程》草案后，按期上报湖北省教育厅核准。

三、《章程》草案的基本框架

《黄冈职业技术学院章程》草案共九十三条。其基本结构框架：序言，第一章总则，第二章办学活动，第三章治理结构，第四章学生及学员，第五章教职工，第六章学校与社会，第七章经费、资产、财务与后勤保障，第八章附则。其中第二章、第三章、第四章、第五章、第七章又分为若干节。

序言部分概述学校办学历史，明确学校办学目标与办学定位。总则部分明确章程制订的依据、学校校名（及其简称、英文译名等）、学校住所地及办学地点、学校的机构性质及其举办者、管理者、法定代表人，以及学校标识（校训、校徽、校歌、校庆日等）。附则部分明确章程的地位及其制订、修订、核准、生效的程序，章程解释权的归属。

第二章至第七章是章程的实体部分，也可以称之为分则。其中，第二章办学活动主要明确学校的功能，规定高校的基本职能（人才培养、科学研究、社会服务、文化传承创新）及其在我校的具体体现形式。

第三章治理结构主要规范学校教育权力的配置，依据“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”的原则，规定学校内部政治权力、行政权力、学术权力和民主权力既相互协调又相互制衡的体制机制，规范学校内部机构设置。

第四至六章主要规范学校教育利益调整与分配。第四章规定学生的权利义务以及保障其合法权益的机制；第五章规定教职工的权利义务以及保障其合法权益的机制；第六章规定学校与社会各界的关系，涉及校地融合以及学校理事会和校友会等内容（需要说明的是，关于学校与举办者的关系、学校的社会服务功能、学校的信息公开等内容，已分别在序言、第二章、第三章中有所涉及，此处没有再重复表述）。

第七章主要规范学校保障体系，包括经费来源、财产管理、财务管理、后勤保障等。

四、《章程》起草过程中的几个主要问题

（一）章程的法律地位

国家法律虽然对制定高校章程有明确要求，对高校章程的法律地位却没有作出规定。《章程》草案对学校章程的地位表述为“本章程是学校依法自主办学、实施管理和履行公共职能的基本准则和基本规范”。这句话确立了章程在学校制度体系中的“宪章”地位。学校章程既不同于国家教育法律法规，也不同于学校规章制度，但又与它们存在密切的联系，上承法律法规，下启规章制度。即《章程》的制订不能超出国家教育法律法规的范围，学校规章制度的制订和修订也必须在《章程》规定的范围之内。因此，《章程》草案规定“依据《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国高等教育法》、《中华人民共和国职业教育法》、《高等学校章程制定暂行办法》等法律法规和规章，结合学校实际，制定本章程”，“学校根据本章程制定相应的规章制度，保障本章程实施”。

（二）章程制定的依据

1.法律依据。广义的教育法是学校章程制定最基本的依据。《章程》草案除在整体上符合《教育法》、《高等教育法》、《职业教育法》的规定要求外，关于学校党委和校长的职权依据《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》作出规定；关于学术委员会的职权依据《高等学校学术委员会规程》作出规定；关于教代会的职权依据《学校教职工代表大会规定》作出规定；教职工的权利义务参照《教师法》中教师的权利、义务，教师的聘任、考核及法律责任等方面的规定；学生的权利义务参照《普通高等学校学生管理规定》的相关内容。

2.国内实践依据。我国高校章程制定的前期探索，已经提炼了高校的制度要素和共同关注内容，也形成了一些通行表述。如：关于学校性质通行表述为“非营利性事业组织，具有独立法人资格，独立承担法律责任”；领导体制通行表述为“学校实行中国共产党某某大学委员会领导下的校长负责制”；与举办者的关系通行表述为“由国家主办，受教育部管理和领导”或“学校的举办者是某某省人民政府，主管部门是某某省教育厅”［1］。《章程》草案也采纳了这些表述方式。

3.国际经验依据。起草小组认为，虽然存在着国外的政治制度、国情和经济社会发展等与我国不同的现实性因素，学校章程制定不能全盘照搬西方高校的制度规定，但仍应充分学习借鉴世界一流大学的管理理念与管理经验，以此破解学校管理的难题，推进管理创新。

4.校本依据。“校本”的基本内涵是“在学校中、基于学校、为了学校”。起草小组认为，学校章程制定需要有扎根意识，需要关注学校的历史传统与现实基础，一切工作都要从学校实际出发，找出学校本身存在的发展障碍、发展基础和特色。

（三）章程起草过程中对几对矛盾的处理

1.理想与现实的矛盾。理想是美好的，现实是严峻的。许多同志对学校章程的制定寄予了很高的期望。但当前我国政治制度、经济制度、社会文化制度改革进入深水区，高校领导体制、投入体制、人事分配体制与机制、招生体制等尚处于改革探索之中，有诸多不明确、不可控的现实要素很难用学校章程的形式一步到位地予以规定。在这种情况下，起草小组认为学校章程的制定应该设立有限目标，重点突破。

2.共性与个性的矛盾。也可以称之为规定动作与自选动作的关系［2］。一些同志提出我国高校章程内容普遍雷同，希望学校章程有特色、有个性。起草小组认为应当辩证地看待这个问题。高等教育和职业教育的规律具有客观性，制约高校的政治体制和社会制度具有普遍性，制定高校章程所依据的国家法律法规具有共同性，高校章程内容具有一定的共性并不奇怪。因此，我们应当在遵循“规定动作”的基础上，努力做好“自选动作”，彰显学校特色。

3.可操作性与预留空间的矛盾。也就是章程内容简与繁的问题。起草小组认为，学校章程既要具有较强的可操作性，也要为学校规章制度的制订预留空间。章程作为学校最根本的规范性文件，只能就学校基本问题和重大事项作出规定，当繁则繁、该简则简。为保障可操作性，尽量多作制度性安排、少写宣示性条款。有的同志提出《章程》草案“治理结构”这一章篇幅过长。这正是因为它既是学校建立现代大学制度的核心所在，也是因为这一章作出了一些必要的制度性安排。

五、《章程》草案对重要内容的表述

（一）关于学校办学目标

关于办学目标，在学校历史上曾经先后出现过两种不同的提法。学校原有文件和领导讲话的提法是“全国知名并具有一定国际影响力的现代职业大学”；但新一届党委在2015年提出的是“全省领先、全国一流的高水平优势高职院校”。《章程》起草小组认为，前者定调偏高；而后者也有一定高度，但相对比较务实，经过努力可以在近期实现。经过比较，采纳了后一种提法。

（二）关于举办者与学校的关系

在《章程》起草过程中，对这方面的表述经过了多次修改，经历了由繁到简的过程。参照湖北省其他高校章程，最终的表述确定为“学校举办者为黄冈市人民政府”，“学校举办者根据国家法律、法规支持学校按照本章程独立、自主办学，保证稳定的办学经费来源，保障学校的办学条件，保护学校的合法权益，对学校的办学活动进行宏观指导和依法监督”。起草小组认为，这种表述虽然简洁，但每一句话都是很有份量的。尤其是其中的“三保”明确地规定了黄冈市政府应当承担的责任。起草小组十分理解同志们希望章程制定进一步争取市政府加大对学校支持力度的心情。但章程作为办学最根本的规范性文件，具有一定的抽象性，不可能对相关事项规定得过于具体。比如“落实生均经费拨款标准”就不宜直接写入章程。

（三）关于学校管理体制与决策机制

《章程》草案对这方面的内容，基本上是按“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”的思路来起草的。第二十八条规定“学校实行中国共产党黄冈职业技术学院委员会领导下的校长负责制”；第三十三条规定“学校通过党委会、校长办公会等形式对相关事项进行决策”；第四十四条规定“学术委员会是学校最高学术权力机构，统筹行使学术事务的决策、审议、评定和咨询等职权”；第五十一条规定“教职工代表大会是教职工依法行使权利，参与学校民主管理和监督的重要组织形式”。

有的同志提出应在章程中明确学校决策的监督机制。起草小组理解，这种机制主要是通过党委会、校长办公会、学术委员会、教职工代表大会四者之间的权力制衡实现。《章程》草案中有很多相互制衡的条款。如：第三十条规定“学校党委对党员代表大会负责并报告工作”；第三十一条规定校长“向党委报告重大决议执行情况，向教职工代表大会报告工作”；第四十五条规定了提交党委会、校长办公会讨论之前，应当提交学术委员会审议的事项；第四十七条规定了学校做出决策前应当通报学术委员会，由学术委员会提出咨询意见的事项；第五十一条规定了教代会听取并审议的多项内容。

此外，《章程》草案中还规定了学校建立民主决策机制（包含三项具体内容），建立“决策复议、决策回避、决策公开与查询、决策责任追究”等制度。

（四）关于办学自主权

《章程》草案第一稿曾明确列举了学校的权利义务，后来发现其内容与其他章节大量重复，从第二稿开始删除了这部分内容。但这并不意味着现有草案缺失对办学自主权的规定。《章程》草案在第一章第三条明确规定“学校是非营利性教育事业单位，具有独立法人资格，依法享有办学自主权，独立承担法律责任”。 办学自主权的具体内容则散见于各相关章节，如：专业设置、教学管理与评价、招生就业等方面的自主权体现在第二章第一节“人才培养”中；内部机构设置方面的自主权体现在第三章第三节“组织机构”中；学生学籍管理及奖惩方面的自主权体现在第四章第二节“管理与服务”中；教职工人事管理方面的自主权体现在第五章第二节“人事管理”中；经济方面的自主权体现在第七章“经费、资产、财务与后勤保障”中。

（五）关于学校特色与制度创新

《章程》草案力图将我校经过多年实践形成的办学理念、经验固化，并用以指导今后的办学活动。如：“序言”中写入了“以服务发展为宗旨，以促进就业为导向，走产学研用结合发展道路”的办学方针，“立足黄冈市，对接大武汉，服务大别山”的办学定位等内容。第一章中写入学校校训“崇德强能，务实创新”。第二章“社会服务”一节中写入备受社会关注的“十百千万”工程（与十县对接、与百村共建、与千企合作、促万户致富）；“文化传承创新”一节中写入了由“三元文化”发展而来的“一主线四融合”校园文化（其中，第二十五条提出“将社会主义核心价值观融入人才培养全过程”，第二十六条提出“用老区红色文化教育学生爱国爱党、用优秀传统文化培养学生立德立行、用区域名人文化激励学生成人成才、用现代企业文化指导学生创新创业”）。此外，楚天技能名师是湖北省独创的职业教育师资队伍建设的一种形式，《章程》草案分别在第四十六条和第七十三条从不同角度提到“楚天技能名师”。

考虑到学校章程承接国家法律法规的需要，《章程》草案中也出现了一些学校尚未实施的制度安排，如学生代表大会制度、定期召开党员代表大会。考虑到高职院校应承担职业培训的任务，《章程》草案将受教育者区分为学生（接受学历教育）和学员（接受非学历教育）。

《章程》草案还改变了学校现行的一些提法的做法。关于学校机构分类，现实情况是除教学学院（部）外，其他单位统称为“机关”。起草小组认为这种提法是不科学的，也不利于各单位充分发挥其功能。《章程》草案借鉴其他院校章程的规定，明确学校机构分为“教学科研单位、职能部门、直属单位、附属单位”四类。关于学术委员会与其他学术机构的关系，现实情况是学术委员会与教学工作委员会、专业技术职务评审委员会是分别设立的。根据《高等学校学术委员会规程》的精神，《章程》草案将教学工作委员会、专业技术职务评审委员会调整为学术委员会下设的专门委员会。

《章程》草案还首次规定了学校教育教学工作实行学校、教学学院两级管理体制，明确“教学学院是人才培养、科学研究、专业建设、社会服务和国际交流的组织实施单位，在学校授权范围内实行自主管理”，通过党政联席会议进行重大事项决策。

六、对收集到的意见和建议的处理情况

（一）已被采纳的意见和建议

1．语言文字的规范。“章程用语应当准确、简洁、规范”是《高等学校章程制定暂行办法》的明确要求。《章程》草案核准稿采纳了黄冈市发改委、人社局等部门的建议，将学校业务主管部门由“湖北省人民政府教育厅”修改为“湖北省教育厅”；将学校教职工的组成由“教师、其他专业技术人员、管理人员和工勤人员”修改为“专业技术人员（教师、其他专业技术人员）、管理人员和工勤技能人员”；将“纳入国家事业编制”修改为“纳入国家事业单位编制”；对未纳入国家事业单位编制的教职工，由“依法实行聘用制合同管理”修改为“依法实行劳动合同管理”。此外，在《章程》起草的各个阶段，起草小组收集到的修改意见和建议也主要集中在语句和文字的修改方面。起草小组采纳了其中大部分的意见，在此不一一列举。

2.《章程》结构的调整。有的同志提出，高校章程的内容要素主要包括内部要素和外部要素，《章程》草案第一稿对内部要素着墨较多，而外部要素则分散在各章节，两者很不对称。另外，“举办者与办学者”一章穿插在“办学活动”和“治理结构”两章之间，逻辑关系不顺，且内容与其他章节大量重复。起草小组采纳了这一意见，从第二稿起删除了“举办者与办学者”一章，增加了“学校与社会”一章。

3.《章程》内容的增删。有的同志提出，两级管理是高校管理的发展趋势，学校也正在开展深化两级管理的推进工作，学校章程应当明确规定这一管理体制。起草小组采纳了这一意见。也有同志提出，学校决策机制应通过党委会、校长办公会等议事规则明确。起草小组部分采纳了这一意见，删除了对党委会、校长办公会的一些细节规定。

（二）尚未采纳的意见和建议

1．有的同志提出章程要明确载明学校合并、分立、终止的事由。起草小组认为这个意见是完全正确的，事实上《高等学校章程制定暂行办法》也有此项明确要求。但是，增加这项条款面临诸多困难。首先，它涉及到相当复杂的法律问题，而我国法律法规目前尚无相关的规定，在上位法缺失的情况下，起草小组很难准确地表述相关内容；同时，起草小组查遍了全国已公布的高校章程，尚无一所高校有类似的规定，缺乏可供借鉴的经验。

教育部相关负责人在作辅导报告时也只是表示：“高校作为独立的法人在理论上是存在着终止的可能的。此外，学校的分立、合并在政府的主导下已经进行过实践，当时学校只是执行者，但是作为独立法人，在分立、合并这样的事项上应当要有决策的程序，要有意思表示。” 上海交大章程第十五条规定“学校的分立、合并、终止，变更名称、类别和其他重要事项，须经学校常委会审议通过后报教育部审批和上海市人民政府备案”。复旦章程第六十六条规定“学校的分立、合并、终止以及变更名称等重要事项，由学校提议，经全校教职员工和学生充分讨论，由校长办公会、学校党委全会分别审议通过，并报举办者审批，方可实施”。均只有程序性规定，没有实质性内容。而我校《章程》草案第三十六条规定对事关学校生存发展的重大事项采用“公众参与、专家咨询、合法性审查、风险评估、集体讨论”的决策方式，已包含了这种含义。

2.有部分教代会代表团分别提出了增加“丰富广大师生员工业余生活条款，如体育设施设备场地等”、增加“校园建设与规划条款”、教学工作委员会和专业技术职务评审委员会成员中的教授代表“应按教学学院教职工人数有一定比例”、“对于有高级技术职务人员根据学校需要可以进行延聘”等建议。起草小组认为，学校章程不可能规定学校的所有具体事项。代表们所提出的问题应当在学校的规章制度中加以规定，或在实际工作中予以解决。

（三）党委会最终确认的几个问题

1.学校英文译名。《章程》草案采用的是“Huanggang Polytechnic University （英文缩写为HGPU）”，但在学校很多场合仍采用“Huanggang Polytechnic College ”。有的同志认为后者更为实事求是，但学校已按前者申请了网站域名。党委会决定采用原方案。

2.校庆日。多数学校以学校或其前身成立之日为校庆日。但我校成立最早的前身黄冈财贸学校据当事人回忆为1949年8月开办，至今未发现正式的批准文件；教育部批准设立黄冈职业技术学院的时间为1999年7月，但此时间正值暑假期间，不适合组织校庆活动。《章程》草案规定“学校的校庆日为每年的十月十八日”，主要是因为学校曾在这一时间举行过校庆活动（这一天也是我国职业教育先驱陶行知出生日）。党委会决定按约定俗成，将校庆日正式确定为每年的十月十八日。

［1］高桂娟．大学章程制宪的依据分析［J］．中国高教研究，2012（11）：27-30．

［2］高瑞民．高校章程的“规定动作”与“自选动作”［J］．赤峰学院学报（汉文哲学社会科学版），2014（11）：244-246．

Wu Zhuping, Jiang Anxin, Duan Yuansheng

(Huanggang Polytechnic College, Huanggang 438002 Hubei)

The drafting of Huanggang Polytechnic College Constitution is legal and reasonable. According to laws and regulations, domestic and foreign university experience, especially the school specific circumstances, it has made concrete and clear regulations on the school running objectives, the relationship between the host and the school, school management system and decision-making mechanism, school autonomy and other major issues. And to some extent, it reflects the school characteristics, and has made some innovative institutional arrangements. The school Party committee and the constitution of the drafting group properly deal with all the opinions and suggestions on relevant aspects of the draft.

College constitution; Development report; Huanggang Polytechnic College

G710

A

1672-1047（2015）04-0013-06

10.3969/j.issn.1672-1047.2015.04.04

［责任编辑：郭杏芳］

2015-07-12

湖北省职业技术教育学会科学研究重点课题“高职院校章程研制的实践探索”（ ZJGA201416）。

吴祝平，男，湖北黄冈人，高职教育研究所所长，学报编辑部主任，教授。研究方向：高职教育、经济管理。