浅谈城市中心楼宇经济发展中的政府职能转变

曹越

摘要：楼宇经济是转变经济发展方式的重要手段，是增强城市综合功能的有效途径，更是提升城市品位的必然要求。近几年楼宇经济越来越受到人们的重视，在经济运行中也越来越活跃。楼宇经济的主要载体是功能性版区、商业楼和区域性设施，主要是通过吸引企业入驻，来增加收入来源，从而提升区域的经济发展效益。本质上属于一种密度高且相对集约、资源共享的经济形态。但是楼宇经济在高速发展过程中与政府职能缺失之间的矛盾需引起重视。文章浅谈城市中心楼宇经济发展中的政府职能转变，希望能够为相关人员提供参考。

关键词：楼宇经济;政府职能转变;新经济发展

近年来，人口不断增长，城市用地紧张问题日渐凸显，楼宇经济作为新型经济形态也应运而生。楼宇经济的出现，突破了中心城区土地资源匮乏的限制，给城市的经济发展和空间拓展提供了可能性。

一、楼宇经济的定义和内涵

（一）楼宇经济的定义

楼宇经济是经济发展的重要组成形式，出现的时间比较短，近几年才被人所熟知，主要特点是具有相对集约性、资源共享性和高密度性。主要的开发主体是功能性版区、商业楼和区域性设施，即通过引进各式各样的企业入驻，来获得收入、带动人员流动，提升区域的经济发展水平。其主要服务对象比较广泛，但大多集中在现代服务业，例如网络公司、金融行业、咨询公司、高科技公司和旅游业等。

（二）楼宇经济的内涵

楼宇经济的出现打破了以往的发展格局，突破中心城区面积的局限，给城市的经济发展提供了更加广阔的发展空间。楼宇经济目前已经成为很多城市带动经济发展的重要手段和主要的税收来源，越来越受到人们的关注和重视。可以说，楼宇经济是转变经济发展方式的重要手段，是增强城市综合功能的有效途径，更是提升城市品位的必然要求。但到目前为止，关于楼宇经济并无权威定义。大多数专家和学者认为，所谓楼宇经济，是适宜在国际化大都市的中心城区生存发展，主要发展载体是功能性版区、商业楼和区域性设施，如可通过出租、招商等手段引进各式各样的企业入驻，形成出租、引资、留资、增收等一套完整的发展模式，从而实现增收和带动区域经济发展的全新的经济发展形式。根据楼宇经济实际运行状况，商务楼宇同样是不可忽视的内容，它是城市化推进过程中，现代服务业快速发展，传统工业“渐退式浓缩”的必然产物，但通过商业操作让商务楼宇产生经济效益才是楼宇经济发展的最终目的。

本质上看，楼宇经济突破了传统的思维，向空间借力，从空间维度实现楼宇经济的发展，让有限的土地資源变成了空间的无限可能，把平面土地和空间概念联系起来经营，从而提高了原有土地的使用率和产出率，为城区发展培育了恒久税源，更好地推动了区域经济的发展。

二、楼宇经济的主要模式

（一）楼宇经济是集约型经济

在当前我国经济“调结构、促转型”的环境下，楼宇经济通过产业集聚和辐射效应，进行土地资源集约利用，培育优质持续性税源，逐步成为最具活力的城市经济发展形态，因此也成为各城市政府促进经济发展的重要举措。目前，全国众多城市将楼宇经济作为破解空间制约、促进产业聚集、推动转型发展的战略举措，高起点实施楼宇规划建设，强力推动楼宇经济品质化、高端化、精细化发展，使楼宇经济逐步成为引领城市转型发展、产业优化升级、财政持续增收的强力引擎。例如，重庆渝中区以“长江上游地区现代服务业核心区和总部经济基地”战略定位与“内陆香港”城市理想为指引，推动区域经济集约、快速发展，立足区域资源优势，坚持向蓝天要空间、向空间求发展，全力打造楼宇经济发展高地。

2. 楼宇经济是聚集化经济

楼宇经济像一个巨大的磁场，通过楼宇的招商引资，吸引相关的要素在特定的空间集聚。一方面，大批企业集中在一栋商务楼宇中从事各种经济活动，资本、技术、信息、知识、人才等高度聚集;另一方面，众多商务楼宇集中在一定的区域内形成功能良好、配套齐全的商圈。与此同时，楼宇经济又把特色楼作为主要卖点进行宣传，也就是引进某一行业的龙头企业，这会带动行业内部的企业或者是其他行业的企业进行入驻，起到了一个很好的吸引者角色，从而达到集约和资源贡献的目的，最终形成集约效应。比如现在市场上就已经存在很多大家所熟知的外资楼或者是金融楼等。在山东济南，有一块商务中心区就立足自身的区域优势，形成了一批有特色的商业楼宇，如山东商会大厦，就吸引了阿里巴巴、微软等一大批国内外知名企业的入驻。

（二）楼宇经济是集成式经济

由于技术集成和研究方法集成在经济中的出现，集成经济被人们所熟知。集成经济也是一种形式比较新的经济形式，在一定程度上代表了经济运行中的新形式和新潮流。其实楼宇经济的价值不只是企业入驻过程中的租金，在商业楼宇开发建设及周边配套方面都会产生经济效益，可以带动周边一系列商业活动的发展，比如商业、餐饮、娱乐等行业也会借东风迅速发展起来。不仅如此，因为人员和企业的集聚，政府也会加大改变周边环境的决心，提升周边的环境质量，同时也会在地铁、公园的规划设计上予以倾斜，从而实现一个良性循环，在提升周边区域价值的同时实现所谓的集成经济模式。

三、政府在楼宇经济发展中的职能缺位

（一）针对商务楼宇开展公共服务的不足

政府具有四大职能，分别是政治职能、经济职能、文化职能、社会职能。针对商务楼宇公共服务供给的不足恰恰是政府社会职能的缺失，社会职能通常是指具有公共性，无法由市场自发解决，个人或私有组织也不愿意或无力承担，而必须由政府来承担的一些职能。自1994年分税改革以后，中央财政收入稳步快速增长，而地方财政收入增长则相对缓慢。由于地方财力不足，地方政府以经济为先的发展理念及职能转变不彻底等原因，导致我国城市公共服务供给普遍存在总量不足，效率低下，质量不高，辐射作用自然影响到商务楼宇开展，具体表现为：一是配套基建服务滞后。商务楼宇往往聚集在市区繁华之地，是金融聚集区，这其中的一大劣势就是配套设施不完善，不能满足现代企业的办公要求。由于市中区寸土寸金，停车场问题、物业协调问题日益暴露，解决问题进程缓慢。如果基建服务缺失问题无法被有效解决，那么商务楼宇可能会成为空中楼阁。二是楼宇入驻企业行政成本高昂，每个企业都有自己的规划，对于早准备入驻商务中心区的企业，早日落户应为水到渠成一事，但是种种手续繁杂大大减缓了落户的进程，无形之中拖缓了企业规划，也增加了企业的负担。三是人才服务不力，人才对于每个行业来说是不可或缺、不可多得的，未来推动商务中心区的发展方面一定也离不开高端人才的驱动，然而，目前大部分市中心区对于人才的扶持政策和服务还很不到位，管理体系和激励机制亟待完善。公益活动的缺失未能填补年轻员工心中的空缺，楼宇内不同企业之间也便缺乏了交流，少了合作机会。

（二）开展企业服务不够规范

楼宇经济发展的主体是企业，虽然政府在服务企业的力度、深度和程度方面都有了很大的提升，但与经济发展和产业转型的要求相比，还需要有进一步的改进。政府对楼宇经济发展的研究还不够，深入走访楼宇经济企业的次数不多，还未对企业所面临的问题达到真正了解，更不用提切实解决其中出现的各类问题。

（三）服务方式缺乏创新

政府服务方式单一。以崇安区出台的楼宇经济发展政策文件为例，对高端人才和对楼宇业主提供的奖励都包含在税收奖励内，且无统一和具体的标准，这种解决问题的方式可以缓解一时，长久下去便会出现问题，也无法很好的让人才留下来。

（四）政府机构间的协调问题

楼宇经济虽然已纳入政府的扶持内容中，但在实际运行过程中，还有很多不顺畅的地方，政府管理存在不顺和职能分散的现象，这就导致推动楼宇经济发展缺乏一个统一的、方向一致的动力。不同板块交由不同局管理，缺乏一个统一的统筹调控机制。

（五）政府的扶持政策的不够完善

一是楼宇经济相关配套政策缺乏操作性，虽然政府针对商务楼宇已出台相关政策，但可以实际解决问题的成分占比较少，整体缺少具有可操作性的实施细则，更偏向大概化，也没有列出按照时间节点的阶段性目标。这就使得商务中心区的发展没有可参考的具体标准。二是配套扶持政策力度不够，市中心区域与周边开发区相比，政府的扶持力度会有较大的差距，没有更多的优惠和扶持条件;另一个角度来看，政府对于市中心区域的扶持力度只停留在对招标的企业给予他们更多的优惠政策，而对于地位更加重要的中间商和楼宇物业并不能提供政策的扶持和帮助，也并未为其制定特设奖励，这就导致企业另觅他乡，大量优质资源流失。三是扶持政策连续性不足，一个企业在进行投资时，既希望可以减少成本增加利润，也希望政策具有延续性和稳定性。而由于领导层的意见不一致，以及随着领导层的更新换代，不同思路涌现，扶持政策随之改变，延续性和稳定性何谈。

四、城市中心楼宇经济发展中的政府职能转变建议

（一）增强捕捉和对接企业需求的能力

政府应科学全面地制定楼宇经济发展长期规划。为其提供一个具象化标准，削减入驻程序的繁杂性，时时与企业进行沟通交流。

（二）规范政府部门回应企业需求的流程

尽可能的考虑到楼宇和企业的需要，并进行针对性的服务和帮助，只有用自己的服务和理念，才能真正的留下企业，留下推动经济发展的人才。如前文所提到的住房问题、公益活动缺失问题。

（三）提高政府解决企业困难的效率

政府应该建立统一的统筹推进机制，有指导性的解决企业所面临的困难，楼宇经济的发展壮大，离不开政府财政税收奖励政策的扶持，更离不开政府的精心服务。

（四）组织楼宇业主方及社会力量服务楼宇

采取多元合作模式，充分整合政府部门、开发商、楼宇企業等各个方面的力量，共同推动楼宇经济发展。可以以区经济和信息化局为日常协调部门，以所属街道为具体推进单位，也可以设立专门的楼宇办，落实专人负责，为楼宇经济发展提供坚强的组织保障。

（五）完善城市楼宇经济的政策支持

扶持政策要精准有效，争取做到“一楼一策”，以鼓励、扶持、服务、指导楼宇经济发展。

（六）加强楼宇和楼宇内企业管理，构建管理平台

针对楼宇本身也可以设置奖励政策，在整合资源的基础上形成整体协调、联动发展的楼宇集群。在此基础上，政府将重点放在行业的龙头企业上，通过龙头企业的带动效应吸引产业链上的其他企业入驻，提升楼宇经济的活力。

五、结语

在楼宇经济发展过程中，本文认为，政府应该扮演好“四种角色”，即发展环境的营造者、战略规划的制定者、资源要素的统筹者和配套服务的供应者。希望本文对楼宇经济发展中政府职能的转变起到一定的参考。

（作者单位：无锡市梁溪区北塘工贸资产管理处）

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