十堰市财政科学技术支出绩效评价研究

杜军+陈丽琴

摘 要： 财政科技支出对于科技创新具有重要的推动作用，财政科技支出绩效评价是对该类支出经济性、效率性和效果性的评价，是新一轮财政科技支出管理改革的重要内容。文章基于十堰市财政科技支出绩效评价制度建设、项目分类、实践状况现状，对其存在的问题进行了分析，在此基础上从财政科技支出全过程绩效管理、绩效评价指标体系设计、信息化、智能化绩效评价平台建设三个方面提出了意见和建议。

关键词： 财政科学技术支出；绩效评价；指标体系

中图分类号： F127 文献标识码： A 文章编号： 2095-8153（2017）06-0040-04

党的十八大提出实施创新驱动发展战略，强调科技创新是提高社会生产力和综合国力的战略支撑，2016年5月中共中央国务院印发了《国家创新驱动发展战略纲要》，党的十九大报告进一步提出要“加快建设创新型国家”、“建设科技强国”。

湖北省十堰市积极顺应时势，及时实施创新驱动战略，坚持以理念创新为先导、科技创新为核心、产业创新为基础、体制机制创新为保障，力争到2020年高端装备制造业产值达到500亿元，生物医药产业产值达到300亿元，新能源、新材料产值分别达到100亿元和150亿元，高新技术产业增加值占GDP比重达16%[1]。科技创新发展离不开资金投入，财政科技支出是其中重要的组成部分，在增强科技支撑发展能力、提升区域科技创新实力、促进各类创新要素集聚等方面具有不可替代的作用。随着地方创新驱动战略的实施，地方财政科技支出的规模和范围越来越大，提高支出的有效性成为社会各界关注的焦点，财政科技支出绩效评价也越来越受到各方的重视。

一、十堰市财政科技支出绩效评价现状

（一）制度建设

地方财政支出绩效评价制度应当以国家、上一级地方政府相关规定政策为指导。财政科技支出属于财政性资金安排支出，其绩效评价应当是财政支出绩效评价的一个组成部分。财政部《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预[2011]285号）中指出，财政支出绩效评价是财政部门和预算部门（单位）根据设定的绩效目标，运用科学、合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法，对财政支出的经济性、效率性和效益性进行客观、公正的评价。财政性资金安排支出的绩效评价及相关管理活动适用该办法。因此，十堰市财政科技支出绩效评价首先应当遵循国家、省政府层面关于推进财政预算绩效管理的制度和意见，如财政部《预算绩效评价共性指标体系框架》（财预[2013]53号）、湖北省财政厅《湖北省预算绩效管理工作方案（2013—2015年）》、《湖北省第三方机构参与预算绩效管理工作暂行办法》（鄂财绩规〔2014〕3号）、《湖北省财政项目资金绩效评价操作指南》等。财政科技支出绩效评价除遵循公共绩效评价的制度规定外，还应当遵循相关科技工作和科研活动绩效评价制度，例如，湖北省财政厅、省科技厅制订的《湖北省科学技术研究与开发资金管理办法》（鄂财企规[2010]19号）等。

十堰市政府作为地方性财政科技支出的主导者，结合十堰市经济发展需要，适应形势发展变化，市财政局、市科技局2012年先后制订、修订了《十堰市市级科技型中小企业技术创新基金管理办法》（十财企发【2012】175号） 、《十堰市科学技术研究与开发资金管理办法》（十财企发[2014]309号）、《十堰市科技计划及专项资金后补助管理暂行办法》等，规范和加强资金来源为市级财政预算安排的科学技术项目管理，提高财政资金的使用效益。

（二）项目分类

科学技术项目通常分为三类，即基础研究项目、应用研究项目和开发研究项目。十堰市市级科学技术研究与开发资金重点支持研究开发与成果应用推广，应用研究项目又分为重大科技项目、重点科技项目、贷款贴息科技项目、一般科技项目、引导性科研项目、软科学项目等，资金主要支持方式包括项目经费补助、贷款贴息和其他方式。根据项目不同类型，选择不同的支持方式和拨付方式。即：基础研究项目采取“前资助”方式；应用研究项目采取“后补助”方式。项目验收可采取现场验收、结题验收和绩效评价三种方式。前资助项目，待项目完成后，及时向社会发展科提交绩效材料。应用研究项目按项目进度和检查情况拨付资金，承担单位待项目完成后，编寫财政支出专项资金绩效评价报告。

2016年12月30日，十堰市市政府印发了《十堰市科技创新“十三五”规划纲要》，立足十堰市科技发展基础条件和特色，提出了未来五年全市科技创新的总体思路、发展目标和重点任务，提出以提升产业创新能力为核心，强化以关键共性技术研发和应用示范为核心的产业技术创新，大幅度提升产业创新水平和科技含量，促进产业向中高端迈进，培育发展新优产业技术创新。从近几年的项目申报也可以看出，十堰市财政科学科学技术支出重点支持以解决区域经济社会发展中突显的技术难题为目标的自主研发和引进、消化、吸收再创新产业化项目。

（三）实践状况

十堰市科学技术研究与开发资金由市财政局、市科技局共同管理，市财政局负责专项资金的管理和监督，会同市科技局组织对项目实施结果进行绩效考评。市科技局负责专项资金项目的管理和监督，编制专项资金年度计划，负责项目实施过程管理，会同市财政局组织结题验收。

十堰市财政部门2009年就开始探索建立财政专项资金绩效评价机制，对涉及教育、科技等领域的财政专项资金“追踪问效”，建立了科技专项资金等项目的资金绩效评价指标体系，每个项目均以百分制进行考评。在评价方式方面，探索了由专家、中介机构、人大代表、政协委员、市民代表等多方参与的第三方评价模式，通过部门自评、专家初评、财政综合评价，提升绩效评价公信力。在评价方法方面，运用了专家评议法、问卷调查法、询问查证法等多种方法。在评价结果应用方面，实行了绩效评价结果通报制度，及时反馈绩效评价中发现的问题。目前，财政支出绩效评价已与预算编制阶段、执行阶段、完成阶段三个阶段融合，对应构建“事前评目标、事中评、事后评项目”全方位绩效评价体系。endprint

十堰市科技局对市级科技计划项目也建立了绩效评价制度。定期检查立项科技项目的实施进度，加强项目资金使用情况的绩效评价，评价结果作为以后年度申请项目资金的依据之一。

二、十堰市财政科技支出绩效评价存在的问题

（一）财政科技支出绩效评价内容与指标体系方面存在的问题

财政科技支出绩效评价应当包括科技部门、科技规划、科技计划和科技项目四个层面，十堰市目前财政科技支出绩效评价主要是对科技计划和科技项目的评价，评价覆盖范围不全面。对科技计划和科技项目的绩效评价又主要在立项和验收環节，在实施评价和跟踪评价方面尚不够重视，未形成全过程绩效管理。

在评价指标体系方面，由于科技项目的复杂性和多样性，财政科技支出绩效评价应当在通用财政支出绩效评价框架下，根据不同科技工作和科技活动的特点，设计具体的评价指标体系。目前十堰市尚未建成一套适合本市产业、企业实际又科学合理、切实可行的综合评价指标体系，绩效评价局限于项目成果验收的评估，指标体系在资源配置方面体现不足，缺乏引导价值，对科技项目产出的政治、社会、经济效益也缺乏系统的评价指标，对中长期效益的评价也有待加强。不同类别项目之间的绩效也缺少可比性。评价指标体系的另一个重要方面是各指标的权重，评价专家组依据各指标的重要性集体研究确定各指标权重，存在一定的主观性。

（二）财政科技支出绩效评价标准和评价方法方面存在的问题

财政科技支出绩效评价标准的确定是绩效评价工作的关键环节之一，行业、计划、历史和经验标准是定量评价常采用的主要依据，但是由于科技项目的独特性和创新性，以上标准很难获得准确的数据，也难以得到各方的一致认可。根据绩效样本数据采用数理统计原理测算标准数值，在实践中由于样本量不够充分，也难以实现。评价标准也缺少稳定性，这对于绩效评价结论的权威性产生了较大的影响。

“绩效目标的实现程度及效果”是财政支出绩效评价的重点，财政科技支出绩效评价也不例外，一般通过目标预定与实施效果对比的方法进行。但是，由于全面的绩效管理制度尚未完全建立，部分项目立项时的技术、经济目标不够具体、细化，可量化指标不充分，可考核性较差；客观上科技项目产出的效益很多无法科学的计量，但也存在少数项目单位对未来预见性不足，实施结果与目标存在较大偏差，使绩效评价工作难以有效开展，给评价结论认定带来一定的难度。另一方面，在绩效评价实践中，反映科技项目实施效果的数据一般来源于项目承担方，评价数据的真实性、准确性难以判断，例如，一个企业同时承担多项科技项目，多项科技项目的绩效难以单独区分。最后，科技项目对评价人员的专业背景要求很高，评价专家小组的人员构成和专家专业能力都会对评价质量产生重要的影响。

（三）财政科技支出绩效评价结果应用与考核方面存在的问题

目前，财政科技支出项目绩效评价基本都是在财政部门和科技部门的要求和组织下开展的，主要为政府服务，项目承担单位参与积极性不高，评价结果应用还处在探索阶段，绩效评价仍主要停留在找出问题、反映问题的阶段，对科技资金分配和企业科技项目管理往往只起参考作用，没有完全建立评价结果应用的规章制度和管理办法，制度上缺乏保障。信息公开机制也未完全建立，绩效评价结果尚未对社会完全公开，不能充分接受社会监督，评价结果的权威性有待加强。激励与约束机制、跟踪与问效机制也尚在探索，绩效评价不能与资金分配等紧密挂钩，对项目承担单位约束力不强，使得各方对其重视程度不够，部分评价流于形式，不能充分发挥其应有的作用。

三、十堰市财政科技支出绩效评价对策研究

（一）过程与结果相结合，建立财政科技支出全过程绩效管理制度

科技项目绩效评价应当遵循一般项目绩效评价的通用内涵，即基于预期目标，考察项目的经济性、效率性、有效性和公平性[2]。既要评价一个项目预定目标的实现程度，即项目的结果；又要评价项目的投入产出效率，即项目的执行过程[3][4]。因此，财政科技支出绩效评价应当包括过程和结果两个方面，从项目投入资源的配置、项目执行过程中资源的合理利用到项目产出效益的衡量，全面评价绩效目标的实现。

具体的说，绩效评价应当是全面绩效管理中的一环，建立全过程绩效管理制度，才能提高绩效评价质量。严把项目立项关，在项目申报立项时加强对绩效目标的审核，严格要求、认真指导项目申报单位分解、细化项目总体目标，明确各考核节点的数量、质量、时效、成本目标，尽可能量化，保证能够测量，规范立项单位平时项目档案管理，便于过程性监测和评价，项目结束后，在单位自评的基础上，组织具有独立性的第三方开展验收绩效评价和跟踪评价，特别是对“后补助”项目、一些生产投入与验收时间过于接近的项目，尤其要加强跟踪评价，验证其带动效益和长远效益，综合分析绩效目标实现程度。绩效评价的目的是通过对预算资金的投入、过程、产出、效果四个方面的评价，反映项目立项的规范性、绩效目标设立的合理性和科学性、资金到位、支出情况，总结项目实施和管理的经验，评价绩效目标的实施效果，确保项目组织实施顺利开展，为政府制订科技政策提供依据，更加合理分配公共科技资源，因此评价结束后，应当及时向项目单位、科技部门、财政部门反馈项目实施中的问题，评价结果应向社会公示并进行应用。从而形成立项计划编制绩效有目标、项目执行过程绩效有监控、项目完成绩效有评价、绩效评价结果有反馈、反馈结果有应用的完整绩效管理闭环。

（二）定性与定量相结合，建立财政科技支出分类、实用的绩效评价指标体系

评价指标体系设计是科技项目绩效评价最重要的环节之一，评价指标的选取首先应当充分体现十堰市本地科技创新发展战略目标、科技发展规划、科技管理要求，体现政府的价值激励导向，定性与定量相结合，定量为主，定性为辅，与公共财政支出绩效评价指标趋同，体现科技活动特点，即指标框架和一级指标尽可能与财政部发布的《预算绩效评价共性指标体系框架》（财预[2013]53 号）一致，二级指标和三级指标应当充分考虑科技项目多样性的特点，对不同类别的科技项目采用不同的评价指标，例如：对基础研究项目、应用研究项目和开发研究项目分类评价，基础性研究项目一般短期内很难产生经济效益，可以重点设计指标考核其长期的社会效益；应用研究项目和开发研究项目应突出重点关注项目的科技成果的转化情况、实际应用价值，与本地发展战略的适配度和经济贡献等。其次，项目产出和项目效果评价在关注项目经济效益和社会效益等绩效目标的实现时，应当突出创新导向、聚焦产业发展需求和市场导向，除了新增销售收入、新增利润、新增税收、新增出口创汇、新增就业人数等指标外，还应关注项目的创新性、生产率的提高、能源节约率、对三废的治理效果、工人的劳动条件的改善、推广应用成果的企业数量、产业带动能力等，体现我国“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念。第三，评价指标体系的设计还应充分考虑实用性和可操作性，评价指标设计的再完美，如果与企业实际情况和项目管理水平相脱节，实际数据和证据难以采集和获取，指标体系也难以发挥作用，因此，合理设置指标体系应当少而精、简便易行、易于采集。

（三）基于网络平台，实现财政科技支出绩效评价信息化、智能化

《国务院关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》（国发〔2014〕11号）要求科技行政主管部门、财政部门会同有关部门和地方在现有各类科技计划（专项、基金等）科研项目数据库基础上，按照统一的数据结构、接口标准和信息安全规范，建成统一的国家科技管理信息系统，并向社会开放服务。《湖北省人民政府关于改进加强省级财政科技项目和资金管理的实施意见》（鄂政发[2015]40号）中明确提出建立完善科技管理信息系统。按照国家统一的科技计划（专项、基金等）科研项目的数据结构、接口标准和信息安全规范，与国家科研项目数据资源的互联互通，建设面向全省的统一科技计划信息化管理平台，推进科技管理全流程信息化、网络化、智能化。十堰市科技部门、财政部门应当按照国家、省相关要求，尽快对接建设相关数据库，将各类科技项目申报、评审、立项、评估、结题验收纳入统一的信息化平台进行集中管理，并在此基础上，建设基于网络平台的绩效评价体系，实现项目、绩效评价全过程网上填报、审批，实施项目全过程痕迹管理。逐步形成完备的科技支出绩效评价数据库，使评价标准更加客观、公正，绩效评价信息采集更加真实、可靠，使全过程动态监测和绩效跟踪评价成为可能。另一方面，信息化网络平台的建设，可以促进绩效评价信息的公开化，便于公众对科技管理工作的了解和监督，最大限度地发挥财政科技支出项目绩效评价的作用，最终实现财政科技支出资金的科学、合理运用。

[参考文献]

[1]五大发展理念引领十堰崛起[EB/OL]http：//www.10yan.com/2016/0828/350151.shtm .

[2]朱衍强，郑方辉.公共项目绩效评价[M].北京：中国经济出版社，2009.

[3]周泳文，尤建新，郑海鳌.政府投入科技项目绩效评价理论与方法[M].北京：化学工业出版社，2009.

[4]杨 云，庞 宇，陶 蕊.辨析科技项目绩效评价的四个关系[J].中国科技论坛，2012（12）： 155-158.endprint