地方经济建设公债发行初探(1959—1961)

万 立 明



地方经济建设公债发行初探(1959—1961)

万 立 明

中共中央于1958年正式决定，经济建设公债由国债改为地方公债。1959年至1961年，四川、黑龙江、安徽、福建、辽宁、吉林、江西七省根据自身的情况及需要相继发行了若干地方经济建设公债。这是我国第一次较为集中地探索发行地方公债，对于筹集社会主义建设资金、加速地方工农业生产建设发挥了积极作用。本文对各省发行的地方公债进行了统计分析，并考察其推销与偿还情况，进而简要评析此次地方公债发行的作用、特点等。

国债；地方公债；地方建设资金

1954年至1958年，我国连续五年发行国家经济建设公债，从而把群众手中的部分资金集中起来，有力促进了国家的经济建设。1958年，中共中央正式制定地方公债政策；1959年至1961年间，全国许多省份发行了一定数量的地方经济建设公债。然而，关于这一时期的地方公债发行问题，目前不仅尚无专文研究，而且很多语焉不详*笔者仅见到张宏安的《新中国地方政府债务史考》(《财政研究》2011年第10期)、姜长青的《建国以来三次发行地方债券的历史考察——以财政体制变迁为视角》(《地方财政研究》2010年第4期)、叶青和宋燕的《试论中国地方公债的百年变迁》(孙文学、齐海鹏主编：《风云际会财政史：中国财政史教学科研研讨会论文集》，东北财经大学出版社，2009年)，以及刘晓泉的《1960年江西省地方经济建设公债述略》(《当代中国史研究》2014年第5期)等，对地方经济建设公债进行了简略分析或个案研究。，甚至存在一些错误认识，例如，很多论著都认为“实际上基本没有发行过地方经济建设公债”*财政部财税体制改革司编的《财税改革十年》写道：“由于种种原因，地方经济建设公债实际没有发行。”(中国财政经济出版社，1989年，第301页。)另外，郝昭成等编著的《财税：体制突破与利益重组》(中国财政经济出版社，1993年，第238页)、陈德恒主编的《财政金融学》(湖南科学技术出版社，1996年，第154页)和王丙乾的《中国财政60年回顾与思考》(中国财政经济出版社，2009年，第452页)等都有类似的说法。。本文拟对此进行初步考察。

一、经济建设公债由国债改为地方公债

第一个五年计划实施后，为筹集更多的建设资金，中央人民政府决定从1954年起发行国家经济建设公债。此后，又决定1955年至1958年每年发行一期国家经济建设公债。五年内，国债实际发行总额为35.46亿元，超过计划发行总额16.96%，相当于同期国家预算中经济建设支出总数862.24亿元的4.11%*邓子基等：《公债经济学——公债历史、现状与理论分析》，中国财政经济出版社，1990年，第218页。，为国家提供了急需的建设资金。

在这五期国债发行接近尾声的时候，中央开始下放财权，即扩大地方财政管理权限。1957年11月8日，国务院制定《关于改进财政管理体制的规定》，划定中央和地方财政收支的范围，确定地方财政的收入来源，使地方有一定数量的机动财力来安排自己的特殊支出，明确提出把包括公债收入在内的调剂分成收入作为一种地方财政收入*《建国以来重要文献选编》第10册，中央文献出版社，2011年，第597页。。随着工业“大跃进”的开始，地方工业出现了大发展，因而引起很多地方资金需求的急剧增加。因此，有些地方提议采用发行地方公债的方法筹集一部分建设资金，以适应这种新情况。

1958年4月2日，中共中央做出《关于发行地方公债的决定》，提出：(1)从1959年起，全国性的公债停止发行。(2)允许各省、自治区、直辖市在确有必要的时候发行地方建设公债，作为筹集建设资金的一种辅助手段。(3)各省、自治区、直辖市发行地方公债应注意几项原则：推销的公债收入，应当大部分留归专区和县，一部分上交省、自治区调剂使用；公债利息要低，票面不可过高；公债发行数量要予以控制；等等。*《中共中央文件选集》第27册，人民出版社，2013年，第237页。5月29日，国务院举行第77次全体会议，讨论和通过了国务院向全国人大常委会提出的关于从1959年起停止发行国家经济建设公债和允许各省、自治区、直辖市发行地方经济建设公债的议案*《就地筹集资金就地办事 建设公债将由地方发行 国务院通过议案，将提请人大常委会审议决定》，《人民日报》1958年5月30日。。

1958年6月5日，一届全国人大常委会举行第97次会议。会议在听取财政部副部长吴波的汇报后，讨论了国务院关于从1959年起停止发行全国性的公债，改由各省、自治区、直辖市发行一种比较短期的地方公债的议案。国务院认为，公债发行需要做适当的改变，由国债改为地方公债有以下两大好处：(1)可以根据当地建设需要和人民购买公债的能力，因地制宜地筹集资金，作为集中闲散资金支援地方建设的一种辅助方法。(2)就地筹集资金就地办事，可以同当地人民的利益更加密切地结合起来，更充分地发挥公债的作用。会议同意国务院的建议，并通过了《中华人民共和国地方经济建设公债条例》(简称《条例》)。*《人大常委会举行第九十七次会议 批准财政税收管理权下放 毛主席命令公布地方经济建设公债条例》，《人民日报》1958年6月6日。会后，毛泽东发布命令，全文公布《条例》。这表明地方政府举债要在法律框架下进行。

除了上述《关于发行地方公债的决定》提到的几点之外，《条例》还规定：

省、自治区、直辖市对于地方经济建设公债的发行数量，应当根据需要和可能加以控制，并且必须在自愿认购的原则下组织推销，不要使工人、农民和其他劳动人民因为认购过多而造成生活上的困难。

地方经济建设公债的票面金额不宜过高。公债的利息，年利率一般不宜超过2%，在必要的时候，也可以发行无息公债。

地方经济建设公债可以分期偿还，偿还期限，一般不宜超过五年。利息于还本时一次付清。

地方经济建设公债债券不得当作货币流通，不得自由买卖。

地方经济建设公债的发行，应当由省、自治区、直辖市人民委员会拟订具体办法，经本级人民代表大会通过后执行，并且报国务院备案。*《中华人民共和国地方经济建设公债条例 1958年6月5日全国人民代表大会常务委员会第九十七次会议通过》，《人民日报》1958年6月6日。

与此同时，《人民日报》还配发了《为什么要发行地方经济建设公债》的社论，指出：国务院1958年“又在改进工业、商业、财政的管理体制方面采取了措施，进一步解决了中央和地方分工问题，大大发挥了地方积极性，因而今年在全国出现了生产大跃进的高潮。其中特别是农业和地方工业的发展更为突出……必然会给地方带来进一步解决建设资金的要求”，因此“决定自1959年起停止发行全国性的公债，改由地方政府发行一种票额较小的、比较短期的地方经济建设公债，这是非常适合时宜的”，而且“不必由中央规定指标，避免造成分配数额过多或过少的情况”，“通过发行地方经济建设公债筹集的资金，将大部分用于当地为农业生产服务的工业建设……经济建设公债由地方政府发行，就会更好地发挥地方的生产积极性，发挥人民群众的积极性”*《为什么要发行地方经济建设公债》，《人民日报》1958年6月6日。。

总之，地方公债的发行主要是为了适应“大跃进”的形势，筹集一部分地方建设资金。20世纪50年代后期，随着高度集中的计划经济体制逐步形成，中央政府已经通过税收和利润上缴的方式以及银行信用，将几乎所有的社会财力集中掌握在自己手中。在“大跃进”背景下，地方的建设资金需求又产生了较大缺口，在财权下放的情况下，发行地方公债正好迎合了当时的形势。由国债改为地方公债，可以使各个地方能够根据当地建设需要和人民购买公债的能力，因地制宜地筹集闲散资金，从而弥补了地方建设资金的不足，发挥了地方的生产积极性，也扩大了地方财政管理权限。

二、各省发行地方经济建设公债的统计分析

为了筹集社会主义建设资金，加速地方工农业生产建设，按照《条例》规定，许多省份相继发行了地方经济建设公债。根据笔者所掌握的资料，这些省份至少包括四川、黑龙江、安徽、福建、辽宁、吉林、江西等。其中有些省连续两年或三年发行了地方公债。这是我国第一次较为集中地探索发行地方公债。

值得一提的是，在中央出台地方经济建设公债政策之前，甘肃省就开始尝试发行地方公债。1958年1月，甘肃省人民委员会决定发行甘肃省社会主义建设集资券3300万元。《甘肃省社会主义建设集资办法》规定：凡以金、银、银元、器械材料等抵作集资者，均折合人民币计算。集资票面额为1元、5元、10元、50元、100元五种。不记名、不挂失。可以一次认购一次交款，也可以一次认购分期交款。利率为年息三厘。此项公债本息原定于十年内分三次偿还，但在1963年以前已经提前全部还清。*《甘肃省志》第37卷(财税志)，甘肃人民出版社，1990年，第204页。这种社会主义建设集资券实际上与地方经济建设公债的性质基本一致。

四川是最早根据中央《条例》发行地方经济建设公债的省份。1958年7月2日，四川省二届人大一次会议讨论了《省人民委员会关于发行四川省1959年地方经济建设公债的议案》和《四川省1959年地方经济建设公债发行办法》。会议同意发行地方公债，认为议案中所确定的数额是恰当的，各级政府必须坚决贯彻执行，并号召全省人民踊跃认购，保证完成和超额完成任务。*《四川省志·政务志》中册，方志出版社，2000年，第713页。

辽宁、吉林和江西省也先后决定发行一次地方经济建设公债。1959年6月9日，辽宁省人民委员会决定发行1959年辽宁省经济建设公债，期限三年，年息四厘*《辽阳市财政志》，沈阳出版社，1992年，第334页。。随后，吉林省于6月14日决定在全省发行地方经济建设公债，并在省二届人大二次会议上通过了《吉林省1959年地方经济建设公债发行办法》。此次公债发行总额为2000万元，推销缴款期为1959年10月1日至12月31日。*《吉林市志·财政志》，吉林文史出版社，1994年，第114页。江西省人民委员会于1960年决定在全省范围内发行地方经济建设公债。3月17日，省长邵式平署名发出《江西省人民委员会关于发行1960年地方经济建设公债的指示》，发行总额为2000万元*华桐主编：《江西40年·财政卷》，江西人民出版社，1991年，第256—257页。。

黑龙江和福建两省决定于1959年和1960年连续两次发行地方经济建设公债。1958年9月，黑龙江省二届人大一次会议做出了发行地方经济建设公债的决议。省人民委员会先后颁布黑龙江省1959年和1960年地方经济建设公债两个条例。黑龙江省公债面额分为l元、2元、5元、10元、50元五种，利率为年息2%。*《林口县志》上卷，黑龙江人民出版社，1999年，第746—747页。福建省人民委员会于1959年3月决定发行福建省1959年地方经济建设公债，1960年按照1959年的办法再次发行地方公债。发行和还本付息事宜由省人民银行及其所属机构代理。债券面额分为1元、2元、5元、10元和50元五种。利率一律为年息2%。*《福建省志·金融志》，新华出版社，1996年，第375—376页。

安徽省则连续三年决定发行地方经济建设公债。1958年10月，安徽省人民委员会公布《安徽省1959年地方经济建设公债暂行办法》。1959年12月和1960年12月，又先后通过了1960年和1961年地方公债发行办法。这三年的债券面额都是l元、2元、5元、10元、50元五种。*《安徽省志·财政志》，方志出版社，1998年，第196页。

此外，山西和江苏两省曾经酝酿过发行地方经济建设公债。1958年9月24日，山西省政协第34次常委(扩大)会议协商讨论了《山西省发行1959年地方经济建设公债的办法(草案)》*《山西通志·政务志》第33卷(政治协商会议篇)，中华书局，1998年，第69页。。9月25日，山西省人民委员会举行第33次会议，通过《关于山西省1959年地方经济建设公债的办法》*《山西通志》第49卷(大事记)，中华书局，1999年，第414页。。然而，在官方的各种财政统计资料中，笔者并未找到此次公债的发行指示、具体办法及山西全省或各地、市公债推销情况的统计，因而只能说山西省酝酿过一个初步的发行方案，无法断定其是否实际发行过。同年10月，江苏省二届人大一次会议通过《关于发行江苏省1959年地方经济建设公债的决议》*《江苏省志·议会 人民代表大会志》，江苏人民出版社，1999年，第349页。。后来，鉴于当时农村整社建社工作繁忙，而且虽然在农村推销公债的数额不大，工作量却很大，因此，江苏省人民委员会第4次会议讨论认为，当年以不在农村发行公债为宜，决定不发行地方经济建设公债，只在城市和集镇采用人民群众更习惯的办法，举办“江苏省地方工业建设定期储蓄”，储蓄总额3000万元，定期一年，年息四厘八毫*《江苏财政史料丛书》第3辑第1分册，方志出版社，1999年，第73页。。因此，江苏省人民委员会虽然已经决定发行地方经济建设公债，但最终还是根据实际情况放弃发行，改为举办定期储蓄。

综观1959年至1961年全国各省发行地方经济建设公债情况(见表1)，1959年有六个省发行了地方经济建设公债，1960年有四个省发行，而1961年仅有安徽一省发行。券别主要为1元、2元、5元、10元及50元。当时居民生活水平低，闲置资金少，因而小面额的债券方便各阶层人民认购，便于公债的推销。各省公债的正面图案都是有关社会主义生产建设的内容，充分反映了公债发行的主要目的。这些地方公债都不得当作货币流通或自由买卖，发行利率也较低，一般为年息一厘至二厘，这符合《条例》的相关规定，但有个别省份利率超过了二厘的上限，例如江西和辽宁两省的年息达到了四厘。

一个年度内实际发行数额最多的是四川省，共发行5982.9万元。计划发行总额最多的则是1959年的安徽省，达6700万元，但实际完成仅2528万元，占计划数的37.7%。1961年，安徽省完成1881万元，占计划数的62.7%。安徽的发行任务之所以没有完成，是因为从1958年开始，安徽农业生产受到严重破坏，加之严重自然灾害，1958年至1961年，农民的生活水平大幅度下降，生活十分艰辛*参见《中国农业全书·安徽卷》，中国农业出版社，2000年，第245—246页。。这导致安徽全省经济困难，财政收入急剧下降。1960年，黑龙江省也未完成4000万元的计划数，实际完成3904.5万元，占计划数的97.6%。除上述三次外，其他各省份、各次发行均超额完成推销任务。超额最多的是1960年的安徽，达38.2%。安徽省三年计划发行总额为12030万元，实际发行数额共计7660万元，占计划总额的63.67%。无论是计划发行还是实际发行总额，安徽都是各个省份中最多的。

表1：1959年至1961年全国各省地方经济建设公债发行一览表

资料来源：《当代中国实物债券图册》，中国金融出版社，2001年，第187、211、227页；《1960年江西省发行地方经济建设公债办法》，《江西政报》1960年第3期；《四川省志·金融志》，四川辞书出版社，1996年，第387页；《黑龙江省志》第32卷(金融志)，黑龙江人民出版社，1989年，第696页；潘心城、余衍溪主编：《福建财政史》(下)，厦门大学出版社，1990年，第350页；《吉林省志》第31卷(金融志)，吉林人民出版社，1991年，第244页；《辽宁省志·金融志》下卷，辽宁科学技术出版社，1996年，第153页；《安徽省志·财政志》，方志出版社，1998年，第196页。

总之，各省获得公债自主发行权后，从1959年至1961年，通过发行地方公债，四川、黑龙江、安徽、福建、辽宁、吉林、江西七省共筹集建设资金33723.5万元。发行地方债成为许多省份筹集建设资金的一种辅助手段，对于加快社会主义建设具有积极作用。

三、地方经济建设公债的推销及偿还

第一，从推销方式来看，主要采用行政手段，按照行政隶属关系层层分派任务，并成立各级专门负责的机构。发行期间，各级财政部门设立地方经济建设公债推销办公室，组织宣传，推动认购或督促交款事宜。针对农村地区，则将任务逐级分配到农业社，由社员分户认购，农业社代为缴款。例如，为了加强对1960年地方经济建设公债推销工作的领导，在江西省委、省人民委员会领导下，成立了江西省公债推销委员会，以邵式平、刘瑞森、梁达等22人为委员，邵式平为主任委员，刘瑞森等5人为副主任委员。该省各行署、专属和县(市)人民委员会亦相应地成立了推销公债的领导机构，并由财政部门和人民银行办理具体工作。*邵式平：《江西省人民委员会关于发行1960年地方经济建设公债的指示》，《江西政报》1960年第3期。1959年1月21日，哈尔滨市人民委员会讨论推销1959年黑龙江省地方经济建设公债1000万元的工作计划，决定成立哈尔滨市推销委员会，按地区分设12个推销分会*《哈尔滨市志·政权》，黑龙江人民出版社，1998年，第278页。。6月初，吉林市财政局进行了推销1959年吉林省地方经济建设公债的准备工作，在深入调查和征求各县、区意见的基础上，将公债推销任务下达给各县、区和各基层单位*《吉林市志·财政志》，第114页。。辽宁省辽阳市则组成公债储蓄委员会，市长田少伯为主任委员，吴耕山、徐耀堂为副主任委员，有关部门的负责人为委员*《辽阳市财政志》，第334页。。安徽地方经济建设公债的发行和还本付息事宜，指定中国人民银行安徽省分行及其所属机构办理，宣传动员和组织认购由各级人民委员会负责，并以财政部门和人民银行为主建立推销公债办公室，办理具体工作*《安徽省志·财政志》，第196页。。另外，江西省在公债推销的时候，“实行政治挂帅，把发行地方经济建设公债列为贯彻执行党的社会主义建设总路线内容之一，结合农村社会主义教育运动和人民经济生活的安排，深入宣传发行公债的意义”*邵式平：《江西省人民委员会关于发行1960年地方经济建设公债的指示》，《江西政报》1960年第3期。。上述种种做法有利于地方经济建设公债推销任务的顺利完成，不过，虽然在执行过程中强调“合理分配，自愿认购”，但实际上很多认购者还是别无选择，被迫认购。

第二，从推销对象来看，主要是各省的人民公社及其社员、工商界资方从业人员，以及厂矿、工商企业及国家机关、人民团体的职工、居民和其他人员等，其中职工和农民为公债认购的主体。例如，安徽省1959年地方经济建设公债发行总额为6700万元，其中原计划对职工(包括解放军官兵)、工商界、市(船)民等发行2100万元(实际完成额为2528万)，对农民阶层发行4600万元，最终为了支持农村人民公社积累资金、发展生产，在农村停止了发行。1960年，安徽省的发行任务为2330万元，具体任务分配是：对职工推销1975万元，同1959年实际交款数相等，只占每人每年平均工资的4%左右，低于1959的5%；对工商界推销285万元，比1959年实际交款数少27.5万元；对市(船)民推销70万元，比1959年实际交款数少12万元。*田垒：《关于安徽省1960年地方经济建设公债发行办法(草案)的说明》，《安徽政报》1959年第12期。江西省1960年地方经济建设公债对职工(包括部队)推销890万元，对农民推销940万元，对工商界推销100万元，对城市或其他居民推销70万元*邵式平：《江西省人民委员会关于发行1960年地方经济建设公债的指示》，《江西政报》1960年第3期。。辽宁省辽阳市分配到推销1959年辽宁省经济建设公债的任务为120万元，全市的推销任务又具体分配为：职工100万元、农民12万元、工商业定息户2万元、驻军6万元*《辽阳市财政志》，第334页。。很显然，职工和农民成为公债的主要承担对象，虽然安徽省的农民得以免于承担，但有些省份农民承担的数量比职工还多。

从实际缴款来看，情况仍然如此，即职工和农民缴款数处于前两位。例如，1959年，福建省周宁县完成福建省经济建设公债任务48095元，占任务总额100.2%，其中职工15821元、工商界360元、农民31914元。1960年，该县完成任务47743元，占任务总额111.02%，其中职工16514元、工商界333元、农民30896元。*《周宁县志》，中国科学技术出版社，1993年，第318页。吉林省分配给吉林市推销1959年地方经济建设公债的总额为429万元，其中职工341万元、农民73万元、工商业10万元、市民5万元。经过多方努力，共推销487.9万元，超过省分配任务的13.73%，其中职工认购404.4万元，农民认购59.2万元，工商业认购14.8万元，市民认购9.5万元。*《吉林市志·财政志》，第114页。1959年底，黑龙江和吉林全省实际缴款最多的阶层是职工(见表2)，承担比例都高达78%，农民阶层承担的比例列第二位，黑龙江为16%，吉林则为14%。

表2：1959年底黑龙江、吉林地方经济建设公债分阶层缴款表

资料来源：《黑龙江省志》第32卷(金融志)，第696页；《吉林省志》第31卷(金融志)，第244页。

第三，公债的偿还都是以抽签的方式按比例五年内分二至五次偿还，公债利息随同本金一并支付，不计复利。例如，1959年辽宁省地方经济建设公债的本金于1961年、1962年10月1日到11月末止，以抽签方式分两次偿还，每次偿还总额的50%*《辽阳市财政志》，第334页。。《1960年江西省发行地方经济建设公债办法》规定，当年地方公债于1月开始发行，10月1日起计息，发行年限五年，以抽签中号方式分三次偿还，1963年10月30日偿还20%，1964年10月30日偿还30%，其余在1965年10月30日全部付清*《1960年江西省发行地方经济建设公债办法》，《江西政报》1960年第3期。。福建省地方经济建设公债每期期限规定为五年，第三年开始抽签，分三年还本。第三年归还总额的20%，第四年归还总额的30%，其余50%于第五年还清。*《福建省志·金融志》，第375—376页。吉林省1959年地方经济建设公债偿还期五年，自1961年至1964年分四次偿还，每次偿还推销总额的25%*《吉林市志·财政志》，第114页。。1959年至1961年，安徽省地方经济建设公债的本金分五年五次还清。自发行年度第二年起，每年10月31日抽签还本一次，第一次偿还总额的10%，第二次15%，第三次20%，第四次25%，第五次30%。自发行年度11月1日起计息，对提前交款的付给贴息。*《安徽省志·财政志》，第196页。相对而言，安徽省五年内分五次偿还，而且偿债的比例逐步增加，因而地方政府每次偿债的压力较小。辽宁省地方公债的发行数额较多，而且是两年内分两次偿还，这难免会造成地方政府财政资金的紧张。

另外，对于调离、迁移或需要照顾的公债持有人，可以提前兑付本息。例如，《1960年江西省发行地方经济建设公债办法》规定：购买公债以后，因公调离本省和其他原因到外省居住者，可凭持券人所在单位证明向当地人民银行兑还公债本息*《1960年江西省发行地方经济建设公债办法》，《江西政报》1960年第3期。。《安徽省1961年地方经济建设公债发行办法》规定：本公债的持有人，因工作调动或迁移到其他省、市、自治区的，可委托当地人民银行代为办理兑付中签债券本息*《安徽省一九六一年地方经济建设公债发行办法》，《安徽政报》1960年第12期。。1959年和1960年黑龙江地方经济建设公债到期前，持券人全家出国或鳏寡孤独、荣誉军人中生活特殊困难者，可经县(市)人民委员会批准，给予提前兑付*《黑龙江省志》第32卷(金融志)，黑龙江人民出版社，1989年，第696页。。安徽省地方经济建设公债共计应还本付息7990万元，1962年，为了照顾一些生活特别困难的职工，经财政部门个别批准，到12月共计提前兑付2500万元，加上前几年中签还本的，总共偿还约4300万元，尚待还本的3300万元则在冻结的1961年财政结余存款中解冻解决，并在1963年全部兑付*《安徽省志·财政志》，第196页。。

四、简要评析

首先，地方公债的发行对于筹集社会主义建设资金、加速地方工农业生产建设起了积极作用。例如，关于1959年黑龙江地方经济建设公债的主要用途，省人民银行于1959年1月向省人民委员会报告建议：通过信贷方式用于流动资金和某些小型基建贷款。省人民委员会同意省人民银行的报告，于2月2日批转各专署(市)执行。9月，省人民委员会发出《关于各地可以使用公债款项建立副食品生产基地的通知》，规定可用于发展畜牧场、水产养殖场等副食品生产基地。据省人民银行1962年9月调查，各地用公债款向300多个单位发放小型基本建设贷款3341万元，占公债入库数的75%。其中，用于办工业、搞农副业和其他基本建设的分别占36.7%、61.6%和1.7%。*《黑龙江省志》第32卷(金融志)，第696页。1960年，安徽省地方经济建设公债提前在1959年推销，这可以确保1960年初许多建设项目的动工，从而加速了安徽生产建设的发展*田垒：《关于安徽省1960年地方经济建设公债发行办法(草案)的说明》，《安徽政报》1959年第12期。。可见，地方政府根据本地区经济及社会发展的需要，发行适量的地方公债，不仅是应有的权限，也促使其更好地履行职责，同时促进了地方经济及各项事业的发展。

其次，地方公债政策的出台正好是“大跃进”时期，有些省份明显受浮夸风等思想的影响，所确定的公债发行总额不切实际。例如，安徽省1959年计划发行总额6700万元，其中向农民发行4600万元，这两个计划发行数额都明显过高。以黑龙江和吉林省农民实际缴款的数额为参照(见表2)，即使安徽没有受到1959年至1961年经济困难的影响，也无法完成公债推销任务，最后只得停止向农民发售。同时，在推销公债时，一味强调政治挂帅，势必影响自愿认购原则。

再次，新中国的地方经济建设公债呈现出如下一些鲜明特点：一是公债的发行、管理不再由中央批准而是由地方政府及地方人民代表大会决定。二是管理形式方面，通过依照中央《条例》制定的地方公债管理条例进行较为宽泛的管理，主要包括对发行数量、票面金额、利息利率、偿还期限等的管理。因此，地方公债在很多方面承袭了此前国债的做法。三是地、市、县推销的公债收入大部分留归本级财政使用，一部分由省、自治区调剂使用。

然而，此后不久，中共领导人开始追求既无内债又无外债的状态，认为发行公债是经济状况不良的表现，看公债的消极面多，积极面少，因而包括地方经济建设公债在内的所有公债都停止了发行。1964年7月16日，毛泽东在接见巴基斯坦商业部部长瓦希杜扎曼时说：苏联逼我们还债。就在困难几年中，我们已还了95%，到明年就可以还清。我们不欠外债，也不欠内债，到1968年可以还清内债。以后内债外债都不借，完全靠自力更生。资金从农业和轻工业方面来，从重工业方面也来一些。*顾龙生编著：《毛泽东经济年谱》，中共中央党校出版社，1993年，第604页。此后，在《人民日报》、中共十大报告及四届全国人大一次会议上，既无内债又无外债被视为“社会主义优越性”，我国公债的发行也由此中断了20多年。

(本文作者 同济大学马克思主义学院副教授 上海 200092)

(责任编辑 赵 鹏)

On the Issuance of the Public Debt of Local Economic Construction (1959—1961)

Wan Liming

In 1958 the Central Committee of the CPC formally decided that government bonds for economic construction would be replaced by local bonds. From 1959 to 1961, the seven provinces of Sichuan, Heilongjiang, Anhui, Fujian, Liaoning, Jilin, and Jiangxi, according to their respective situations and needs, issued a number of local economic construction bonds. This was the first time there was a focus on the issuance of local bonds, and it played a positive role in mobilizing socialist construction funds and accelerating local industrial and agricultural production and construction. This article analyzes the local bonds issued by the provinces, examines their marketing and repayment situations, and then briefly evaluates the characteristics and role of local public debt.

D232； F812.5； K271

A

1003-3815(2017)-04-0054-08