解放战争时期党内请示报告制度的历史考察

熊 辉 仰义方

解放战争时期党内请示报告制度的历史考察

熊 辉 仰义方

解放战争时期，中共中央和毛泽东从加强党的建设着手，建立了党内请示报告制度，并对该制度作了具体详细规定。党内请示报告制度的建立对加强当时党的建设尤其是党的组织建设起到了重要作用，巩固和发展了党的民主集中制，转变了党的干部作风，提高了干部的政策水平和领导能力，为解放战争最后胜利起到了重要作用。党内请示报告制度对当前树立党中央的权威，保证政令畅通和党的集中统一领导具有十分重要的现实意义。

解放战争时期；党内请示报告制度；党的建设

党内请示报告制度作为实现党的民主集中制领导的有效工作机制，是保证的党的路线、方针、政策得以贯彻执行的重要制度。该制度早在土地革命战争时期就已经提出，由于受当时的环境与条件的制约，党内请示报告制度并没有完全得到贯彻执行。1947年下半年解放战争由战略防御进入战略进攻阶段，各地党和军队的领导机关过去长期保持着很大自治权状况，已不能适应战争形势迅速发展的需要，无纪律无政府状态严重影响着革命事业的发展。在这种情况下，以毛泽东为核心的中共中央以建立党内请示报告制度为抓手，并要求全党全军把建立和执行请示报告制度作为一项 “绝对不允许违背的命令”来贯彻执行。解放战争时期党内请示报告制度的普遍建立和全面贯彻，有力克服了当时的无纪律无政府状态，促进了军队的正规化建设和战争形式的转变，加强了党的集中领导，进一步坚持和完善了民主集中制，加强了党的组织纪律建设，保证了政令军令畅达，促进了党的干部作风的转变，为解放战争最终胜利提供了重要保障。目前对于解放战争时期党内请示报告制度的建立的背景、过程以及作用，学术界已有一些研究①相关成果可参见温瑞茂：《解放战争时期我军请示报告制度述略》，《军事历史》2000年第6期；张莺：《毛泽东对建立健全党内请示报告制度的贡献》，《党史文苑》2008年第8期；张积毅：《毛泽东在解放战争中后期抓反对无纪律无政府状态概述》，《党的文献》2002年第2期；廖胜平，林凤鸣：《解放战争时期中共请示报告制度的建立及其现实价值》，《广西师范大学学报 （哲学社会科学版）》2007年第1期；廖胜平：《解放战争时期中共制度建设的历史作用和现实价值》，《电子科技大学学报 （社科版）》2009年第5期。尽管学界已有些研究，但研究深度和广度还很不够。例如，就党内请示报告制度建立的过程而言，学界着重研究的是1948年1月至“九月会议”召开这段时间内的党内请示报告建立情况，而对 “九月会议”以后党内、军内是如何执行和建立的，研究还不够。，但是研究还不够全面或深入。本文拟在这些方面进一步深化研究。

一、建立党内请示报告制度的原因分析

解放战争时期革命形势迅速发展，为了保证解放战争取得最后胜利，中央必须加强党的集中领导，确保党的路线方针政策得到正确贯彻执行。以毛泽东为核心的党中央基于历史和现实两方面的考虑，建立了党内请示报告制度。

（一）历史上形成的无纪律无政府状态影响了党的工作的发展，是建立党内请示报告制度的根本原因

革命战争时期各地革命形势发展不平衡，人民军队和红色政权长期处在敌人白色政权的包围和分割以及农村环境之中，实行武装割据和游击战争是中国革命发展的必然趋势，因此，各地方党和军事的领导机关保持着很大的自治权，这在当时对于地方党组织和军队发挥他们的主动性和积极性，度过长期的严重的困难局面是非常必要的；但也因此 “产生了某些无纪律状态和无政府状态，地方主义和游击主义，损害了革命事业”②《毛泽东选集》第4卷，人民出版社，1991年，第1346页。。《一九四八年的土地改革工作和整党工作》的党内指示中将这种无政府无纪律状态总结为：“擅自修改中央的或上级党委的政策和策略，执行他们自以为是的违背统一意志和统一纪律的极端有害的政策和策略；在工作繁忙的借口之下，采取事前不请示事后不报告的错误态度，将自己管理的地方，看成好像一个独立国。”③《毛泽东选集》第4卷，第1332页。这种无政府无纪律状态集中表现为：其一，某些地方党组织和军队的领导机关在游击主义、地方主义、经验主义影响下从狭隘的经验论出发，在执行土改政策 “满足贫雇农的要求”过程中，打出 “贫雇农打江山坐江山”、“群众要怎么办就怎么办”、“村里的一切事，由贫农团领头来办”等 “左”倾错误口号，片面强调满足贫雇农的一切要求。有些农会明文规定：对于地主阶级、富农以及农民中的恶霸、敌伪爪牙和地主的狗腿子等，“大家要怎样惩办，就怎样惩办”④晋绥边区财政经济史编写组、山西省档案馆编：《晋绥边区财政经济史资料选编》农业编，山西人民出版社，1986年，第374页。。其二，无政府无纪律严重影响了军纪，违反军纪的事件常有发生。某些部队的后勤人员，借口军用或没收蒋伪敌产，侵犯工商业；某些后方机关的生产人员，不顾党纪军纪，为本单位利益到新收复的城市抢购物资，扰乱新收复城市的金融物价⑤参见 《中共中央文件选集》第17册，中共中央党校出版社，1992年，第211页。，乱打乱杀现象严重。其三，某些地方党组织和军队的领导机关各自为政，将自己管理的地方看成是一个无须服从上级领导的 “独立王国”。例如，未向中央请示擅自将美国连同英、法领事馆人员也都统统软禁起来，并全面切断领事馆内的电灯、电话和自来水供应⑥参见赵宝煦：《跨世纪的中美关系——中美学者论中美关系的现状与前景》，东方出版社，1999年，第273页。，与苏联订立商业性协定，随便向外国记者发表讲话等私自处理外事问题；宣传部门对影响全国性的政策事前不向中央请示就轻易发表等违反宣传纪律的现象时有发生。

（二）战争形势迫切要求加强中央与地方密切联系，是建立党内请示报告制度的重要原因

1948年初解放战争已进入新的发展阶段，战争形势由游击战争向正规战争转变，解放区的工作由分散向集中转变，全党工作的重心由乡村向城市转变①参见薄一波：《七十年奋斗与思考》上卷，中共党史出版社，1996年，第470页。。战争的正规化程度大大提高，战争形势的转变，迫切要求全党全军在政治上思想上和行动上同中央保持高度一致，要求 “将全国一切可能和必须统一的权力统一于中央，而在各地区和各部分则统一于受中央委托的领导机关”②《毛泽东年谱（1893—1949）》下卷，中央文献出版社，2002年，第301页。。一方面，党的七大以后，由于没能把党内请示和报告制度化、经常化，有一些中央局和分局的领导，没能认识到向中央请示和报告的必要性和重要性，出现了 “地方党和军队的领导机关不得中央同意，甚至不得中央委托的领导机关 （即各中央局、中央分局、前委及其他中央委托的领导机关）的同意，自由地迫不及待地粗率地冒险地规定及执行明显地违背中央路线和政策的某些政策”③《毛泽东文集》第5卷，人民出版社，1996年，第86页。，“或仅仅作了一些技术性的报告和请示，以致中央不明了或者不充分明了他们重要的 （不是次要的或技术性的）活动和政策的内容，因而发生了某些不可挽救的、或难以挽救的、或能够挽救但已受了损失的事情。而那些事前请示、事后报告的中央局或分局，则避免了或减少了这样的损失”。另一方面，“各中央局和分局是受中央委任、代表中央执行其所委托的任务的机关，必须同中央发生最密切的联系。各省委或区党委，同各中央局和分局也须密切联系”④《毛泽东选集》第4卷，第1265页。。当革命进入新的高潮之时，到1948年 “九月会议”前夕，解放区面积为253万平方公里，占全国面积的24．5%；人口为1．68亿，占全国人口的35．5%；县城以上的大中城市586座，占全国城市的29%⑤参见沙健孙主编：《中国共产党史稿（1921—1949）》第5卷，中央文献出版社，2006年，第300页。，“许多解放区已经连成一片，许多城市已经解放或者即将解放”⑥《毛泽东选集》第4卷，第1264页注释。，党的领导工作的空间范围空前扩大，加强中央与地方的联系显得极为必要。此外，随着党的工作重心向城市转移，党的中心工作转变为恢复和发展生产力；解放区逐渐扩大，地方各级新政权相继建立，党内请示报告制度就成了紧密加强中央与地方联系的桥梁。所以，中共中央和毛泽东要求全党各级领导机关，必须改正事前不请示、事后不报告的不良习惯， “以便掌握运动的动态，随时互通情报，交流经验，及时纠正错误，发扬成绩。……全党迫切需要的，是不失时机的生动的具体的报告和指示”⑦《毛泽东选集》第4卷，第1333页。。

二、请示报告制度建立的历史过程

出于以上原因考虑，从1948年1月开始，中共中央着手在全党全军全面建立党内请示报告制度，在党内和军队开展了反对无纪律无政府状态、经验主义和地方主义的 “斗争”，到1949年上半年全党和全军普遍建立起了请示报告制度，这一建立的过程大致可以分为以下三个阶段。

（一）党内请示报告制度的文本制定阶段

早在土地革命时期，党就提出了请示报告制度建设的问题。1928年10月17日中央在《关于各省委对中央的报告大纲》中，对报告的时间、种类、内容以及保密要求都作出了规定，并警示不按时上送详细报告者 “中央即停发经费”。1931年12月15日，毛泽东同项英等发布中华苏维埃共和国临时中央政府 《关于建立报告制度问题》的通令，要求各级苏维埃政府要建立下级向上级经常作报告的制度，上级对下级实行工作检查的制度。1932年11月25日《中央革命军事委员会通令》也要求各部队把向上级报送材料作为一项制度。抗日战争时期，针对王明等在重大问题上不请示中央、反对集中领导等问题⑧1937年底，王明从苏联回国后，总把自己凌驾于中央之上，不经过中央统一就以中央的名义发表宣言、声明。例如：1937年12月25日，王明以中共中央的名义发表 《中国共产党对时局宣言》；1938年2月9日，又以毛泽东的名义发表对 《新中华报》记者的谈话；1938年3月24日，又擅自以中共中央的名义向国民党递交了 《对国民党临时全国代表大会的提议》等。王明的这些无视党的组织纪律的行为，严重威胁到党的权威和党的集中统一。，中共中央1941年7月作出《关于增强党性的决定》，明确提出：“要求各个独立工作区域领导人员，特别注意在今天比任何时候更需要相信与服从中央的领导。应当在党内开展反对 ‘分散主义’、 ‘独立主义’、‘个人主义’的斗争”①中共中央组织部、中共中央党史研究室、中央档案馆：《中国共产党组织史资料》第8卷文献选编上，中共党史出版社，2000年，第572页。。1942年9月，中央面对有些地方对党的决定执行不力的问题，作出《中共中央关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》，要求：“各根据地领导机关在实行政策及制度时，必须依照中央的指示。在决定含有全国全党全军普遍性的新问题时，必须请示中央，不得标新立异，自作决定，危害全党领导的统一。”②《中共中央文件选集》第13册，中共中央党校出版社，1991年，第433—434页。中共七大党章也规定：凡关于全国性质的问题，在中央没有发布意见和决定以前，各部分和各地方党的组织及党的负责人，除自行讨论及向中央建议外，均不得自由发布意见和决定。凡关于地方性质的问题，党的地方组织有自主决定之权；但不得和中央及上级的决定相抵触。同时要求：各级党的组织，必须保证在自己指导下的报纸，宣传中央机关和上级组织的决议与所定的政策③参见盛继红编：《中国共产党党章汇编》，中国人民大学出版社，1991年，第60页。。由于在解放战争以前党所处的环境以及条件的制约，请示报告制度虽已提出，但当时并未在全党上下作为一项正式的党内工作制度。

解放战争时期，由于战争的正规化程度大大提高，迫切需要加强全党全军的集中统一指挥，党在早期提出的报告制度成为加强集中统一指挥的有效武器。为此，1948年1月7日，毛泽东为中共中央起草了 《关于建立报告制度》（即著名的 “子虞电”）的指示，明确指出从当年起，全党各级领导机关必须反对无政府无纪律状态，各中央局和分局书记以及各野战军首长和军区首长必须定期向中央作报告，并对报告内容、发送方式、发送频率、写作风格等报告的内容和形式作了具体规定。“子虞电”发出之后，中共中央根据当时形势的需要，对请示报告制度作出了补充，对党组织和军事机关落实请示报告制度作了具体指导。同年2月，中共中央、中央军委又发出指示，指出在革命形势严峻的情况下及时向中央作报告的必要性以及不作报告对于革命工作的危险，在重申各中央局、分局书记以及各军区、野战军首长分别向中央主席和军委主席作报告的同时，还要求把实行请示报告制度的范围扩大到各兵团首长级，要求各兵团首长也要向军委主席写综合报告。处于当时情况的考虑，为了加强中央对地方的领导，3月25日，毛泽东为中共中央起草了 《关于建立报告制度的补充指示》，对请示报告制度作了三项具体补充，对如何落实请示报告制度，保证中央的知情权以及中央权威作了具体规定，至此，党内请示报告制度在文本制定的规范上基本实现制度化。

（二）党内请示报告制度的督促执行和逐步落实阶段

中央在作出请示报告制度的规定后，要求各级党组织和军事机关严格执行，采用严厉督促、转批报告、综合通报和个别指导等方法，促进请示该项制度落到实处④参见张积毅：《毛泽东思想若干闪光点》，中央文献出版社，2010年，第57页。。中央发出严格执行请示报告制度指示后，处在大别山严峻环境中的邓小平，于1948年3月8日致电中共中央（即 “寅齐电”），报告了新解放区全盘的策略与政策问题，检查了大别山地区土改等问题上“左”的表现及其危害。3月14日，毛泽东复电邓小平：“寅齐电悉，非常之好，立即转发各地仿照办理。”⑤《毛泽东年谱（1893—1949）》下卷，第294页。山东某兵团在向敌人宣传时严重违犯了党的 “首恶者必办”的政策规定，中央于4月10日作出指示：中央的一切政策必须无保留地执行，不能允许不得中央同意由任何下级机关自由修改⑥《毛泽东文集》第5卷，第86页。。5月25日，毛泽东在为中共中央起草的党内指示中对无纪律无政府的具体表现形式作了列举，强调要 “认真克服这种无纪律状态或无政府状态，将一切可能和必须集中的权力，集中于中央和中央代表机关。”①《毛泽东选集》第4卷，第1332页。为了加强党的组织纪律性和提高党员干部理论认识水平，中共中央号召全党学习列宁的 《共产主义运动中的 “左派”幼稚病》一文的第二章，要求全党同志懂得必须消灭工作中的某些严重的无纪律无政府状态。1948年6月1日中央宣传部重印该书第二章前言，指出：“如果领导中国革命的中国共产党没有极严格的真正铁的纪律”，“那末，我们就将不能取全国革命的胜利，而且不能保持已得的胜利。”②《中共中央文件选集》第17册，第189—190页。为了严格统一党的宣传纪律，6月5日，中共中央作出《关于宣传工作中请示与报告制度的规定》，对宣传部门的宣传纪律也作了具体规定。6月25日，毛泽东为中共中央起草了 《各中央局、分局、前委应向中央报告的事项》，具体规定涵盖金融、外交、文教、军队等方面18项内容必须事前请示或事后报告中央。7月26日，毛泽东再次发出党内指示，命令各中央局、分局和前委 “彻底消灭事前不请示、事后不报告的不正确态度，彻底纠正存在着的某些严重的无纪律无政府状态”③《毛泽东年谱（1893—1949）》下卷，第327页。。针对军内对无纪律状态的危险倾向仍没有认真检讨和反省，8月14日，毛泽东要求各兵团及军区负责人严格执行及时的和完备的报告制度。9月4日，中共中央发出《关于在全党全军中开展执行请示报告制度之检讨的指示》，指出： “我们希望不但各中央局，分局，工委会，大军区，军委分会及前委会在自己的会议上进行认真的检讨，写出明确的决议，各省委、区党委、地委、市委、小军区、军分区、纵委、师委、旅委也要召集会议，进行认真的检讨，写出明确的决议，并将这一切会议检讨的情况及决议的全文用电报或用书面送达中央。这一工作，希望于今年秋冬两季办理完毕。”④中共中央组织部、中共中央党史研究室、中央档案馆：《中国共产党组织史资料》第8卷文献选编上，第666页。9月8日，毛泽东再次强调要增强党的纪律性，要求从中央机关、中央代表机关一直到各地 “要在战争的第三年内，在全党全军克服无政府、无纪律状态。”⑤《毛泽东文集》第5卷，第138—139页。在此次政治局会议 （史称 “九月会议”）上通过了 《关于各中央局、分局、军区、军委分会及前委会向中央请示报告制度的决议》（下称 《决议》），《决议》对各项工作中的决定权和请示备案等制度作了详细规定，并规定区党委、省委、军党委至县委和师 （旅）团级须向上级请示与报告，标志着请示报告这项工作规定转变为加强党内上下沟通的一项正式工作制度。至此，经过半年多时间，请示报告制度在全党全军最终确立下来。

（三）党内请示报告制度的普遍建立阶段

中央作出关于建立请示报告制度之后，各中央局、分局、军区、军委分会及前委会按照中央要求，结合各地的实际情况，纷纷展开了反对无纪律无政府状态的斗争，并报告了中央。1948年8月21日，西北野战军前委就作出《关于执行中央报告制度指令的决定》，中央 “九月会议”召开之后，9月中下旬，西北野战军召开第三次前委扩大会议，讨论了中央关于加强请示报告制度的指令以及有关文件精神，为了使请示报告制度规范化，西北野战军政治部发出了 《关于建立报告制度的训令》，对报告的内容、种类、时限作出了明确规定，对报告的质量也提出了要求⑥参见 《中国人民解放军第一野战军战史》，解放军出版社，1995年，第168页。。10月9日，中央军委向各前委、各军区介绍了 《西野前委关于执行报告制度之检讨态度与办法》，指出：“西野及所属各纵在这一问题上认真检讨的态度和办法值得全军学习”，“地方地委以上，军队旅委以上均应遵照中央指示，于今年秋冬两季检讨完毕，一律作出简明决议，呈报中央及军委，不许有例外”。⑦《中国人民解放军第一野战军战史》，第168页。针对西北野战军中存在的无纪律无政府状态，11月4日西北野战军前委作出 《关于扩大会后执行报告制度情形报告》，指出请示报告制度 “开始自上而下的建立起来了”⑧《中国人民解放军第一野战军文献选编》第3册，解放军出版社，2000年，第194页。。1948年8月下旬至9月中旬，陕甘宁晋绥联防军区也召开了政工会议，对中共中央关于反对无纪律无政府状态的指示以及西北局对此问题的检讨进行了专门的传达讨论。政工会议以后，共收到各分区向军区的综合和临时报告63件，其中综合双月报告37件，临时或请示报告26件①参见军事科学院军事历史研究部编著：《中国人民解放军全国解放战争史》第4卷，军事科学出版社，1997年，第538页。。为了纠正 “历来仅从工作关系上、组织原则上去认识报告制度的观点”，把请示报告制度 “提到原则的高度”，中原局于1948年9月6日作出了 《关于克服无纪律无政府状态并建立请示与报告制度的决定》，指出中原局单月到期向中央汇报，并就汇报工作做了具体分工②参见 《中原局关于克服无纪律无政府状态并建立请示与报告制度的决定》，中国人民解放军政治学院党史教研室：《中共党史参考资料》第18册，第481—483页。。9月12日中原军区颁布 《建立政治工作报告制度的命令》，之后，中原部队团以上单位相继作出严格执行请示报告制度的决议。9月28日，中央发出 《关于各地执行请示报告制度情况的通报》，认为：“中原局的检讨是深刻的。”为了认真贯彻中央“九月会议”精神，1948年10月5日，华东野战军召开前委扩大会议，华东局书记饶漱石检讨了华东野战军存在的无纪律无政府状态，10月25日作出 《关于加强纪律性，克服党内无纪律无政府无组织状态的决议》，11月9日中央将华东野战军前委的决议通报全军，称“检讨很深入，决定很具体”。12月15日，华东野战军前委作出 《关于建立与健全报告制度的决定》，对各种报告的内容、报告频率等作了具体详细的规定，12月26日又作出了 《关于贯彻加强纪律性的指示》，请示报告制度在华东局和华东野战军中得到有效落实，为淮海战役的胜利发挥了重要作用。1949年3月下旬，第四野战军③根据中央军委1949年1月15日和3月7日的命令，东北野战军于3月11日改称中国人民解放军第四野战军。召开高级干部会议，政治委员罗荣桓作了 《关于反对无政府无纪律现象问题》的报告，指出 “目前野战军、兵团、军，请示报告制度一般说是建立起来了，无政府、无纪律现象在减少中”④《罗荣桓军事文选》，解放军出版社，1997年，第500页。，为了继续进行反对无纪律无政府现象的斗争，会议最后作出 《关于反无组织无纪律状态的决议》，指出野战军、兵团、军、师四级对报告制度已有了一般的遵守，无纪律无政府现象逐步减少，会后，各兵团、军、师党委针对存在的无组织无纪律的现象，开展批评，开展教育并做出了相应决定。中央九月会议后，华北局召开会议，1948年10月15日作出了 《关于报告制度的执行情况及健全党委制的检讨报告》，对如何向中央作报告作了规定和分工。10月20日，中共中央对华北局的报告给予了充分肯定。从九月会议开始至1949年初，人民解放军军团以上单位普遍建立了请示报告制度⑤军事科学院军事历史研究部编著：《中国人民解放军全国解放战争史》第4卷，第536页。。

按照中央九月会议精神，党的组织部门和宣传部门检查了本部门中无纪律无政府状态，并对此进行了斗争。1948年11月，中央组织部作出了 《关于组织部门业务与请示报告制度的通知》，明确了组织部门的作用和任务，规定了党的各级组织部门的经常性业务，为了建立健全各项业务，要求建立组织部门经常的请示报告制度，并对此作了相应的规定。1949年3月9日，东北日报和新华总分社作了 《关于无政府无组织无纪律的检查报告》，指出：过去请示与报告 “多是为了临时有了什么问题或需要解决什么问题而做的，常常含有 ‘叫苦’的性质，没有经常的做系统的口头和书面的报告”⑥《东北日报和新华社作了关于无政府无组织无纪律的检查报告》，《宣教工作通讯》1949年第3期。，以后必须加强党的政策理论学习克服无政府无组织无纪律状态。中原日报中原总分社、中原新华书店于3月20日作出了 《关于克服无政府无纪律状态的检讨报告》，针对工作中存在的 “对党的文件指示与决议未经常进行认真地研究与讨论”、“工作制度与工作纪律没有严格执行”等问题，要求 “坚决执行各种必要的制度和纪律”，“每两月分别向中央宣传部、总社及中原局作综合报告”。①《中原日报中原总分社、中原新华书店关于克服无政府无纪律状态的检讨汇报》，《宣教工作通讯》1949年第6期。至1949年上半年，党内请示报告制度在全党全军得到全面落实并普遍建立起来。

三、党内请示报告制度的具体规定

对一项制度作出详细的、可操作性的规定，是使该项制度得到有效落实的关键。解放战争时期以毛泽东为核心的中共中央通过党内指示和决议等形式，对如何撰写报告、报告的内容以及如何落实请示报告制度等基本问题作出了具体规定，为各级党组织和军事机关贯彻执行该制度提供了指导。

（一）关于如何撰写报告

解放战争时期以毛泽东为核心的中共中央就对如何撰写报告作了严格规定。首先，关于报告的撰写人。早在1928年，贺子珍给毛泽东当秘书时，毛泽东每次亲自起草文件或文章，从不要秘书代劳；秘书只管找材料、誊抄稿件。1958年毛泽东起草的 《工作方法六十条》中第38条也明确规定：“不可以一切依赖秘书，或者 ‘二排议员’。要以自己动手为主，别人帮助为辅。”②《建国以来毛泽东文稿》第7册，中央文献出版社，1992年，第61页。“子虞电”要求报告应该由各中央局和分局的书记负责，报告由书记 “自己动手，不要秘书代劳”③《毛泽东选集》第4卷，第1264页。。书记是各级党组织的主要负责人，由各中央局和分局的书记亲自撰写报告，不要秘书代劳，可以使中央了解各地解放战争的真实情况。同时，领导亲自写报告也是领导干部注重调查研究、克服官僚主义的有效方法。其次，关于撰写报告的态度。《决议》指出：报告的撰写人 “必须是实事求是，知之为知之，不知为不知的老实态度，切忌敷衍塞责，使报告流为形式”④《中共中央文件选集》第17册，第366页。，报告要反映现实情况，指出存在问题，提出解决办法，要充分反映现实问题。再次，报告要求文字精练。“报告文字每次一千字左右为限，除特殊情况外，至多不要超过两千字”⑤《毛泽东选集》第4卷，第1264页。。战火纷纭的岁月，各方面的工作繁杂，报告的文字简明扼要，指出问题或争论之所在，既能说明问题又可提高办事效率。

（二）关于请示报告的内容

报告的内容是报告的核心，它能否如实反映客观现实，直接影响到报告的价值。首先，报告的内容不应只局限某一方面，而应反映现实情况的多方面。根据解放战争形势迅速发展的需要，中央要求：各中央局和分局的报告内容应 “包括该区军事、政治、土地改革、整党、经济、宣传和文化等各项活动的动态”，各野战军首长和军区首长报告和请示的内容应包括“关于该军纪律，物质生活，指战员情绪，指战员中发生的偏向，克服偏向的方法，技术、战术进步或退步的情况，敌军的长处、短处和士气高低，我军政治工作的情况，我军对土地政策、城市政策、俘虏政策的执行情况和克服偏向的方法，军民关系和各阶层人民的动向等。”中央认为反映上来的应该是带有政策性的综合性的报告，而不是作一些技术性或次要的报告和请示。1948年党的工作重心逐步由农村转到城市，全面反映城乡各方面工作的报告，可使中央制定的方针政策更科学化。其次，就一次报告而言，“一次不能写完全部问题时，分两次写。或一次着重写几个问题，对其余问题则不着重写，只略带几笔；另一次，则着重写其余问题，而对上次着重写过的只略带几笔”。⑥《毛泽东选集》第4卷，第1264—1266页。有限的篇幅不能反映错综复杂的情况，而且战事紧急，报告的撰写人也不可能在一份报告中面面俱到地反映当时该地区所有的问题，所以报告的内容必须主题鲜明，规定一份报告着重反映一个问题是十分必要的。再次，报告的内容在对工作动态要有充分反映的同时，还应对所反映的问题提出解决方法。中央要求：报告内容不仅要反映 “活动中发生的问题和倾向”①《毛泽东选集》第4卷，第1264页。，说明工作动态，而且要分析策略与政策的规定、策略与政策在实行后的结果并根据这种结果作出自我检讨②参见中共中央文献研究室编： 《毛泽东著作专题摘编》下卷，中央文献出版社，2003年，第1704页。，对于这些问题和倾向要有 “解决方法”；“报告中述及的具体材料，必须是经过证实及分析整理者，而不是把下面的繁琐冗长的原料，甚至不确实的数字，简单地加在一起”③《中共中央文件选集》第17册，第366页。，报告的内容全面反映战争状态下的各方面的真实信息，为中央根据具体的战争形势制定可行的方针政策提供了依据。

（三）关于如何落实请示报告制度

一项制度能否发挥预期的作用，关键是看对如何落实该项制度做了哪些具体规定。首先，中央和毛泽东要求各单位及时报告、定期报告。各中央局和分局的书记 “每两个月，向中央和中央主席作一次综合报告”，“写发综合报告的日期是单月的上旬”，各野战军首长和军区首长“每月作一次战绩报告、损耗报告和实力报告外，从今年起 （1948年——引者注），每两个月要作一次政策性的综合报告和指示”，④《毛泽东选集》第4卷，第1264—1266页。这里，对各中央局和分局的书记和各野战军首长和军长对报告的发送频率作了不同要求，这主要是考虑到各自职责和分工不同，但都坚持定期定时做报告这一基本原则。同时考虑到战争形势的复杂性，中央要求报告的发送时间也应依据现实的需要灵活确定，指出各野战军首长和军区首长除作战方针必须 “随时”报告和请示，各中央局和分局根据需要向中央作 “临时性”的报告和指示⑤《毛泽东选集》第4卷，第1265页。。书记在前线指挥作战时要作前线报告，指定代理书记或副书记要作后方活动的报告。为了确保报告的实效性，中央对报告的发送方式作了特别规定。 《决议》指出：各种请示报告事项以及需送中央备审之文件材料等，时间紧迫者，由电报拍来；时间不很紧迫者，关内各地应尽量用书面送达。其次，对何者必须请示报告以及何者事前请示、何者事后报告作了明确规定。1948年3月《中央关于建立报告制度的补充指示》规定：中央局、分局和前委 “对于下级发出的一切有关政策及策略性质的指示及答复，不论是属于何项问题……均须同时发给中央一份”，下级所作的政策及策略性的报告，其内容重要者，亦须同时告知中央⑥《中共中央文件选集》第17册，第132页。。《决议》指出：决策权属于各地的事项，一律将决议、指示、条例、命令等，呈报中央备审，待中央批准后，始得执行⑦吕澄等主编：《党的建设七十年纪事 （1921．7—1991．9）》，中共党史出版社，1992年，第237页。。凡属决定权完全属于中央的事项，中央已有决定指示者，各地必须严格遵守，正确执行。在执行中遇有困难及特殊情形，或有不同意见时，均可向中央说明理由，提出意见，等候中央批示，但不允许擅自修改。中央尚未作出决定指示者，各地有权向中央建议，并得根据本区情况和经验，向中央提出处理的方案，拟出决议或条例的草案，请求中央决定公布，或由中央批准，用地方名义发表。除此之外，“其他各事项，各中央局，分局及军委分会、前委会有自己决定实行之权”⑧《中共中央文件选集》第17册，第363页。。再次，中共中央对宣传部门如何执行请示报告制度也作了要求。作为宣传党的政策路线的舆论工具的党报，必须坚持正确的办报导向，“必须无条件地宣传中央的路线和政策，并不得在宣传中将中央和受中央委托执行中央的路线、政策和任务的机关处于平列的地位”⑨《毛泽东文集》第5卷，第127页。；各地党的负责人必须执行每天或每期看大样制度，对于带有全国性或全党性的问题的言论，“凡其内容有不同于中央现行政策和指示者，均应事前将意见和理由报告中央批准”⑩《中共中央文件选集》第17册，第203页。，有力地保证了地方在思想上、政治上、行动上与党中央保持高度一致。

四、党内请示报告制度的历史作用

解放战争时期建立和实行的党内请示报告制度，对解放战争的胜利有着重大的历史作用，对当时加强党的建设尤其是党的组织建设具有重要意义，维护了党的权威与集中领导，加强了党的民主集中制建设，克服了无政府无纪律状态，加强了党的组织纪律建设，转变了干部作风，提高了党的干部政策水平和领导能力。

（一）维护了党的统一与领导，加强了党的民主集中制建设

解放战争时期，当党和军队内存在的无纪律无政府状态严重影响党的工作之时，中央在全党全军建立和实行了请示报告制度以保持党的统一领导，是党的民主集中制在当时历史条件下的重要运用与发展。民主集中制是民主与集中的有机结合。请示报告制度体现了党内民主，使地方党组织的民主权利得到有效实现。1948年4月10日毛泽东给许世友等的电报指出：“革命形势要求我党缩小 （不是废除）各地方各兵团的自治权”①《毛泽东年谱（1893—1949）》下卷，第301页。，意味着在保持党的集中统一领导及坚决贯彻党的政策和策略的前提下，中央并不是要取消下级的一切权力，而是享有一部分自治权。1948年8月23日，毛泽东在为中央起草给各中央局、分局、军区及前委的指示中，要求各地改进向中央作综合报告的工作，指出 “你们对于中央的领导工作，不论是内容和方法，如有批评，亦请提出。”②《毛泽东年谱（1893—1949）》下卷，第337页。“九月会议”形成的 《决议》对请示报告制度体现党内民主也有充分反映。《决议》对中央和地方的权力作了科学划分，还具体规定了政治、军事、经济、文教宣传以及党务等方面中央与地方各自的权限③参见《中共中央文件选集》第17册，第358—363页。。请示报告制度又是各级组织贯彻中央决策的重要保证。1948年中央发出 “子虞电””以后，毛泽东两次致电东北局书记林彪，督促他按时向中央作综合报告。当年3月25日，毛泽东致电东北局指出：“按中央规定，1月和3月东北局书记应向中央主席作两次政策性的综合报告，……但你处的报告没有发来，亦未声明理由。”林彪由于没有按时向中央作报告，毛泽东对其进行了批评。8月9日，中央再次催促林彪执行请示报告制度，指出：中央规定的报告制度，各中央局、分局的负责同志 “均已严格遵照实行，惟独东北局没有实行。……前已电催一次，你们亦承认应当作报告，但仍未实行，是何原因，究竟你们何时间开始作第一次综合性的报告，望复”④转引自张积毅： 《毛泽东思想若干闪光点》，第57页。。林彪在四天后致电中共中央，表示第一次报告 “一星期后当可发给中央”，“从此以后当坚决按期作报告”。⑤转自双传学：《毛泽东干部教育思想研究——新民主主义革命时期》，江苏人民出版社，2006年，第515页。这也是罗荣桓坚持与林彪进行思想斗争的结果。林彪于1948年8月15日向中共中央作了综合报告，东北局于8月19日作出了 《关于执行报告制度的检讨报告》，认真检讨了没能及时执行请示报告制度的错误，并保证今后定期向中央作报告。中央要求东北局认真贯彻执行请示报告制度，使得东北局和林彪所存在的无纪律无政府状态得到有效克服，保证了党的集中统一领导。因此，8月22日，毛泽东发出复电对东北局的检讨表示满意，指出 “你们这次检讨是有益的”。请示报告制度是通过上下级间的双向反馈机制来实现的，下级经常性地向上级作报告或请示重要问题或重大事项，客观上起到了党的上级组织对下级组织的一种监督和管理作用，加强了党的上级组织与下级组织之间的交流：一方面，保证了中央相对集中的权力，巩固了党的团结、权威与集体领导；另一方面，地方根据中央划定的权限，在贯彻党的路线方针政策的同时可以根据地方的具体实际情况制定具体可行的措施，又有利于地方积极性的发挥。

（二）克服了无纪律无政府状态，加强了党的组织纪律建设

中央宣传部在 《关于重印 〈左派幼稚病〉第二章》前言中指出：“如果我们不能实现全党的统一意志、统一行动与统一纪律，那末，我们就不能实现对于全国革命人民的统一领导，就不能克服革命阵营内部的各种动摇，就不能战胜敌人的各种反抗，就不能把四万万五千万人民的中国团结成为统一的国家。”①《中共中央文件选集》第17册，第191—192页。解放战争时期中央要求，党的各级组织和军事机关把严格执行请示报告制度作为一项 “绝对不允许违背的命令”，有些单位在请示报告制度建立之前，事前不请示、事后不报告的现象严重影响到党的工作的发展，妨碍党的路线方针政策的贯彻。辽沈战役中，党中央采取先攻打锦州，切断北宁线的政策策略，以堵住东北国民党军队的陆上退路。东北局书记林彪对南下作战心存顾虑，主张先打长春，以解决我军南下后顾之忧。党中央考虑到如果先攻打长春，就有可能使敌军撤回关内，增加华北战场的压力，因此坚决采取 “关门打狗”的战争策略，在毛泽东的一再指令甚至是措辞严厉的批评之下，经过五个多月的请示与报告的反复商讨，东北野战军主要指战员与中央军委在认识上达到统一②参见廖胜平：“解放战争时期党的制度建设研究”，硕士学位论文，广西师范大学，2007年，第17页。。解放战争时期，解放军在华北接管城市，如井陉、阳泉等工业区时，部分党员干部违反党的组织纪律，发生乱抓物资、乱抢机器的现象。收复张家口的时候，一些党员干部随便往城里跑，放松了对乡村工作的领导。类似的情况在邯郸、焦作、运城等城市也有发生。华北局按照 “子虞电”要求，认真执行党内请示报告制度，薄一波于1948年4月19日给中共中央和毛泽东写了专题报告，毛泽东作出重要批示，要求 “原封原样、原封不动”接管城市。华北局按照中央精神在广大党员干部中开展教育，保护了城市和乡镇的生产力，克服了城市接管过程中的混乱状态③参见薄一波：《若干重大决策与事件的回顾》上卷，中共中央党校出版社，1991年，第6—7页。。请示报告制度使党对军队的绝对领导制度化、经常化、具体化，为严肃党纪军纪提供了制度保障，实现了 “军队向前进，生产长一寸，加强纪律性，革命无不胜”④李庚辰主编：《中国共产党百科全书》，四川人民出版社，2001年，第2758页。的革命号召，保证了全国上下一盘棋，为游击战争向正规战的转变，为解放战争的全国胜利提供了强有力的保障，使全党全军自中共七大以来在思想上政治上组织上的空前团结和统一得到了进一步巩固和加强。

（三）促进了党的干部作风转变，提高了干部的政策水平和领导能力

认真执行请示报告制度，是落实党的路线方针政策的关键。1948年8月20日毛泽东在给林彪的复电中说道：“对于写作此种报告的同志亦有一种好处，就是他必须在写作时既要联系又要超脱各项具体问题、各项事务工作，在全局上，在共同性上，好好思索一会。而这种思索则是一个领导同志所不可缺少的，缺少了此种思索，领导工作就会失败。”⑤《毛泽东年谱（1893—1949）》下卷，第336页。1947年10月至12月，中共晋冀鲁豫中央局在河北省武安县冶陶村召开太行区土地工作，检查和部署了太行区的土地改革会议。针对太行区土改中的“左”倾的情绪，华北局和薄一波于1948年2月5日，向中央和毛泽东作了关于土改复查的问题的报告，对过去工作中的错误进行了总结，指出过去的错误 “使运动陷入无政府状态中，无组织、无计划、无纪律，作落后思想的尾巴，使我们吃了很大的亏”，毛泽东于2月9日对薄一波的报告进行了肯定，批复：“你们的指示是正确的。”⑥《薄一波文选（1937—1992）》，人民出版社，1992年，第62页，第59页注释。2月7日，毛泽东给薄一波等发出电报，就老区、半老区、新解放区实行土改的不同内容和步骤，以及在这三种地区内贫农团与农会的组织形式、贫农与中农在农会中应占的比例等问题征询意见，薄一波于2月10日立即作出关于分三类地区实行土改问题给毛泽东的复电，对该地区的土地改革分三类地区的情况作了详细介绍。毛泽东于2月19日作出批示：“这样做是正确的”。“你们必须经常和下面保持通讯联系，随时纠正偏向。”⑦《薄一波文选（1937—1992）》，第64页注释。正是有了党内请示报告制度，中央与地方交流更加紧密，在落实请示报告过程中，中央要求各级党组织根据本区域的无纪律无政府的表现，作出实事求是的分析与深入检查和细致剖析，大力开展批评和自我批评，有力克服了党的领导干部事前不请示、事后不报告的不良习惯和恶劣作风，密切了党群联系，提高了干部的政策水平和领导能力。正如薄一波在 《七十年奋斗与思考》一书中指出：领导干部亲自写报告是 “一种实际有效的学习马克思列宁主义、毛泽东思想的好方法”，有利于 “提高对问题的分析综合能力，提高理论水平，有助于防止和克服工作中的经验主义、事务主义，去掉盲目性，增强领导工作所必需的自觉性、系统性和预见性。”①薄一波：《七十年奋斗与思考》上卷，第472页。1949年1月8日，也就是党的请示报告制度正式提出一周年的时候，毛泽东指出：全党大多数干部，在过去几年，特别是在1948年，有系统地学会了在农村工作中，在城市工作中和在军事工作中的各项具体的政策和策略，有系统地纠正了右的和 “左”的倾向，使党的总路线在全党内能够贯彻执行，这是一个最伟大和最根本的胜利，是我党政治成熟程度的极大的增长②参见 《中共中央文件选集》第18册，中共中央党校出版社，1992年，第18页。。

五、结 语

解放战争时期，为了保证政令畅通，加强中央与地方的紧密联系，以毛泽东为核心的中共中央从加强党的建设着手，建立和坚持了请示报告制度，在党内和军内开展了反对无政府无纪律状态的斗争，纠正了工作中的错误倾向和不良作风，保证了党的政策和策略在全党上下得到有效贯彻，是解放战争取得最后胜利的重要保障，为党向执政党转变作了重要准备。新中国成立以来，党中央一直把请示报告制度作为加强党内信息交流、紧密中央与地方联系的一项党内工作制度，确保了党领导中国革命、建设取得彻底胜利。中共十七大报告把 “建立健全中央政治局向中央委员会全体会议、地方各级党委常委会向委员会全体会议定期报告工作并接受监督的制度”，作为推进党内民主建设，增强党的团结统一的重要制度；把 “中央政治局向中央委员会全体会议报告工作，接受监督”的规定和 “党的地方各级委员会的常务委员会定期向委员会全体会议报告工作，接受监督”写进新的党章，是对解放战争时期建立起来的请示报告制度的坚持与发展。新时期新形势下坚持党的请示报告制度对加强党的建设具有现实意义。请示报告制度是党内的交流机制，也是一项加强党内学习的制度，它要求服从组织领导的工作原则、注重调查研究的务实作风、树立实事求是的工作态度、走群众路线的工作方法等，有利于贯彻党的民主集中制组织原则，把维护中央权威与发挥地方积极性结合起来，实现党的集中统一与党内民主的有效统一；有利于加强上下级党组织密切联系，发扬党内民主，建立党内和谐的良性政治生态环境；有利于加强党的组织纪律建设，克服工作中无组织无纪律等不良工作作风出现；有利于提高领导干部的理论修养和政策水平，提高对工作全局的驾驭能力、分析和解决问题的能力，推动党的决策民主化和科学化水平。

（本文作者 熊辉，湘潭大学毛泽东思想研究中心教授；仰义方，湘潭大学毛泽东思想研究中心硕士研究生 湘潭 411105）

（责任编辑 刘海飞）

A Historical Investigation of the System of Asking Higher Authorities for Instructions Beforehand and Subm itting Reports Afterwards with in the Party during the War of Liberation

Xiong Hui＆Yang Yifang

During the War of Liberation，starting with the improvement of Party building，the CPCCentral Committee and Mao Zedong set up within the Party the system of asking higher authorities for instructions beforehand and submitting reports afterwards and laid specific and detailed regulations．The establishment of this system played an important role in strengthening the Party building，especially in its organizational building．It consolidated and developed the Party’s democratic centralism，improved the work style of Party cadres and raised their level in implementing the policies and their leadership capabilities，thusmaking great contribution to the winning of the final victory of the War of Liberation．This system is still of great practical significance for establishing the authority of the Party Central Committee，ensuring the smooth implementation of the central authorities’instructions and guaranteeing the Party’s centralized and unified leadership．

D231；D262．13

A

1003－3815（2012）－04－0028－11