改革开放以来中共处置城市群体性突发事件的经验*

程美东 侯松涛

改革开放以来中共处置城市群体性突发事件的经验*

程美东 侯松涛

中共在改革开放以来城市群体性突发事件的处理中积累的经验主要有：在事件预防中，不断完善相关法律法规，重视提高领导干部处理能力的专业性培训，以 “政研合一”为基础促进社会预警系统的构建；在事件现场应对中，要合理定性，主要领导及时出场和积极主动协商沟通，坚持信息透明和正确引导大众传媒，慎用警力；在事件善后处置中，要找出根源努力化解矛盾，科学有效问责干部，将相关经验教训系统化、公开化、普及化。

中共；改革开放；城市群体性突发事件；经验

在中国的现代化进程中，城市是体现整个社会发展的中心。在许多情况下，城市群体性突发事件的引源虽来自于农村却集中体现于城市。故此，与农村相比，城市群体性突发事件的发生频率更高，涵盖更为广泛，更具有复杂性和多样性。有统计表明，城市群体性突发事件占群体性突发事件总数的90%以上。①《中国社会形势分析与预测》，北京社会科学出版社，2004年，第17—21页。因此，城市区域的群体性突发事件应该是相关研究关照的重点。本文的主旨就是基于对改革开放以来城市群体性突发事件的整体性分析，整合和总结改革开放以来中共处理城市群体性突发事件的经验，这一工作对于促动群体性突发事件应对机制的系统构建具有重要意义。

一、防患未然：中共与改革开放以来城市群体性突发事件的前期预防

根据2007年颁布的《中华人民共和国突发事件应对法》第5条规定：突发事件应对工作实行预防为主、预防与应急相结合的原则。国家建立重大突发事件风险评估体系，对可能发生的突发事件进行综合性评估，减少重大突发事件的发生，最大限度地减轻重大突发事件的影响。①孙庆聚等：《提高领导干部应对突发事件能力》，方正出版社，2009年，第183页。因此，以突发事件预防机制的建立健全为基础，防患于未然，努力将突发事件控制和消弭于萌芽状态，从而防止突发事件的发生，已经被中共视为处理突发事件的第一要务。改革开放以来，在处理城市群体性突发事件的过程中，中共也积累了不少相应的现实经验，但是，这些现实经验还是零碎的、不成系统的种种片段，尚需系统性的整理。

（一）不断完善相关法律法规

将引发城市群体性突发事件的种种矛盾的处理纳入法制化渠道，是应对群体性突发事件的重要保障。改革开放之后，关于城市群体性突发事件的相关法律法规建设随着改革开放的不断深入而不断完善。据学者统计，新中国成立至2006年至少已经出台涉及城市突发事件的应急法律35件、行政法规36件、部门规章55件，党中央、国务院及部门文件113件。而且，各省市自治区，各地市县等政府都设立了专门的城市突发事件应急机构，很多都制定了相应的应急制度。②程美东：《透视当代中国重大突发事件》，中共党史出版社，2008年，第3页。至目前，我国与城市群体性事件相关的法律法规主要有： 《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国刑法》 《集会游行示威法》及其实施条例 《治安管理处罚条例》 《信访条例》等，此外还有公安部制定的 《公安机关处置群体性治安事件规定》等部门规章。尤其是2006年 《国家突发公共事件总体应急预案》和2007年 《中华人民共和国突发事件应对法》的颁布，体现了城市群体性突发事件法律法规建设方面的重要进展。一些城市群体性突发事件易发领域的法规建设也受到重视。如城市化过程中不断引发群体性事件的拆迁问题就引起了党中央和国务院的高度重视，2003年9月，国务院办公厅下发了 《关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》，在很多城市成为改革拆迁办法的直接动力，也为预防和化解拆迁引发的群体性突发事件提供了指导性意见。但是正如学者所说，从法理的角度来看，我国现有的有关城市群体性事件的法律法规中，禁止性、义务性规定多，授权性、可行性条款少，还未形成一个从权利的设置、组成到行使、保护、规范的完整体系。③《预防和处置群体性事件党政干部读本》，人民日报出版社，2009年，第128页。因此，及时制定缺失法律法规、不断补充完善已有法律法规、随时改进过时法律法规，这些以相关法律法规的不断完善为预防和化解群体性突发事件提供保障的建设工作正在进行过程中。

（二）重视提高领导干部处理群体性突发事件能力的专业性培训

群体性突发事件的处理，是对领导干部综合素质的严峻挑战。它要求领导干部能够理性把握事件的发展趋势，它要求领导干部善于审时度势灵活应对，它要求领导干部在理性、及时决策的同时做好民众的心理疏导工作，它还要求领导干部在事件发生前后善于与民众协调沟通。因此，一个能够成功处理群体性突发事件的合格领导干部，不仅需要具有领导学、组织行为学、管理学、心理学等方面的理论知识，还要具有在实际工作中灵活操作的技能。就现实状况而言，直至现在，党和政府各级领导干部处理城市突发事件的能力还是比较薄弱。据上海市虹口区委组织部2011年的调查，当地71%的处级干部认为危机管理能力是干部最需要提高的能力。④中共上海市虹口区委组织部：《提高干部教育培训的质量》，《党建研究》2011年第5期。因此，旨在提高领导干部处理城市群体性突发事件能力的专业性培训，成为中央和地方日益重视的工作。

2008年，来自全国各地的500名县委书记走进中央党校，接受了为期七天内容为 “如何正确处理各种利益矛盾，妥善处置突发事件”的培训。①《中央党校对县委书记轮训 关注突发性事件处理等》，央视《新闻1＋1》，2008年11月15日。加上国家行政学院等国家级培训机构的参与，全国2000多位县委书记几乎都接受了培训。这是党和政府首次如此大规模地对来自基层的领导干部进行应急培训。2009年，国家行政学院开始筹建首个国家级的应急管理培训基地，该基地的任务是对官员进行培训，包括应急管理的知识、理念、技能和能力方面的综合培训，旨在提高各级官员应对各类突发事件和灾害事故的能力，健全国家应急管理体系，并对突发事件和应急管理进行课题研究。②《国家建基地培训官员应对突发事件》， 《南方都市报》2009年7月31日。各地对此工作也开始重视。2009年4月，广东省首期厅局级领导干部应急管理工作培训班在暨南大学开班，暨南大学挂牌成立了应急管理学院，以为相关培训提供基地，并成为全国首个应急管理学院。③张胜波、彭梅蕾：《厅局级应急管理培训班开班》，《南方日报》2009年4月21日。这种旨在提升领导干部处理突发事件行政作为能力的培训已经初见效果。据报道，西南某省县委书记结束了在中央党校的培训之后不久，就将所学用于实践，成功化解了一场可能引发流血冲突的群体性事件。④汪言安：《处置突发事件：县委书记们的课业》，《领导文粹》2009年第6期。这种提高领导干部处理城市群体性突发事件能力的专业性培训，也是有效预防和化解城市群体性突发事件的重要方面。

（三）以“政研合一”为基础促进社会预警系统的构建

社会预警系统的构建是预防和化解城市群体突发事件最为基础性的工作。城市群体性突发事件虽然具有偶发性和突发性，但形成和导致事件的矛盾往往是深层次因素长期积累和演化的结果。如学者的总结，城市群体性突发事件 “并非只是事件，更是一个过程”、“并非只是孤立的事件，而是互动的系统”。⑤童星、张海波：《群体性突发事件及其治理——社会风险与公共危机综合分析框架下的再考量》，《学术界》2008年第2期。在城市群体性突发事件中，如2004年10月至11月发生的四川 “汉源事件”，早在同年4月份，当地群众就不断到中央、省、市、县有关部门反复上访，呈递了80多份报告和万人签名的 “万言书”，但却均未引起应有的重视，以致引发了严重的群体性事件。⑥中国行政管理学会课题组：《中国群体性突发事件成因及对策》，国家行政学院出版社，2009年，第36页。又如 “法轮功”组织，从一个普通的宗教组织逐渐发展到全国性的邪教组织，最后围攻中南海，对社会造成严重破坏和恶劣影响，也是经历了一个过程的。这些事件典型体现了因预警系统的不健全而造成的疏漏。

社会预警系统的构建是一个系统工程，它需要以相关专家学者的实证研究为理论基础，形成 “政研合一”式的构建思路。在此方面，美国的做法已经受到许多中国学者的关注。据统计，中国与美国之间的GDP之比为1∶5，然而在民意调查的资金投入方面为1∶65。其中，中国投入费用的75%由海外调查机构投入。仅计算国内自身投入，那么中美之比为1∶280。因此，中国在民意调查上的资金投入严重不足，从而制约了政府对社情民意的了解。⑦林竹：《西方民间调查的发展及其对中国的借鉴》，《社科纵横》2007年第5期。直至当前，国家虽然已经陆续公布了公共突发事件的处置意见，对自然性、事故性、卫生性的事件已经有了处置的预案，唯独缺少社会安全类突发事件的专门处置预案，政府相关的预警、救治措施的研究也相对要少。⑧苏娴：“我国城市突发性事件管理研究”，硕士学位论文，武汉科技大学，2006年。我国在包括城市群体性突发事件在内的社会性突发事件方面的研究仍然是薄弱环节。

随着改革开放过程中城市群体性突发事件的不断增多，相关研究也开始起步。1999年，中国科学院心理所启动了 “邪教的社会和心理基础与建立反邪教社会预警系统”研究项目，从而揭开了中国构建 “政研合一”式预警系统的序幕。从2004年开始，中国科学院心理所又在全国5个省193个县（市）开展了4轮城乡居民社会态度调查，又通过各种渠道获得了35个县（市）2004年至2007年的群体性事件等社会统计数据，并对积累的数据加以整合，建立了一个初步的社会预警系统。现在，中国科学院心理所在群体性事件预测方面取得重要突破，对以县 （市）为单位当年和来年发生群体性事件的正确预测率可达到50%至90%。①孙元明：《国内群体性突发事件预警研究》，《江南社会学院学报》2010年第1期。这些研究成果为增加政府预防城市群体性突发事件的有效性提供了理论支撑。

二、综合运筹：中共与改革开放以来城市群体性突发事件的现场应对

当群体性突发事件因种种原因不可避免地发生，现场应对就成为对领导干部综合素质的直接性考验。尤其是城市群体性突发事件，相对于农村而言，其参与主体构成、参与动机和事件起因等等更为复杂。从参与主体来看，除了城市中的弱势群体之外，一些机关工作人员、企业经营者、教师甚至党员干部、法律工作者也开始参与其中。2007年福建厦门市发生的PX事件就是如此。尤其值得关注的是，城市群体性突发事件参与者的组织性取向更为明显。如近年全国已经发现多个由下岗工人、离退休人员成立的 “下岗职工合作社”、“维权办”等组织。②中国行政管理学会课题组：《中国群体性突发事件成因与对策》，第143页。从参与动机来看，大多参与者是基于利益问题，但也有所谓的 “无直接利益诉求”参与者，因为城市是一些政治上的敌对势力关注的中心区域，甚至还会有敌对势力混杂其中借机发难。从事件起因来看，诱发城市群体性突发事件的原因非常复杂，有历史的也有现实的，有主观的也有客观的，大多涉及改革开放以来的体制性、结构性问题，短期内很难彻底解决。以上因素在很大程度上增加了城市群体性突发事件的应对难度，更需要各种应对措施的综合运筹。许多研究者从政府管理的角度提出了诸多甚至非常详尽的现场应对举措，但由于城市群体性突发事件的复杂性，这些举措的现实可操作意义还是相对有限。而对改革开放以来中共作为执政党对城市群体性突发事件的处置进行分析汇总，从而提炼出具有共通性和可操作性的经验，也是非常重要的。

（一）合理定性应该成为城市群体性突发事件现场应对中贯穿始终的理念

在我国，由于受不同时期的政治环境和经济、社会因素的影响，对群体性事件的认识也经历了一个逐步 “脱敏”的过程。在新中国成立初期称之为 “群众闹事”、“聚众闹事”；20世纪80年代称之为 “治安事件”、“群众性治安事件”；20世纪90年代称之为 “突发事件”、“治安突发事件”、“治安紧急事件”、“突发性治安事件”；在21世纪初期称之为 “群体性治安事件”、“群发性事件”、“群体性突发事件”。2005年7月7日，由国务院新闻办主持、中组部领导出席的新闻发布会首次向世界媒体公开使用了 “群体性事件”的称谓：“当前中国改革和现代化建设进入关键时期，有些矛盾集中显现，并因此发生了一些 ‘群体性事件’”。由此，在主流媒体和官方话语体系中，“群体性事件”逐渐被当作一个中性词使用。③《预防和处置群体性事件党政干部读本》，第4页。可见，我国对群体性事件的认识如学者所言经历了从单纯重视其政治属性到重视其社会和经济属性的变化，并将对其认识纳入到法律视角之下的逐步成长的过程。④王学辉等：《群发性事件防范机制研究》，科学出版社，2010年，第23页。这一点典型体现了中共执政理念的进步。

虽然城市群体性突发事件包含着对抗性因素，且破坏性日益严重。但由其参与主体、参与动机而言，大部分群体性突发事件在性质上仍然属于人民内部矛盾。因此，中共作为执政党，抛弃上纲上线的思维，正视改革开放以来累积形成的社会矛盾，以及利益分化乃至对立的社会现实，从中国社会转型的客观实际出发，树立新群体事件观，就事论事，避免 “政治化”解读，不轻易动用镇压手段激化矛盾，避免将大多数群众推向政府的对立面，应该成为城市群体性突发事件现场应对中贯穿始终的理念，也是改革开放以来中共应对城市群体性突发事件的一条重要经验。如在2004年万州事件中，个别地方领导将其视为 “有敌对势力参与”的动乱，但更高层的领导将它定性为 “突发性群体事件，属于人民内部矛盾”。这种实事求是的定性为冲突的解决铺平了道路。①鄢烈山：《解读汉源事件的谜底》，东方网，凤凰资讯2008年6月30日。在2008年瓮安事件中，事件初始，官方新闻发布中有 “一小撮别有用心的人”、 “黑恶势力幕后指使策划”这样的语汇，这种定性加剧了事态的恶化，但是地方政府很快迫于舆论压力，开始还原事实真相，指出这些都是因为民众基本的利益诉求得不到正常宣泄和正当满足，是民众积怨的集中爆发。这种定性为事件的妥善解决打下了良好基础。②赵丽：《城市群体性事件的原因分析》，《消费导报（理论版）》2008年第7期。

（二）主要领导及时出场和积极主动的协商沟通是城市群体性突发事件现场应对的关键

由于城市人口较为集中和复杂，城市群体性突发事件发生之后，其规模、方式、后果等等都具有不确定性。尤其重要的是，在城市群体性突发事件中，有不少参与者是 “有备而来”，他们对相关政策和法律法规有一定程度的了解，因此，如果主要领导能够及时出场并进行积极主动的协商沟通，将为城市群体性突发事件的解决提供重要促动力，此为现场应对的关键。改革开放以来的相关经验教训证明，在城市群体性突发事件的现场应对中，主要领导及时出场往往能够使之掌控事件的主动权及至妥善处置事件。如在广东省江门市某区，2005年共发现和处置群体性事件及其苗头50起，其中30起因有相关领导及时出场积极沟通而得到妥善处置，占总数的60%。③陈云燕：《妥善处置种种群体性事件的原则和措施》，胡关禄、林维业主编： 《新时期群体性事件研究》，中国人民公安大学出版社，2006年，第31页。一些具体的城市群体性突发事件的处置也充分体现了这一点。如2000年2月浙江杭州市“两会”期间的一天上午，某厂20余名职工因企业兼并安置问题到人代会所在地大华饭店及省信访局上访，并扬言要到省政府上访。接报后，区委相关领导立即赶赴现场，耐心劝说职工到区政府协商，从而及时有效地化解了一起群体性上访事件。④陈月生：《群体性突发事件与舆情》，天津社会科学院出版社，2005年，第128页。2009年贵州省德江县舞龙事件的处置也是如此。德江县领导在第一时间赶到现场，主动与行动者展开谈判，兑现承诺，消解现场民众情绪，从而赢得了时间和主动权，为事件的平息打下了良好的基础。⑤詹祖良、尹合远：《群体性突发事件的特点及其处置原则初探》，《法制与社会》2011年第19期。

与之相反，主要领导人的不在场则非常容易授人以柄从而导致事态的恶化。2008年贵州瓮安事件是一个典例，据报道，在事发当天晚上，当受害者家人报案之后，公安部门如果进行积极主动的处理，完全可以刑事案件的定性解决问题。但闻讯赶来的警察拿着手电筒在河面上扫了两圈就放弃了努力。理由是 “夜太黑，明天再说”。受害人尸体被救起的时候，已经天色泛白，受害人父亲来到派出所，希望警察去下现场。得到的答复还是 “白天再说”。⑥《瓮安事件调查：刑事案件如何演变为群体性事件》，《中国新闻周刊》2008年第25期。当地警察的这种行政不作为延误了案件的处理，酝酿了群众最初的不满情绪，使一起简单的刑事案件演变为群体性突发事件。更为关键的是，当这一群体性突发事件发生之后，瓮安县委县政府主要负责人消极对待，在事件发生后数小时内都未主动到现场和群众进行沟通与对话，从而引起了群众的强烈不满，事态进一步加剧。当政府大楼被点燃后，相关领导仍然没有站出来采取果断措施，而是在办公室里进行所谓的“开会研究”，层层请示、消极等待，从而使处理事件的时机一误再误，最终导致了本来可以避免的严重后果。

（三）坚持信息透明和正确引导大众传媒是城市群体性突发事件现场应对的保障

在现代科技发展的条件下，信息传播的速度与广度往往出人意料。尤其是在突发事件发生之后，如果政府不能坚持信息透明，不能及时向民众提供相关信息或提供的信息量不足，就会给谣言等虚假信息的产生与传播提供土壤。正如西方学者所说，“当人们希望了解某事而得不到官方答复时，谣言便会甚嚣尘上。这就是信息的黑市。”①〔法〕让－诺埃尔·卡普费雷著，郑若麟译：《谣言——世界最古老的传媒》，上海人民出版社，2008年，第9页。

在突发事件发生和发展的过程中，谣言等虚假信息往往会加剧事态的复杂性，干扰和破坏事件的解决，甚至有些突发事件本身就由谣言引起。在近年发生的城市群体性突发事件中，谣言往往成为重要的催化剂。2009年石首事件、2008年瓮安事件、2007年四川大竹事件、2006年浙江瑞安戴海静事件等等都是如此。其中据人民网舆情监测室发布的2009年上半年地方应对网络舆情能力排行榜，石首政府排名最差，在应对舆情、处置事件、控制谣言方面表现出很大的缺陷。②彭涛、陈丽：《群体性突发事件中的谣言：形成、传播与作用机制及其控制——以湖北石首事件为例》，《柳州师专学报》2010年第6期。石首事件的发生与此不无关系。2009年发生的河南开封杞县钴60事件则直接由谣言引发。由于当地政府封锁相关信息长达一月之久，不及时引导网络舆情，致使谣言“跑过了”政府，从而导致了群体性突发事件的发生。在2009年湖北石首事件中，由于当地政府没有及时掌握事件真相，事中的新闻发布会语焉不详，使事态久久不能平息。与之相反，在城市群体性事件的应对过程中，信息透明甚至可以带来舆论导向的变化，从而有利于事件的处置。如在2008年瓮安事件中，在事件爆发初期，网上谣言四起，群众质疑不断。在贵州省政府召开新闻发布会、公开案件详细信息、主流媒体也开始站在群众的立场报道新闻之后，网络上的舆论也开始发生倾向于政府的变化，这为瓮安事件的解决提供了保障。贵州省委在总结瓮安事件时曾经明确指出，信息透明是迅速平息瓮安事件的最重要原因。③《京华时报》2009年3月7日。由此可见，坚持信息透明和正确引导大众传媒是城市群体性突发事件现场应对的保障。

在信息公开的制度建设方面，中共作为执政党也在不断表现出积极的姿态。2003年，中办、国办下发了 《关于改进和加强国内突发事件新闻报道工作的通知》，使我国突发事件新闻发布机制的建设进入了一个新的历史时期。党的十六届四中全会通过的 《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，明确提出要完善新闻发布制度和重大突发事件新闻报道快速反应机制。2005年颁布的 《国家突发公共事件新闻报道应急预案》，对突发公共事件新闻报道的机制建设作出了明确规定，使突发事件新闻报道走上了法制化的轨道。④《公共危机管理》，人民出版社、党建读物出版社，2006年，第135—136页。2007年全国人大常委会审议通过 《突发事件应对法》时，删除了草案中关于新闻媒体不得 “违规擅自发布”突发事件信息和突发事件所在地政府 “对新闻媒体的相关报道进行管理”的规定。随着2008年《中华人民共和国政府信息公开条例》的公布施行，中国政府信息公开进入了一个新的阶段。最典型的对比，2004年汉源事件时，地方政府封锁消息，连主流媒体的记者都不让进去。而到2008年瓮安事件时，有许多媒体被允许参与到了公开调查中，这些都说明中国政府开始懂得和媒体进行合作，利用信息公开的办法谋求群体性突发事件的解决。

（四）慎用警力是城市群体性突发事件现场应对必须坚持的底限

在群体性突发事件发生和发展的过程中，当参与者处于非理性状态、情绪与行为失控时，在 “法不责众”的心理作用下，很容易造成打砸抢烧等极端化行为，从而给社会造成极大破坏。如2008年瓮安事件造成的直接经济损失达1600多万元，同年发生的甘肃陇南事件造成的损失也达503．8万元。⑤王赐江：《集体暴力抗争：一种值得高度关注的极端维权方式——对2008年 “贵州瓮安”等三起群体性事件的考察分析》，《学习与探索》2010年第2期。其他难以弥补的非物质方面的损失更是无法估算。因此，在群体性突发事件的现场应对中，适度地使用强力手段控制事态发展，以尽量减少事件造成的破坏与损失，是有其必要性的。但是，在群体性突发事件的现场应对中，还是要慎用警力。尤其是在处置城市群体性突发事件的过程中，更要注意此点。因为如前所说，相对于农村而言，城市群体性突发事件的参与者文化素质相对要高，一些参与者对相关政策与法律法规有一定的了解，他们会进行 “合法维权”的尝试，如2007年福建厦门的PX事件。而非正常的维权方式往往是万不得已的选择，如2007年陕西咸阳市发生的天王兴业集团数千工人走上陇海线堵塞铁路的群体事件。该企业数千工人曾在厂内静坐抗议国企改制不公达40天，应该说还是懂法律有节制的。在 “静坐逾月无法达成目标的情况下，曾经想过请律师去打官司，通过法律手段解决与厂方的矛盾”，此路走不通，他们才 “决定以走上陇海线的方式 ‘惊动’更高层领导，管自己的事”①鄢烈山：《解读汉源事件的谜底》，凤凰资讯2008年6月30日，http：／／news．ifeng．com／opinion／200806／0630＿23＿624507．shtml。。

在城市群体性突发事件的应对中，警力的不当使用往往不但不能解决问题，反而会导致事态的进一步激化。如在2008年瓮安事件中，公安机关对于群众关于一个少女死因的质疑没有及时给出令人信服的说法，面对聚集在政府门前的群众只是简单地出动警力划定警戒线，从而加剧了群众的不满，错失了处置事件的最佳时机。在案件处理过程中，警方的简单武断导致群众情绪激化。而当游行示威群众与警察发生冲突时，警察即开始强力镇压。②胡印斌：《瓮安事件应成疏导民怨范本提示基层政府转型迫切》，《中国青年报》2008年7月8日。结果警力的滥用导致矛盾激化和事态的进一步升级扩大。在对瓮安事件的反思中，前瓮安县公安局某领导指出：“遇到群体性事件就出动警察，这种‘得罪’老百姓的事，都得我们去做……我们几乎把人都 ‘得罪’完了。”贵州省委在事后也指出：“县委、县政府某些领导违反规定，滥用警力，一出事，一遇到群体性事件，就把公安机关推上第一线，群众反映强烈，造成警民对立。”③《贵州瓮安6．28事件官方承认长期渎职滥用警力》，《世界财经报道》2008年7月4日。这是一条非常值得关注的经验教训。三、根除隐患：中共与改革开放以来城市群体性突发事件的善后处置

与其他类型的突发事件不同，群体性突发事件的现场平息并不等于事件的彻底解决，大量的工作还在后期。因为群体性突发事件的成因大多具有深层次的复杂性，现场的控制只是表面的疏缓。如果善后工作没有及时跟进，往往导致事态的进一步升级或恶化，甚至会导致事件了而不了、一出再出的反复。如学者所言，完成群体性事件的善后处置，根除隐患，才是成功处置群体性事件的标志。④《预防和处置群体性事件党政干部读本》，第176页。尤其是城市群体性突发事件，涉及问题大多与改革开放以来社会转型的宏观时代背景相关，更需要注重事件的善后处置。

（一）找出事件根源努力化解矛盾

在事件平息之后，组织相关力量对事件的起因进行追根溯源，找出矛盾纠纷问题所在，对于事件的彻底解决至关重要。一些地方已经就此形成了有借鉴意义的解决方法。如湖南省各级党委对影响重大的群体性事件采取 “一个问题、一名领导、一套班子、一套方案、一抓到底”的领导负责制。山东省金乡县为了对群众关心的事件事事有回复，件件有着落，专门开辟了 “县长热线”，群众反映的问题不仅得到了快速解决还使问题处置过程得到了有效监督。⑤陈月生：《群体性突发事件与舆情》，第153—154页。在改革开放以来中共对城市群体性突发事件的处理中，此点经验与相关教训也有章可循。如在一起集体上访事件中，事前根据相关信息，公安部门就已知道某厂退休工人，因一些利益问题要到市政府集体上访，并将情况反映到当地政府，而当地政府则只是通知公安部门做好在政府门前应对的准备，而不是设法解决问题，把矛盾转移给了公安部门。可以想象，这样对待此次事件的结果不容乐观，同时为更加严重的群体性事件埋下祸根①王体亮：《处置群体性突发事件预案应用中存在的问题及思考》，《警察实战训练研究》2010年第1期。。与之相反，2008年甘肃陇南事件中，当地政府抽调了1820名干部组成工作组，直接向群众面对面讲清事件真相，化解矛盾，理顺情绪，听取诉求，解决问题。最终使事件得以平息②《预防和处置群体性事件党政干部读本》，第25页。。

必须注意的是，由于群体性突发事件发生原因的复杂性，“找出事件根源努力化解矛盾”往往是知易行难。一些诱因相对单纯的事件处理起来难度也相对小一些。但大多数城市群体性突发事件则在偶发因素的背后隐含着深层次的诱因。如瓮安事件，表面上只是由一个少女溺水死亡而起，但深层次的诱因正如瓮安县委在事后的总结，是 “社会建设滞后，社会管理软弱，社会功能不完善，人民群众不能各尽所能、各得其所，人民政府不能为人民群众提供和谐相处的社会环境”③刘子富：《新群体事件观——贵州瓮安 “6·28”事件的启示》，新华出版社，2009年，第113页。；是该地领导官僚主义严重，对本地区存在的社会矛盾和问题长期置之不理，不管不问，漠视甚至侵犯群众的利益和权利。因此，由宏观而言，城市群体性突发事件的彻底化解所需要的，是影响城市社会稳定的突出问题的彻底解决，它包括建立健全社会保障制度、建立社会利益调节分配机制、在深化改革的过程中注意保护职工合法利益、努力扩大就业渠道做好下岗职工再就业工作等等。而这些问题的解决，绝非一朝一夕之功。

（二）进行科学有效的干部问责

群体性突发事件的发生在具有突发性的同时又具有极强的不确定性，尤其是城市群体性突发事件，与其他类型的突发事件相比更是具有复杂性和不可控性。中共作为执政党如果简单地将群体性突发事件的处理作为考核领导干部的指标，或将群体性突发事件的发生与领导干部的行政责任简单链接，是不合适的。但是，各级领导干部确实承担着预防事件发生和在事件发生后以各种有效措施尽量减少损失和尽快平息事件的责任。我国发生的群体性突发事件，很多就是由于对领导干部的问责不力，相关领导的责任心不强，在事件发生时未采取有效措施，将责任置之脑后造成的。因此，对在群体性突发事件处置中不作为或作为失当的干部进行科学有效的问责，亦为善后工作的关键。在城市群体性突发事件中，贵州省委在2008年瓮安事件后仅一周即迅速启动干部问责程序，对州、县和乡镇三级政府主要相关负责人进行问责处理，瓮安县县委书记、县长以及县公安局长、政委均被免职，力度可谓极大。此举被称为 “开了中国重大突发群体性事件干部问责的先河”④刘子富：《新群体事件观——贵州瓮安 “6·28”事件的启示》，第27页。。2009年石首事件发生后，石首市委书记、市政法委书记和市公安局党委书记兼公安局长等相关官员均被免职。经验证明，这些问责举措对于解决事件和消解事件在全国及至世界的负面影响、重塑党和政府形象具有重要作用。

学界一般认为我国干部问责的实践始于2003年“非典”，在此之后群体性事件的处置中，对相关责任干部的问责力度也不断加大。2009年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，被视为我国官员问责制走向法制化规范化的第一步，体现出了问责向群体性事件倾斜的新动向。据有关统计数据显示：仅2009年，全国范围内就有7000多名干部被问责。⑤《新华社每日电讯》2010年1月9日。在很大程度上彰显了中共作为执政党在风雨历练中的不断成长与成熟。但是，当前的中国尚无健全、统一和更具可操作性的问责法规，因此，在一些事件善后的责任追究上，还存在大量争议。一些地方政府领导被免职之后不久却 “悄悄地复出”或者明目张胆地异地为官，使得问责制在事实上形同虚设，成为 “问责秀”。⑥中国行政管理学会课题组：《中国群体性突发事件成因及对策》，第60页。曾经号称 “迅速启动的问责风暴”的瓮安事件问责尚且在一定程度上存在这种取向①《瓮安事件撤职县委书记悄悄复出》， 《重庆晚报》2009年5月14日。，更遑论其他事件。这种形式化问责直接导致了问责制的虚化，尚需在今后不断总结经验教训，以期干部问责制的进一步完善。

（三）将处置的相关经验教训系统化、公开化、普及化

此当为改革开放以来中共处置城市群体性突发事件过程中形成的 “经验之经验”。由于城市群体性突发事件所具有的复杂性和不确定性，其具体处置方法的选择具有差异性和灵活性，但有一点是共通的：即必须有一个系统性的应对与处置机制的构建与设计。否则，所谓应对、处置只能是治标不治本，各级政府陷于头痛医头、脚痛医脚、疲于应付而无大效果。其中最为重要的，就是在现实应对实践中随时将相关经验教训系统化，以利于逐渐形成完善系统的应对机制。这与前述干部问责制的完善是相互呼应的，二者缺一不可。在群体性突发事件的善后处置中，如果执政党不注意总结经验教训，“不清醒地看到引发群体性事件的深层次原因，主要是体制、机制、制度上程度不同地出了偏差，而将发生群体性事件的负有责任的领导干部 ‘一棍子打死’，以谢天下，这样做实际上是在找替罪羊，简单化处理干部，只会造成人人自危，必然导致万马齐喑的政治局面，最终受损的是党和国家。”②刘子富：《新群体事件观——贵州瓮安 “6．28”事件的启示》，第185页。关于此方面的工作，中国地方政府按照 “条块结合，以块为主”的属地原则，不断积累应对各种突发事件的经验，目前已经形成了较有特色的应急体制类型：如以北京市为代表的整合条块关系，强化属地管理模式，以南宁市、上海市为代表的多元联运型模式，以广州市为代表的公安型模式等等。③周定平：《社会安全事件应对研究》，中国人民公安大学出版社，2008年，第51—52页。但是，总体而言，相关经验教训已有累积，但缺少系统性整理，在现实应对实践中随时将相关经验教训系统化尚未形成普遍共识。与此同时，在将处置的相关经验教训系统化的基础上公开化、普及化虽至关重要但也尚未受到重视。如在2008年贵州瓮安事件的应对中，相关领导干部和部门总结了诸多经验教训，而且这些总结已经初步具有系统化的取向。但是，并未在此后受到普遍性重视。仅仅一年之后，湖北石首事件又发生了。相对于瓮安事件，石首事件的局面虽更为复杂，但背景 “似曾相识”，④陆侠：《人民日报评石首事件：批评政府新闻发布语焉不详》，《人民日报》2009年6月24日。在石首事件的应对与处置中，当地政府完全未能吸取瓮安的前车之鉴，几乎复制和重现了瓮安事件的全部处置失误和教训。真如媒体人士所言：瓮安教训犹存，石首重蹈覆辙；瓮安有经验，石首无用场。⑤徐琼： 《瓮安有经验，石首无用场》， 《成都商报》2009年6月25日。此等 “教训的教训”也同样沉重。

概而言之，中共在改革开放以来城市群体性突发事件的处理中，诸多经验教训值得进行系统性的总结。以这些经验教训为基础，促进系统化、正规化的群体性突发事件应对机制的构建，这一工作正在进行之中。一切尚为初步，一切尚需努力。

（本文作者 程美东，北京大学马克思主义学院教授 北京 100871；侯松涛，中国政法大学马克思主义学院副教授 北京 102249）

（责任编辑 刘学礼）

Experiences of the Communist Party of China in Hand ling the Unexpected Mass Disturbances in Urban Areas since the Reform and Opening Up

Cheng Meidong＆Hou Songtao

The experiences gained by the Communist Party of China（CPC）in handling the unexpected mass disturbances in urban areas since the reform and opening up may be summarized as follows：Before the occurrence of the disturbance efforts should be exerted for the prevention，including the improvement of relevant laws and regulations，attaching importance to the professional training of leading cadres for strengthening their handling capabilities and developing a social early warning system based on the integration of the governmentand research institutions．During the on-the-spot response to the disturbance，theremustbe an accurate determination of the nature of the event，the principal leaders should appear at the scene promptly and actively promote communication among the parties concerned，the principle of information transparency should be adhered to，the massmedia correctly guided，and the use of police forcemust be cautious．In the aftermath of the disturbance，efforts should bemade to analyze the root causes of the disturbance and resolve the contradictions，the cadres concerned are held accountable in a scientific and effective manner and the experiences and lessons are made systemic，open and useful to the public．

D232；D631．19

A

1003－3815（2012）－04－0061－09

* 本文为国家社科基金项目 “改革开放以来中国共产党应对重大突发事件的经验教训”（05CDJ001）的阶段性成果。