中缅边界谈判的历程及其基本经验*

齐鹏飞 张明霞

中缅边界，是新中国成立以来，通过“互谅互让”的友好协商和外交谈判，正式划定、勘定的第一条明晰的陆地边界线。长期悬而未决的中缅边界问题得以解决，不仅彻底清除了两国发展友好合作关系的历史性和现实性障碍，而且为中国政府循此路径和模式，全面、彻底地解决与邻国之间历史遗留下来的一系列边界问题，树立了一个“率先垂范”的成功样板。中缅边界谈判的重要意义和深远影响，不仅反映在由其直接开启的中外边界谈判之第一次高潮期（20世纪50年代后半期至60年代前半期）的中尼、中巴、中阿、中朝、中蒙边界谈判的历史进程及其最终成果中，第二次高潮期（20世纪80年代后半期至21世纪初）的中苏（俄）、中哈、中吉、中塔、中越、中老边界谈判的历史进程及其最终成果中，而且，目前正在进行的中印、中不边界谈判，其已经取得的一些重要进展和阶段性成果，也无不是体现中缅边界谈判历史遗产中的积极的思想。同时，还需要特别指出的是，中缅边界谈判的成功，也是从20世纪50年代中期开始中国政府切实推进以和平共处五项原则为指导和核心内容的和平外交战略以及睦邻政策得以充分落实和体现的产物，极大地丰富了新中国和平外交战略以及睦邻政策的思想内容，也深刻地影响了其后几十年中国和平共处外交、和平发展外交的历史演进过程和格局变化。

对于中缅边界问题，国内学界的研究长期凝焦于传统意义的“界务”问题上，即近代中缅边界问题之肇端和历史演变，成果丰硕；但是，对于当代新中国历史上的中缅边界谈判的研究及其成果，则相对薄弱。本文拟在比较充分地利用和借鉴国内学界目前已有的相关研究资料、相关研究成果的基础上，将中缅边界谈判放置于同一历史时期新中国和平外交战略以及睦邻政策发展变化的大背景下，对中缅边界谈判的历史进行一番重新梳理和阐释。

一

新中国成立之初，由于国内建设任务千头万绪，必须紧紧围绕中心工作集中投入力量，所以，新中国对于包括中缅边界问题在内的所有边界问题，一度采取的是“暂时搁置”以“维持现状”之过渡型的特殊政策。对此，周恩来曾指出：“拿中国来说，中国同一些国家还有边界问题没有解决好。如果使所有问题都严重化，那就会天天吵架，我们就没有精力进行建设了。”①《周恩来年谱（1949—1976）》（上），中央文献出版社，1997年，第536—537页。“在我们国家成立的最初几年，政府需要把全部力量用来处理国内国外一系列重大而迫切的事务，因此不可能同时为中缅边界问题的解决进行全面的和有系统的准备工作。”②《周恩来外交文选》，中央文献出版社，1990年，第230—231页。“目前处理边界问题的首要的也是最好的原则是维持现状，然后设法解决。”③《周恩来年谱（1949—1976）》（上），第591页。

中缅边界谈判，是由缅方首先提出来的。

新中国成立以后，由于缅甸独立建国以后的新政府直接面对着如何处理逃入并盘踞境内不断制造事端的中国国民党军队的复杂问题，加之中国人民解放军为了追剿残敌一度进驻“一九四一年线”④抗日战争时期，为了保障滇缅公路的畅通，中国政府被迫于1941年6月18日与英国政府换文，划定了中缅边界之南段“未定界”，这条线被称为“一九四一年线”。根据这条线，阿佤山区约四分之三的地区以及沧源班老地区和西盟西部南锡河以东的一片地方被划入英属缅甸。但是，由于划界后不久即发生了太平洋战争，该线没有进行勘界并树立界桩，事实上仍作为“未定界”问题而遗留了下来。以西地区，使缅方对新中国“可能的领土扩张要求”深感“疑虑”和“恐惧”，他们在与中方协商如何处理该问题时已经多次主动而非正式地提出希望同时解决历史遗留下来的边界问题。

对于中缅边界的历史演变和现实状况，中方一直有自己的基本认定——1954年中国外交部在其编印的内部资料《中国缅甸边界历史简况》中讲：“缅甸原为中国属国，中缅本无界务可言，一八八五年（光绪十一年）英军以两周时间侵占缅甸后，中缅界务问题因而产生……中缅界务：西起印度之阿萨密东至南阿河流入湄江之中、宁边界止全长约一千六、七百里，共分四段。即：1、自尖高山起北纬二十五度三十五分以北之野人山地为北段无约的未定界。2、自尖高山起南行而东转直抵萨尔温江支流南定河的工隆渡止为北段已定界。3、自澜沧县南帕河流入南定河起，至南马河流入南卡江处止，为南段有约之未定界（此段经国民党在重庆一九四一年换文承认为已定界，即一九四一年线，但尚未立界标）。4、自南马河流入南卡江处起至南阿河流入湄江处止为南段已定界。”⑤《中国缅甸边界历史简况》（1954年11月1日—11月30日），中华人民共和国外交部档案馆藏，档案号204—00496—02。1957年周恩来在全国人大会议上作《关于中缅边界问题的报告》时，也曾经专门谈及此事：“中缅两国的边界大部分已经划定，但是有三段还存在着未决问题。”⑥《周恩来外交文选》，第231页。

对于中缅边界问题迟早会提上新中国外交的议事日程，必须预作准备这一点，中国领导人也是心中有数的。

1954年6月，周恩来应邀访问缅甸，双方共同确认并发表了关于“和平共处五项原则”的“联合声明”，而边界问题，并不是双方预设话题。但是，周恩来已经感觉这个问题恐怕无法回避。在访问期间，周恩来对驻缅大使姚仲明讲：“要清醒地估计到，两国发表和平共处五项原则的声明后，如何先急后缓地解决两国关系中的实际问题，像边界问题等势将提上日程。”周恩来要求姚仲明：必须“抓紧研究，以便因势利导，避免落后于事态的发展”。果然，在29日周恩来与缅甸总理吴努举行的第二次双边会谈中，吴努向周恩来提出，希望早日解决边界问题。对于缅方建议，周恩来回答：“希望有一点时间，把情况弄清楚后再正式商谈。”①《周恩来传（1949—1976）》（上），中央文献出版社，1998年，第338页。周恩来提出：“中缅边界问题和华侨国籍问题，都是历史遗留下来、国民党时代未加以解决的问题。对于边界问题，同意在将来加以解决。”②《周恩来年谱（1949—1976）》（上），第393页。

1954年12月，吴努应邀访华，并把边界问题作为访华的重要议题之一正式提出。2日、3日、5日、10日，周恩来在四天时间内同吴努进行了五次会谈③参见《周恩来年谱（1949—1976）》（上），第428页。。“双方第一次就边界问题全面而认真地交换了意见。在会谈中，双方的主要分歧是对‘未定界’的认识。缅方认为只有北段边界存在问题。中方认为南、北两段都存在问题。”④《周恩来传（1949—1976）》（上），第338—339页。但是，尽管双方对于边界问题的认识存在很大的分歧，会谈还是取得了一定的进展，双方共同发表的“联合公报”指出：“鉴于中缅两国边界尚未完全划定，两国总理认为，有必要根据友好精神，在适当时机内，通过正常的外交途径，解决此项问题。”⑤《人民日报》1954年12月13日。

对于当时中方“放一放”的态度，缅方印象深刻。1960年“中缅边界协定”签订以后，吴努在回顾这一段历史时曾评论说：“我们承认中华人民共和国之后不久，曾经试图探寻他们对边界问题的态度。他们的态度是他们注意到这问题的存在，承认由于两国间的边界还没有完全划定所引起的不正常的情况是有加以补救的必要，但因当时他们面临更紧要问题急待处理而忙不过来，认为最好把边界问题暂时搁置下来，以待适当时候通过友好协商把问题加以解决。当我以总理身份于1954年12月间访问北京的时候，他们重申这个态度。”⑥《缅甸总理吴努报告中缅边界谈判经过》（1960年5月20日），中华人民共和国外交部档案馆藏，档案号105—01428—03。

在1955年亚非会议期间，以美国为首的西方资本主义阵营包括传统的殖民主义势力已经开始借中缅边界的中国国民党残余军队问题鼓噪舆论，挑拨中缅关系，说“红色中国”有领土扩张的野心，有颠覆邻国政权的企图。对于这样别有用心的挑衅，23日，周恩来在亚非会议政治委员会会议上的发言中予以了正面回应：“中国是一个大国，又是共产党领导的国家，许多人感到中国要威胁别人，因此我们愿意在这里提出我们的保证，我们也希望别人作同样的保证。第一点是互相尊重主权和领土完整。中国是遵守这一原则的。中国同缅甸的关系就证明了这一点。我们始终是尊重缅甸的主权和领土完整的。中国没有，也不应该有领土的要求。中国同十二个国家接壤，同有些国家的一部分边界尚未划定。我们准备同邻邦确定这些边界，在此以前我们同意维持现状，对于未确定的边界承认它尚未确定……至于我们如何同邻国来确定边界，那只能用和平方法，不容许有别的方法。我们如果一次谈不好，就再谈，但不能超越现状。”⑦《周恩来外交文选》，第130页。这里，事实上已经公开“披露”——中国政府正在考虑如何妥善地解决中缅边界问题。而1955年11月中缅边界地区意外发生的武装冲突“黄果园事件”及其所引发的连锁反应，则进一步坚定了中方加快解决中缅边界问题之进程的决心。

从1956年开始，中方开始正面回应缅方不断提出的关于解决边界问题之要求，与缅方进行直接的外交接触和双边磋商。

这里，有一个大的历史背景必须加以特别注意，那就是，以解决中缅边界问题为突破口的集中解决历史遗留下来的边界问题的外交谈判工作，之所以从20世纪50年代后半期开始正式提上了新中国的议事日程，不仅仅是因为此前中国与邻国之间发生了一些关于边界问题的矛盾和冲突，使该问题的正式解决已经无法再回避。而更为重要的因素，则是由于经过新中国成立之初几年的艰苦奋斗，中国国内形势和国际形势已经趋于缓和与稳定，尤其是在外交领域，在迎来第一次建交高潮以后，新中国又通过参与万隆会议、日内瓦会议的历史契机，打开了与社会主义国家以外的民族主义国家和资本主义国家发展正常外交关系的新局面。而且，在这个实践过程中，新中国以和平共处五项原则为指导和核心内容的和平外交战略以及睦邻政策也逐步成型、成熟，新中国的和平外交形象和国际影响力也在日益树立和提升。所以，新中国才有必要、才有可能将目光凝聚于长期悬而未决的边界问题，以期通过外交谈判圆满解决这一历史遗留问题，为新中国真正赢得一个长期稳定与和平的周边环境和国际形势。

二

前后长达五年的中缅边界谈判，笔者认为可分为四个小阶段。

1956年1月至1956年11月，是第一个小阶段，是进行初步的外交接触并取得初步成果时期。其标志性的成果，就是达成了“互谅互让”的原则性共识和在“争议地区”同时撤兵的约定。

1956年1月25日和2月21日，吴努两次致信周恩来，提出希望尽快解决边界问题，并且具体要求中国军队先撤出“一九四一年线”以西地区。对于缅方的意见，中方是有不同考虑的。中方认为，涉及边界问题的历史和现实性因素都非常复杂，处理起来必须慎之又慎，必须对全部情况进行调查研究做到心中有数——也就是必须经过充分准备以后，再进入正式商谈阶段；而且，每一个具体问题不能“孤立”处理，必须通盘考虑，“一揽子”解决；在正式商谈以前，双方都不宜采取单方面的行动，应该先“搁置争议”以“维持现状”。5月20日，周恩来复信吴努，表示：“今天中华人民共和国政府同意这一条边界线是有困难的。”“在两国边界尚未完全划定以前，我认为比较妥当的办法是暂时维持目前两国边界的现状，并且防止发生纠纷。至于中缅双方不同的意见，可以留待将来谈判时寻求解决。”①卓人政主编：《殷殷胞波情——1956年中缅边民大联欢》，中央文献出版社，2003年，第4—5页。

6月22日，周恩来接见缅驻华大使吴拉茂，吴向周恩来转交了吴努的信，吴努在信中建议成立中缅边界联合委员会来解决边界问题。

8月4日，周恩来接见吴拉茂，请吴转交他给吴努的复信，该信指出：“在两国边界尚未完全划定以前，比较妥当的办法是维持目前两国边界的现状。”关于“边界现状”，周恩来的解释是：“暂时维持缅甸独立和新中国成立以来我们两国边界的实际状况”。周恩来表示中方同意接受吴努的建议，“至于中缅双方对边界的不同意见，可以留待将来谈判时寻求解决。为了便于对将来的谈判进行准备，中国政府原则上同意由中缅两国政府组成处理边界问题的联合委员会。”②卓人政主编：《殷殷胞波情——1956年中缅边民大联欢》，第7页。

8月25日、27日，周恩来又两次接见吴拉茂。周恩来对他讲：“应该按照吴努的建议，成立关于边界问题的联合委员会。这个委员会应该谈判解决南北两段边界问题。这才是公道，否则就不能寻找到解决的办法”。周恩来强调：“北段的问题不是一个历史问题，而同南段一样，都是法律和实际问题。”“南北两段应该同时解决，这才符合两国总理所发表的公报。”③《周恩来年谱（1949—1976）》（上），第614页；《周恩来传（1949—1976）》（上），第340—341页。在会谈中，吴拉茂还转交了一封缅甸联邦新总理吴巴瑞8月21日致周恩来的信，在信中，吴巴瑞再次代表缅方提出“北段是未定界，南段的边界已定”的观点，希望中国承认“一九四一年线”，并要求中国军队撤离该线以西。吴巴瑞还强调缅甸国内存在的困难，希望中方能够答应他们的要求。④参见《周恩来传（1949—1976）》（上），第341页。

8月27日，在会见完吴拉茂的当天，周恩来即召集国内各有关部门负责人专门研究吴巴瑞的来信和中缅边界问题。“会议认为，……当前，‘一九四一年线’是中缅边界纠纷的中心问题，也是当前中缅关系的中心问题，确定我对‘一九四一年线’的基本态度是解决中缅纠纷的关键。从法理上讲，中、英两国政府对‘一九四一年线’有过正式换文，换文是条约的一种形式。根据国际法，某国政权更迭，政治或其他的条约可以不承认或要求进行修改，但划界条约应该承认。我们如不承认‘一九四一年线’，还找不到法理根据。从政治上看，我们主张和平共处。对于邻近国家，一定要搞好关系，如在边界问题上与缅甸搞僵，我会因小失大。基于以上考虑，会议决定原则上最后我国应接受‘一九四一年线’。当然，我们将撤出的地带面积约1300平方千米，人口约7万，这对我们是不利的。但为了贯彻和平共处五项原则，为了缓和中缅边界的紧张局势，我们只能这样做。”①卓人政主编：《殷殷胞波情——1956年中缅边民大联欢》，第119页。

8月29日，周恩来复信吴巴瑞，并委托姚仲明转交。信中讲：“为了消除我们两国之间的误会，为了创造良好的气氛便利于两国政府通过和平商谈解决两国边界问题，中国政府愿意接受你在信中所提出的建议。那就是，中国军队准备撤出‘一九四一年线’以西的地区。中国政府希望，在中国军队准备撤出的地区，缅甸军队也应同样停止向这个地区推进。同时，我愿意同样以中缅友好的名义吁请你把缅甸军队撤除英国早在1911年4月10日即照会中国政府承认为中国领土的片马、岗房、古浪地区。”②卓人政主编：《殷殷胞波情——1956年中缅边民大联欢》，第120页。

1956年10月至11月，吴努应邀访华，就解决边界问题与中国领导人进行面对面的交流和沟通。在吴努访问期间，周恩来同他进行了四次会谈。

在第一次会谈中，周恩来代表中方向吴努提出了“一揽子”解决问题的原则性建议：第一，关于南段未定界，周恩来指出：“……我们过去都是被压迫的民族，现在独立起来了，我们应该既考虑本国的愿望，也考虑对方的愿望。我们承认缅甸有权在法律上提出这个问题。我们要求缅甸方面也承认，中国人民承认一九四一年线在情感上的困难。”周恩来还说：“我们准备把驻在一九四一年线以西地区的军队撤出。我们愿意得到缅甸政府的保证：缅甸军队不进驻我军过去驻扎的地区。”第二，关于勐卯三角地区，周恩来指出：“中国人民认为，这块土地最好由中国收回，但是因为缅甸有公路通过，我们愿意提出这个问题来商量，究竟应该如何收回。”第三，关于北段未定界，周恩来建议：“自尖高山以北边界没有划定，我们愿意看到缅甸政府定出时限，把缅军从片马、岗房、古浪三地撤出，中国军队保证不进入这一地区，以待划定界限。”周恩来强调：“以上三点要联系起来解决，才能改变我在前边所说过的情况。这个方式比较好。”③《周恩来传（1949—1976）》（上），第341页。这三点建议后来写入11月5日中国政府致缅甸政府的“备忘录”中。

在第二次会谈中，周恩来进一步阐述了自己的意见，他提出，双方可以组成一个边界委员会，这个委员会在南段的任务是立桩，在北段的任务是划界，在勐卯三角地的任务是寻找具体的解决办法。对北段的划界，周恩来认为应该有一个大致的方向，按照传统习惯线划界，就是在尖高山以北、恩梅开江以东。他说：“中缅北段边界可以划到接上‘麦克马洪线’的一点为止，但是这是我们之间的一个默契”，“将来划界时，把英国早在一九一一年承认是中国领土的片马等三地划入中国。这一点现在我们也不宣布，便于缅甸做工作。”④《周恩来传（1949—1976）》（上），第343—344页。

经过“北京会谈”，双方虽然仍没有就解决边界问题形成正式的协议，但是，缅方基本上接受了中方提出的“同时兼顾南、北段”而“互谅互让”地“一揽子”解决问题的指导原则和具体方案。

11月5日，中方正式发出致缅方关于建议将所有中缅边界未定界问题通盘考虑、一并解决和中缅双方同时从争议地区撤军的“备忘录”。很快，吴努和缅甸政府复信周恩来和中国政府，表示同意接受中国方面的建议①参见卓人政主编：《殷殷胞波情——1956年中缅边民大联欢》，第123—124页。。

根据“北京会谈”达成的约定，两国在1956年底以前分别完成了各自的撤军工作，在争议地区率先脱离了军事接触，为接下来的边界谈判，创造了一种相互谅解、相互信任的和缓气氛。

三

1956年12月至1958年下半年，是第二个小阶段，是双方进行高层政治对话和外交谈判并充分交换意见时期。

1956年12月，周恩来应邀访缅，在两国领导人的会谈中，就中缅边界中的“未定界”问题进一步说明了各自的观点。20日，两国政府发表的“联合声明”指出：“两国总理在热诚的相互谅解的精神下……讨论了解决中缅边界的问题。这些讨论进一步澄清了中缅两国的观点，并使这一问题更接近于达到双方满意的解决。”②《人民日报》1956年12月21日。

1957年2月，吴巴瑞致信周恩来，提出，由于缅甸国内的压力，希望中国政府能够接受缅甸独立时从英国手中继承下来的边界状况，即在南段承认“一九四一年线”；在中段把勐卯三角地区无条件地由缅甸支配；仅有的修正是，在北段把包括片马、岗房、古浪在内的50平方英里土地交还中国③参见《周恩来传（1949—1976）》（上），第356页。。这封信实际上是缅方对1956年10月吴努访问中国期间周恩来向吴努提出的“双方各有得失的连锁方案”的理解和回答。2月27日，周恩来接见吴拉茂，接受他转交的吴巴瑞致周恩来信，以及缅方划还片马、古浪、岗房三地方案的地图。但是，周恩来没有对吴巴瑞代表缅方提出的新建议作即时性的直接答复。

1957年3月29日、30日，周恩来同来华访问的吴努，就中缅边界问题举行会谈。周恩来向吴努口头说明了中方的意见，并对吴巴瑞2月4日来信中所提的划界建议提出了初步的对案：“在北段，根据地形和双方行政管理的方便，并参照过去英国在致清政府的正式文件中承认的中国在小江流域的管辖范围，要求把归还中国的片马、古浪、岗房三地的面积划得比缅方建议的大。”经过会谈，“双方就两国政府组织联合边界委员会，执行划界和签订新边界条约的任务，达成协议”④《周恩来年谱（1949—1976）》（中），第30页。。

5月21日，吴努致信周恩来，催促周恩来对吴巴瑞2月信中所提出的意见作出正式答复。6月7日，周恩来接见吴拉茂，接受吴努的来信，并向吴拉茂说明中国政府不会变更处理中缅边界问题的方针。“至于中国方面的正式复信，需要在人大开会批准了政府的方针后才能回复。因为根据宪法，必须报告人民。”⑤《周恩来年谱（1949—1976）》（中），第50页。

7月，一届全国人大四次会议在北京举行。9日，周恩来在会议上作《关于中缅边界问题的报告》，全面阐述了中国政府解决该问题的指导思想、基本原则和具体政策。

会议结束以后，7月26日，周恩来致信吴努：“我全国人大第四次会议已通过决议，同意中国政府继续根据解决中缅边界问题的原则性建议，同缅甸政府进行具体协商，以求得中缅边界问题的全面的公平合理的解决。”⑥《周恩来年谱（1949—1976）》（中），第63—64页。周恩来在信中附了三张地图，正式提出中方对解决该问题的各项具体意见，并以此作为对吴巴瑞2月来信的正式答复：“一、关于尖高山以北地区，中国政府重申，中缅边界的最北部分，即从伊索拉希山口往北直到底富山口的部分，可以按照一九五六年十月至十一月你访问北京期间我们共同谈定的习惯边界线划界；至于伊索拉希山口至尖高山的—段，中国政府重申除片马、古浪、岗房三处各寨地区应该归还中国以外，原则上同意以怒江、瑞丽江、太平江为一方和恩梅开江为另一方的分水岭划定边界……二、关于佧佤地区和勐卯三角地区，一九四一年六月十八日由当时中英两国政府经过换文在佧佤地区划定的界线……中国政府除要求对这条线作某些调整以外，同意在佧佤地区基本上按照这条线定界。中国政府所要求的调整是把一直同中国关系密切的班洪部落和班老部落在一九四一年线以西的辖区划归中国……如果缅甸政府同意中国政府的调整建议，中国政府愿意把属于中国方面在一八九七年永租给英国管辖的勐卯三角地区，永久地移交给缅甸联邦，成为缅甸联邦领土的一部分。”①《周恩来传（1949—1976）》（上），第357—358页。

对于中方提出的新建议，缅方并不完全认同，而是继续坚持吴巴瑞2月致周恩来信的基本立场。9月下旬，吴努派最高法院首席法官吴敏登到中国，继续同中方就边界问题交换意见。

9月27日，周恩来与吴敏登举行第一次会谈。在会谈中，吴敏登除了坚持吴巴瑞2月致周恩来信的基本立场，又提出一个新的问题引起周恩来的注意。这就是中缅边界北段从伊索拉希山口的一段到底富山口的一段，也就是中国称为“传统习惯线”，而缅甸称为“麦克马洪线”的一段边界，在吴巴瑞信中所附的图上和周恩来信中所附的图上有很大的出入。所谓“麦克马洪线”是中印接壤的一段边界线，它是1914年英国代表麦克马洪同中国西藏地方当局背着中国政府用秘密换文的方式产生的，中国历届政府都没有承认过，而一直称它为“传统习惯线”。当时，缅甸和印度都是由英国统治的，这条线一直划到缅甸境内，从伊索拉希山口至底富山口是其中的一段。新的问题就是：究竟什么是“传统习惯线”？对此，周恩来指出：“一、关于北段（即所谓的麦克马洪线）是一个值得研究的问题，你说并非强加于西藏，这不符合事实。二、关于片马地区的大小问题，吴努同意三地各寨应属中国，这是连过去英国政府也是同意的。三、关于勐卯三角地问题，这块地方在法律上属于中国，但如中国收回会妨碍交通。今年三月我就提出了合理的解决办法，即在班洪和班老的辖区问题上进行调整。”②《周恩来年谱（1949—1976）》（中），第81页。

10月3日，在第二次会谈中，周恩来指出：“去年在北京，我曾对吴努说过，这条线（即所谓的麦克马洪线）是不公平的，也是不合法的。……因此，我们是很不愿意承认这条线的。但是为了中缅友好，为了安定我们之间的边界，我们在中缅边界这一段愿意按照习惯线来解决。”周恩来在研究两张地图时发现，它们之间对“传统习惯线”不同的划法，造成面积的差别达1000多平方公里，这比片马、古浪、岗房和缅甸用来交换勐卯三角地加起来的面积还大。如果按照吴巴瑞信中所附图来划界，中国就要损失很多土地，这显然是不公正的，也是中国人民所不能接受的。那么，究竟怎样才能公正地解决这两条线的出入呢？周恩来说：“我的看法是进行实地勘察”，同时，也要“根据友好关系来考虑”。他指出：“如果勘察的结果缅甸确实管到那个地方，中国可以否定麦克马洪线，因为我们本来就是不愿意采用麦克马洪线。”

10月10日，在第三次会谈中，吴敏登转达了缅方的意见，说：“缅方认为吴巴瑞信中方案是对缅甸最愉快的方案……在边界委员会动身前往勘察前，应该确定原则，原则应该是地形，而“合乎自然而又方便的地形是分水岭”。对此，周恩来指出：“……按历史来谈是谈不清楚的。另外有一部分历史材料到现在还起法律作用，主要是并且特别是关于边界问题的，这是要考虑的，可以作为谈判基础的一部分。但是更重要的是根据新的情况，根据两国的友好关系。新的情况就是两国都已独立，并根据五项原则互相表示友好，而实际上也是友好的。”周恩来强调：在北段，从伊索拉希山口至底富山口的“传统习惯线”，我们不愿用“麦克马洪线”这一名称，因为我们不愿承认英国和西藏订的密约。它是地方政府订的，未经中国政府批准……确定“传统习惯线”必须经过勘察。对勐卯地区，我们为了友好，认识到交换是比较好的方法。如果吴努……同意在昆明谈判的基础上继续努力，那么我们愿意在片马地区的面积上作让步。③参见《周恩来传（1949—1976）》（上），第361—363页。

12月，缅甸联邦副总理吴巴瑞等应邀访华。在两国领导人的会谈中，周恩来再次“说明中国政府在中缅边界问题上的立场是：……为了推动两国就边界问题尽速达成协议，建议两国先成立边界委员会，首先勘察从伊索拉希山口至底富山口的一段中缅边界线。在这段边界上，除独龙江流域外，可以大体按照分水岭进行勘察。这样就给解决边界的其他部分创造了有利条件”①《周恩来年谱（1949—1976）》（中），第107—108页。。

但是，缅方对中方的这个建议迟迟没有答复。直到1958年4月，吴拉茂才向中方转达了缅方意见。主要内容是：“一、关于从伊索拉希山口至底富山口的一段边界，缅甸政府仍然希望双方先确定以分水岭为界，然后进行勘察，而不赞成中国政府所提出的首先基本上沿着分水岭进行勘察，然后加以肯定的建议；二、关于片马、古浪、岗房地区，缅甸政府同意归还中国，但是要求对吴巴瑞总理一九五七年二月四日给周恩来的信中所建议的交还地区的范围不作任何修改；三、缅甸政府难于接受中国政府所提出的由缅甸将班洪、班老部落在一九四—年线以西的辖区划归中国以换取属于中国的勐卯三角地的建议，要求中国政府同意由缅甸政府继续保持对勐卯三角地的‘永租’关系；四、缅甸政府希望双方迅速达成协议，并组织联合边界委员会，勘察两国最北段边界情况，但是，认为必须先就前三点达成原则协议，才能着手组织这个委员会和进行实地勘察工作。”②《周恩来传（1949—1976）》（上），第365—366页。对此，中方显然是无法接受的。

1958年7月30日，周恩来致信吴努，针对吴拉茂转达的缅方意见，表示：“一、关于从伊索拉希山口到底富山口一段的边界问题……建议从速成立联合边界委员会，派出勘察队进行勘察，使双方对这段边界可能还有的分歧尽速得到消除。二、关于片马、古浪、岗房地区，我们双方已经在原则上达成协议，承认这一地区应归还中国……三、关于勐卯三角地区，我们双方原先已经协议了关于废除缅甸对勐卯三角地区的‘永租’的原则，现在缅甸要求继续维持这种关系，中国政府难于同意。”③《周恩来年谱（1949—1976）》（中），第157—158页。

由于中缅双方在涉及双边陆地边界的一些“症结性问题”上始终存在着严重的分歧，所以一直到1958年下半年，近一年半时间的政治对话和外交谈判，没有取得任何实质性的进展和重大突破。而从1958年下半年开始，缅甸国内出现了政治动荡的混乱局面，缅甸国内没有办法形成一个强有力的权力中心统一对外政策，所以，一直到1959年下半年，有近一年半时间，中缅两国之间的政治对话和外交谈判一度被迫中断而暂时“搁置”。

四

1960年1月至1961年10月，是第四个小阶段，是谈判重启并取得圆满结局的最后签约时期。

1959年下半年，军人出身的缅甸联邦总理奈温将军强力说服、协调、统一了国内各派政治势力对于解决缅中边界问题的不同立场，下决心在1960年缅甸大选前从根本上解决长期悬而未决的缅中边界问题。11月4日，奈温向中国政府提出希望尽早访华，并与中方再次就边界问题进行外交谈判的要求，得到了中方的正面响应。这样，一度“搁置”的边界谈判进程得以重新启动。

1960年1月，奈温应邀访华，边界谈判取得了历史性的突破和重大成果。

25日，周恩来同奈温举行正式会谈。在会谈中，周恩来代表中方正式提出“一揽子”解决边界问题的具体方案：“为了友好，为了便利问题的解决，中国政府建议：一、对北段未定界，除片马、古浪、岗房地区和独龙江流域外，可按分水岭定界，然后对这一段边界进行勘察，并且树立界桩。二、片马、古浪、岗房地区原属中国，对归还中国的地区的面积，建议交由双方组成的联合委员会解决。三、原属中国的南畹指定区在缅甸管辖下的时间已经很久，从交通的角度看，这个地区留在缅甸比较便当。中国政府建议把班洪、班老两个部落在一九四一年线以西的辖区，划归中国，作为交换，这样也可以使这两个部落所管辖的地区统一起来。”对于周恩来的建设性意见，奈温表示基本认同。

这里，同样有一个大的历史背景必须加以特别注意，那就是，中方之所以在50年代末、60年代初这个时候，正面而积极地回应缅方有关谈判提速并尽快使该进程取得实质性进展和成果的建议，下决心为已经延滞甚久的边界谈判画上一个句号，是与当时新中国所面临的国内国际形势息息相关的。因为从50年代的最后几年开始，在国内的建设和发展中遭遇一系列新的困难，在对外关系和国际形势方面也遭遇到一系列新的矛盾和挑战，尤其原来作为新中国睦邻外交两大基石的中苏、中印关系出现逆转而全面恶化，直接导致了新中国“四面受敌”的严峻局面出现。而新中国最初设计的从50年代后半期开始推进的以解决中缅边界问题、中印边界问题为突破口集中进行的中外边界谈判，也由于中印关系的全面恶化导致中印边界谈判走入死胡同而迟迟打不开局面，没有办法取得任何实质性进展和成果。有鉴于此，首先寻求在时机和条件相对成熟、中方掌握有主动权的中缅边界谈判中取得突破，尽快树立一个通过“互谅互让”的外交谈判方式而非必须诉诸武力以圆满解决该问题的成功样板，以初步消除与周边国家发展睦邻关系的历史和现实性障碍，为新中国真正赢得一个长期稳定和和平的周边环境和国际形势，就成为当时新中国一个“没有选择的选择”。而后来的历史发展也证明，中缅边界谈判的成功，对于彻底打开60年代前半期中外边界谈判以及中国和平外交的新局面，的确是起到了积极而巨大的推动作用。

1960年1月28日，周恩来和奈温在解决边界问题之“原则性协议”——“中缅边界协定”①全文见《中华人民共和国政府和缅甸联邦政府关于两国边界问题的协定》，中华人民共和国外交部条约法律司编：《中华人民共和国边界事务条约集》（中缅卷），世界知识出版社，2004年，第3—6页。上正式签字。该协定正式确立了双方解决边界问题之指导思想和基本原则，为全面、彻底地解决边界问题奠定了基础、创造了条件。

“中缅边界协定”签订以后，根据规定，两国政府于1960年6月正式成立了中缅边界联合委员会，具体负责双边陆地边界的划定、勘定工作及其最终法律文件“中缅边界条约”和“中缅边界议定书”的拟定工作。

1960年10月1日，“中缅边界条约”正式签订。

“中缅边界条约”，是中缅边界谈判所取得的最重要的标志性成果，反映了中缅双方以和平共处五项原则为基础，通过互谅互让的友好协商和外交谈判，从根本上解决历史遗留下来的陆地边界问题所达成的各项基本共识。该条约的第一条至第三条指出：“根据尊重主权和领土完整的原则和友好互让的精神，缅甸联邦同意把属于中国的片马、古浪、岗房地区归还中国，中华人民共和国同意按照1941年6月18日中英两国政府换文来划定从南帕河和南定河汇合处到南卡江和南永河汇合处的一段边界。”“鉴于中缅两国的平等友好关系，双方决定废除缅甸对属于中国的勐卯三角地（南畹指定区）所保持的‘永租’关系。考虑到缅甸方面的实际需要，中国方面同意把这个地区移交给缅甸，成为缅甸联邦领土的一部分。作为交换，同时为了照顾历史关系和部落的完整，缅甸方面同意把按照1941年6月18日中英两国政府换文的规定属于缅甸的班洪、班老部落辖区划归中国，成为中国领土的一部分。”该条约的第五条和第六条指出：“缔约双方同意，从尖高山到中缅边界西端终点的一段边界，除片马、古浪、岗房地区以外，按照传统的习惯线定界，也就是从尖高山起，沿着太平江、瑞丽江、怒江、西靖丹以上的独龙江为一方、恩梅开江为另一方的分水岭以北，直到在西靖丹以西独龙江南岸的一点，由此跨过独龙江，然后继续沿着以西靖丹以上的独龙江和察隅河为一方和除西靖丹以上的独龙江以外的全部伊洛瓦底江上游支系为另一方的分水岭，直到中缅边界西端终点为止。”②全文见《中华人民共和国和缅甸联邦边界条约》，《中华人民共和国边界事务条约集》（中缅卷），第14—27页。

1961年10月，吴努应邀访华，并于13日与周恩来一起分别代表本国政府在“中缅边界议定书”①全文见《中华人民共和国政府和缅甸联邦政府关于两国边界问题的议定书》，《中华人民共和国条约集》（第十集·1961），世界知识出版社，1965年，第52—232页。上正式签字。该议定书是“中缅边界条约”的附件，是中缅边界谈判的“最终”成果。该议定书的签订，标志着中缅边界谈判画上了一个圆满的句号，标志着历史遗留下来的中缅边界问题最终得以全面、彻底的解决。

五

对于中缅边界谈判的重要意义和深远影响，早在谈判开始推进之时，周恩来就已经明确指出：“在许多亚非国家之间，都有由殖民主义统治遗留下来的边界问题。这类问题是比较复杂的，比较难于解决的。但是，根据我们的经验，只要有关双方能够相见以诚，按照五项原则和万隆决议的精神进行协商，这类问题也是可以求得友好的解决的。”②《周恩来年谱（1949—1976）》（中），第211页。“我们愿意从缅甸开始，来解决我们同邻国的边界问题，使它在亚洲起一个示范作用。”③《周恩来年谱（1949—1976）》（上），第632页。“缅甸与我们关系好，是和平共处五项原则的倡议者，这是我们相互之间可以谈问题的政治基础。缅甸代表了一些小国的想法，如果我们同缅甸的边界问题解决得好，对于消除缅甸对我们的恐惧心理、安定其他周边国家都会产生很好的影响。更深一层的意义是，还可以推动中国和其他国家的边界问题解决得好。”④《周恩来传（1949—1976）》（上），第345页。所以，以中缅边界谈判为历史起点和参照系，新中国在其后的40年间，先后迎来了中外边界谈判的两次高潮。截至2010年底，已经与目前14个陆地邻国中的12个签署了“边界条约”，使新中国约2.2万公里长的陆地边界线中的90％以上在现代国际关系和国际法体系中得以正式确认，仅余下中印之间、中不之间约0.2万公里长的边界线尚待通过双边的政治对话和外交谈判加以最后解决，中华人民共和国这个新兴的民族国家的陆地国土轮廓终于日见明晰、完整，一直笼而统之的“九百六十万平方公里”陆地国土之谓，终于将不再是一个无法实证的“虚数”和“约数”。

对于中缅边界谈判所遗留给我们的历史经验和现实启示，学界已有一些梳理和阐释，这里，笔者仅就个人研究中感触最深的几点，强调如下：

第一，必须清醒地认识到边界问题在中国和平外交尤其是“睦邻”外交中的特殊重要性，必须将边界问题放置于中国政府为国内建设缔造有利的周边环境和国际形势，以及不断提升新中国的国际地位、国际形象、国际影响力之大外交的整体框架下，进行统筹考虑、统筹安排。边界问题是邻国关系的晴雨表。邻国关系发展得正常、顺利与否，直接影响甚至决定着双方解决边界问题的进程和结果。反过来亦然，边界问题本身也是影响邻国关系发展的重要因素甚至是决定性因素。中缅边界谈判的历史就是典型的例证。中缅边界谈判“过程的曲折性”和“结局的圆满性”，正是当时中缅两国关系演进的真实反映。

第二，圆满解决边界问题，必须坚持“原则的坚定性”和“策略的灵活性”相结合、“尊重历史”和“尊重现实”相结合、“尊重国际惯例”和“尊重当事国具体国情”相结合的基本原则，通过“互谅互让”达至“公正合理”、“互利双赢”的结果。诚然，边界问题涉及一个民族国家的主权和领土完整之核心利益，是事关当事国之民族感情和尊严的大是大非问题，必然是寸土必争，不能拿原则作交易。如非常复杂和敏感的“历史条约”问题。在新中国成立之时，虽然中国与邻国之间的陆地边界均没有经过当事国双方政府通过平等的外交谈判加以正式划定、勘定，但是却遗留下很多关于边界问题的“历史条约”，事实上可以作为当事国双方进行外交谈判的历史背景和基础，关键在于如何认识、如何处理这些“历史条约”。由于1949年新中国的成立，属于政府继承，而非国家继承，所以，对于旧中国历届政府的“外交遗产”，我们不可能违反国际法、违反国际惯例而仅仅冠以“不平等条约”一个历史罪名就全部推翻、全盘否定，而必须视其具体情况而分别处理。在这方面，中国政府应该说是解决得比较好的。1949年通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》规定，对于旧中国政府“所订立的各项条约和协定……加以审查，按其内容，分别予以承认，或废除，或修改，或重订”，以“保障本国独立、自由和领土主权的完整”①《建党以来重要文献选编》第26册（1948—1949），中央文献出版社，2011年，第768页。。也就是说，我们将以“维护新中国的国家利益”为出发点、以“保障本国独立、自由和领土主权的完整”为出发点，视具体情况对“历史条约”问题进行分别处理。如我们在中缅边界谈判时，始终坚持中缅之间的“麦克马洪线”是非法的、不具有任何约束力的“不平等条约线”，我们不予承认，而且也要求缅方认同和接受我们的立场。但同时，我们又主张，在已经明辨了历史是非的基础上可以将其视为“传统习惯线”作为中缅双方划界、勘界的历史依据和基础（因为这条线和我们一贯主张的“传统习惯线”是基本重叠的）。

第三，圆满解决边界问题，必须尊重当事国之民意，尊重当事国民众的爱国主义理性诉求，但是，必须坚决反对和避免极端的、狭隘的民族主义情绪；在中外边界谈判时，必须既注意双方已经事先约定的有关谈判方案、程序、进程等细节性问题的外交保密原则，又必须注意将当事国双方对于边界问题之认识、处理、解决的基本立场和具体政策，将双方外交谈判的阶段性结果和最终方案，适时地、适度地公布于众，切实保障当事国民众的外交“知情权”。在这方面，中缅边界谈判是非常具有说服力的成功例证。在谈判过程中，我们非常注意适时地、适度地将我们对于该问题的战略思考、基本立场和具体政策，将谈判的阶段性结果和最终方案，对社会各界和普通民众，包括有直接利益关系的边境地区的普通民众公布，征求和听取他们的意见，通过“公开化”、“透明化”的民主举措，来统一思想，协调立场，将执政党的意志、中央政府的意志转化为全民的意志，得到了社会各界人士和全国人民的理解和支持，形成了强大的舆论和民意支撑力量。

第四，解决边界问题，必须在外交谈判中讲求科学性和艺术性，必须慎之又慎，务求外交谈判的主动权，务求外交谈判在可控的范围内进行。如必须坚持中国政府“不打无准备之战”、“不打无把握之战”、“没有调查就没有发言权”等优良传统和基本原则，在外交谈判正式开始以前，必须对所涉及的边界问题之历史背景、现实状况进行全面而系统的调查研究，必须对对方的基本国情和所面临国内外形势及其国际战略、外交政策，包括对方对于所涉边界问题之基本立场和具体政策进行全面而系统的调查研究，必须事先拟定出我们自己解决问题的总体思路和具体方案，包括谈判底线，以及应对突发事件的预案，必须做到“心中有数”。如必须选择好对我们自己最有利的谈判时机，“借势而为”，把解决边界问题，放置于服务中国政府不同历史时期的工作重心以及新中国国内建设大局的战略高度进行统筹考虑、统筹安排，必要时，可以“暂时搁置”以“维持现状”。如在谈判策略上，可以从谈判大局出发，根据形势的发展变化，灵活、机动地处理非原则性的具体的细节问题；如可以一般坚持“先易后难”，但是特殊情况下也可以“先难后易”；如可以一般坚持“一步到位”、“通盘考虑”、“一揽子解决”，但是特殊情况下也可以“分时、分段解决”。当然，一切的前提条件，就是在谈判桌上寻求实现“新中国的国家利益”之最大化、最优化，寻求当事国双方解决历史遗留下来的双边陆地边界问题之外交谈判达成一个“公正合理”的解决方案和“一劳永逸”的解决成果。在这方面，中缅边界谈判也是非常具有说服力的成功例证。