中央人民政府直辖昌都地区人民解放委员会问题研究

宋月红

昌都地区人民解放委员会在1950年10月昌都战役胜利、昌都地区解放的基础上，通过召开昌都地区第一届人民代表会议，于1951年1月1日正式宣告成立。关于昌都地区人民解放委员会的称谓问题，目前有两种表述：一是“西康省昌都地区人民解放委员会”；二是“中华人民共和国昌都地区人民解放委员会”。相应地，前者认为该委员会归属西康省，后者则认为归属政务院（1954年9月后改称国务院）直接领导。两种称谓的不同在于昌都地区人民解放委员会是省属还是中央人民政府直辖，不仅反映了对昌都地区人民解放委员会行政隶属关系认识的差异，而且影响到对该政权组织的历史地位与作用的评价。

一、关于“西康省昌都地区人民解放委员会”问题

将昌都地区人民解放委员会称为“西康省昌都地区人民解放委员会”，谓之昌都地区人民解放委员会归西康省行政管辖。这一称谓主要来自新华社自1951年至1954年初关于昌都地区人民解放委员会的有关报道。新华社1951年2月16日重庆电讯称：“西康省昌都地区人民解放委员会已于一月一日在昌都地区第一届人民代表会议上成立。”①《人民日报》1951年2月18日。接着，新华社1951年5月8日重庆电讯也称：“昌都地区这半年来在共产党和西康省昌都地区人民解放委员会的领导下，各民族人民过着自由、幸福的生活，与会者②1951年4月29日，旅居昌都的拉萨人士举行座谈会，欢庆以噶伦阿沛为首席代表的西藏地方当局谈判代表团到达北京，并表示要求迅速和平解放全西藏的愿望。都亲身感到祖国大家庭的温暖。”③《人民日报》1951年5月9日。时至1954年1月，新华社在报道昌都地区解放三年来的各项建设工作时仍称：“西康昌都地区人民解放委员会成立三年来，领导全区人民开展各项建设工作，获得了显著成绩。”④《人民日报》1954年1月9日。以上报道均称昌都地区人民解放委员会为西康省昌都地区人民解放委员会，并成为这一称谓的主要来源和基本依据。

新华社那时将昌都地区人民解放委员会称为西康省昌都地区人民解放委员会，沿袭和依据的是新中国成立之前原国民政府关于昌都地区归属西康省的行政区划。

昌都地区在西康筹设省制始，便在西康区域范围之内。从地理上讲，西康“界于川藏之间，乃川省前行，为西藏后劲，南接云南，北连青海，地处高原，对于四方皆有建瓴之势”⑤吴丰培编：《赵尔丰川边奏牍》，四川民族出版社，1984年，第503页。。西康筹设省制之议始于晚清。民国初年，西康设为“川边特别行政区”，直隶国民政府，裁撤府、厅、州为县，属下计34个县⑥参见王川：《西康地区近代社会研究》，人民出版社，2009年，第60页。。西康建省以来，昌都地区在行政区划上实归属西康省所辖。川边特别行政区于1925年改称西康特别行政区。1928年8月17日，南京国民政府行政院令称：“所有热河、察哈尔、绥远、青海、西康各区，均改为省，依照法令组织省政府。所有热河、青海、西康三省区域，均仍其旧”⑦四川省档案馆、四川省民族研究所编：《近代康区档案资料选编》，四川大学出版社，1990年，第50页。。随着西康建省提上日程，国民政府于1935年7月在雅安成立了西康建省委员会，并于1938年11月28日批准西康建省。1939年1月，西康正式建省，国民政府划46县和3个设治局归其管辖，包括金沙江以西的昌都、恩达、察雅、贡县、武城、同普、宁静、盐井、科麦、察隅、硕督、嘉黎、太昭等13个宗（宗，原西藏地方政府中相当于内地的县一级地方行政区划——笔者注）。⑧参见王川：《西康地区近代社会研究》，第5、74页。

新中国成立后，西康省延续下来，昌都地区人民解放委员会成立后，西康省仍然存在，直至1955年由国务院撤销省制。联系西康的历史区域，特别是延续原国民政府关于西康省的行政区划，不免让人以为昌都地区人民解放委员会归属西康省管辖，而称其为“西康省昌都地区人民解放委员会”。

昌都地区解放后，其与西康省之间的行政关系成为判断昌都地区人民解放委员会归属的一个重要方面。昌都地区解放前长期在西藏地方政府实际管辖之下，昌都地区的解放和昌都地区人民解放委员会的成立，直接的结果是废除了西藏地方政府昌都总管府，解除了西藏地方政府对昌都地区的实际管辖。而且，昌都解放之时，西藏仍处在争取和平解放之中，是不可能将昌都地区人民解放委员会这一新型民主政权组织交给西藏地方政府来管辖的，否则，就失去了解放的意义。但是，解放后的昌都地区也不可能沿袭旧制而交予西康省实际管辖，因而成为新中国的一个特殊行政区域。

（一）按照原国民政府的行政区划，将解放后的昌都地区交予西康省管辖，不符合历史上形成的西藏地方政府对昌都地区行使实际管辖权的事实，而且将在行政管理上把昌都地区与西藏之间的历史关系有所分割。中华民国以来，西藏地方政府加强了对昌都地区管辖权的争夺与治理，自1913年起在该地设置“朵麦基巧（基巧，原西藏地方政府中相当于内地的地区一级行政区划——笔者注）”，任命一名噶伦为昌都总管，以此掌管该地的军政事务①参见西藏昌都地区地方志编纂委员会编：《昌都地区志》（上），方志出版社，2005年，第6页。。1917年9月，川军与藏军在类乌齐发生纠纷，史称“类乌齐事件”或“第一次康藏纠纷”，藏军占据类乌齐、昌都等金沙江以西的13个县，以及金沙江东岸的德格、邓柯、石渠、白玉等县。后经交涉，双方达成停战协议，川军退守甘孜，藏军退守德格②参见西藏昌都地区地方志编纂委员会编：《昌都地区志》（上），第639页。。此时的西康尽管尚未设省，但西藏地方政府实际上已经控制了其中的昌都地区，西康省对金沙江以西的地方只是“遥领”而已③参见王川：《西康地区近代社会研究》，第6页。。

即使在解放后，“昌都地区旧有一切行政组织及制度，在不反对我们情况下，原封不动，不予变更”④《昌都战役文献资料选编》，西藏人民出版社，2000年，第113页。。1950年9月30日，中共西藏工委、西藏前线政治部作出关于解放昌都战役工作指示，规定了“原封不动，不予变更”的政策。这一政策体现了当时西藏爱国进步人士的意志，有利于昌都地区社会秩序的维护和西藏爱国统一战线的开展。1950年12月29日，阿沛·阿旺晋美在昌都地区人民代表会议上发言时说：“西藏和平解放后，应成立区域自治机构，统一由中央领导；昌都各宗现有之各宗本，仍应照常供职，并认真负起责任，没有充分的理由不得辞职；原西藏地方政府和贵族存放在昌都地区之公粮，应一律上缴昌都解放委员会处理。”⑤魏克：《情凝雪域》，中共党史出版社，2007年，第168—169页。昌都地区人民解放委员会成立后，昌都地区所属宗保持了原封不动，未予变更。

再从当时的西康省情况看，在昌都地区人民解放委员会成立之前夕，西康省藏族自治区（即后来的甘孜藏族自治州）已于1950年11月成立，与昌都地区隔江相望。在昌都地区人民解放委员会成立不久，原西康省所辖14个县随即划归了昌都地区人民解放委员会管辖⑥参见《西藏自治区概况》，民族出版社，2009年，第28页。。当时，昌都地区的行政区划不仅牵涉到西康省，而且与云南省有关，表现在盐井、察隅、科麦三县管理问题的处理。对此，西藏工委曾建议，盐井、察隅、科麦三县应属昌都地区为好，鉴于昌都当时的领导力量不足，由昌都地区人民解放委员会和云南省管理。1951年8月14日，邓小平起草西南局复云南省委转滇西工委、西藏工委，同意西藏工委关于盐井等县管理的意见⑦参见《邓小平年谱（1904—1974）》（中），中央文献出版社，2009年，第1004页。。在盐井等三县的管理上，昌都地区被作为脱离于西康省，而又与云南省相并列的行政区域而对待。

因此，根据昌都地区与西藏地方的历史关系，昌都地区归属西藏地方的条件尚不成熟，也不宜再交予西康省行政管辖。

（二）昌都地区在和平解放西藏的进程中与西藏地方形成了不可分割的紧密联系。维护和巩固这一联系，有利于支援和平解放西藏。昌都战役是为争取和平解放西藏而进行。由于以西藏地方政府摄政达扎为首的亲帝分裂势力企图阻挠人民解放军进藏，将藏军从14个代本（相当于团）扩充为17个代本，并“以其主力7个代本，位于昌都为中心的周围地区，积极备战企图阻止我解放西藏”⑧《昌都战役文献资料选编》，第65页。。同时，为了促进西藏地方政府内部分化，以推动西藏和平解放进程，人民解放军被迫进行了昌都战役。昌都战役从1950年10月6日开始至10月24日胜利结束，“解放昌都、恩达、宁静、盐井、类吾（乌）齐、碧土等要地”，“并争取第九代本光荣起义等胜利”。⑨《昌都战役文献资料选编》，第236页。昌都地区的解放，不仅是军事胜利，更为重要的是为和平解放西藏创造了政治条件，促进了西藏上层内部的分化，爱国进步力量进一步增强。

昌都地区人民解放委员会在昌都地区解放的历史条件下，通过召开昌都地区第一届人民代表会议而选举产生。1951年1月1日，昌都地区人民解放委员会发出布告正式成立①参见《昌都战役文献资料选编》，第298页。。成立昌都地区人民解放委员会，一方面维护昌都地区社会秩序，另一方面为和平解放西藏作准备。为争取和平解放西藏，昌都地区人民代表会议不仅选举成立了昌都地区人民解放委员会，而且于1950年12月31日通过了成立昌都地区僧俗人民争取和平解放西藏工作委员会的决议案，选举阿沛·阿旺晋美为主任，并发起争取和平解放西藏签名活动②《昌都战役文献资料选编》，第295页。。中央人民政府坚持和平解放西藏的方针，在昌都地区解放后，再次敦促西藏地方政府派代表到北京与中央人民政府谈判和平解放西藏办法。

1）施肥比例失调。根据实地调查看，偏施氮肥、磷肥，轻施钾肥和中、微量元素肥的情况比较普遍，造成果园土壤养分失调，不利于产量和质量的提高。

昌都地区人民解放委员会成立后的主要任务是支援人民解放军进军西藏和修路运输。1951年5月5日至12日，昌都地区僧俗人民代表举行支援解放西藏大会，总结了该区半年来的支援工作，并作出了今后支援工作的决定。③参见《人民日报》1951年6月4日。根据和平解放西藏的“十七条协议”规定，西藏的现行政治制度，中央不予变更；达赖喇嘛的固有地位和职权，中央也不予变更；班禅额尔德尼的固有地位及职权，应予维持。鉴于此，不把昌都地区交予西康省，有利于维持昌都地区与西藏地方的历史关系，同时也有利于“十七条协议”的贯彻执行。

从以上情况可以看出，新华社当时将昌都地区人民解放委员会称为西康省昌都地区人民解放委员会，是有缘由的，但这一称谓并没有反映解放了的昌都地区的形势及其与西康省在行政关系上的变化，以及昌都地区人民解放委员会与和平解放西藏不可分割的密切关系。

二、关于“中华人民共和国昌都地区人民解放委员会”问题

与“西康省昌都地区人民解放委员会”之称谓不同，以当代中国出版社1991年出版的《当代中国的西藏》、方志出版社2005年出版的《昌都地区志》和中共党史出版社2008年出版的《解放西藏史》为代表，将昌都地区人民委员会均称为“中华人民共和国昌都地区人民解放委员会”，受政务院直接领导④参见《当代中国的西藏》（上），当代中国出版社，1991年，第157、158页；《昌都地区志》（上），第7页；《解放西藏史》，中共党史出版社，2008年，第138页。。与此相类似，多杰才旦、江村罗布主编的《西藏经济简史》（中国藏学出版社，1995年）等也认为，昌都地区解放后，被划为中央直辖区，直接受政务院领导⑤参见多杰才旦、江村罗布主编：《西藏经济简史》，中国藏学出版社，1995年，第6、49页。。遗憾的是，这些著述并没有对“中华人民共和国昌都地区人民解放委员会”称谓的由来与依据，作出具体说明，进而给理解昌都地区人民解放委员会作为一个带有统一战线性质的过渡性政权机构，而且只是负责调节人民解放军与昌都地区关系、指导有关军政事宜的区域性政权组织⑥参见《昌都战役文献资料选编》，第277、280页。，为什么归中央人民政府直辖、受政务院直接领导等问题，造成一定的困难。因此，对昌都地区人民解放委员会归属问题，实有进一步探讨的必要。

从现有文献和回忆资料看，在昌都战役胜利、昌都地区解放的基础上成立昌都地区人民解放委员会，废除了原西藏地方政府对这一地区的实际管辖，也改变了原国民政府将昌都地区划归西康省的行政关系。为成立昌都地区人民解放委员会，中央修改制定了《中华人民共和国昌都地区人民解放委员会组织条例》，确定了这一政权组织的应有职责，赋予了它由中央人民政府直辖、受政务院直接领导的行政地位。“中华人民共和国昌都地区人民解放委员会”的称谓不仅具有法律意义上的规定性，而且符合历史事实，是一种客观存在。

（一）法律意义上的规定性。昌都地区人民解放委员会成立时，其组织条例冠以“中华人民共和国昌都地区人民解放委员会”来命名和发布。该组织条例起初由中共西藏工委起草。1950年9月19日，中共西藏工委关于拟就昌都地区人民解放委员会成立布告、组织条例和印章等致电请示西南局。布告称：“奉中华人民共和国西南军政委员会电令：‘昌都地区即日解放，为着保障全体人民生命财产，维持社会治安，确立革命秩序，着令成立昌都地区人民解放委员会，负责调节人民解放军与本地区关系。’”“遵照中华人民共和国中央人民政府之民族政策与西南军政委员会中国人民解放军西南军区布告及西藏前线司令部布告施行为藏族人民服务。”该组织条例规定：“本会负责调组人民解放军与昌都地区地方关系，对昌都地区原有各种政治制度维持现状，概不变更。本会并与当地各级政权联络建立指挥关系。”组织条例还规定了将要成立的昌都地区人民解放委员会的任务与机构设置。同时，中共西藏工委请示“颁发‘中华人民共和国昌都地区人民解放委员会印’一颗”。西南局将此转报中央后，中央作了若干修改，并于1950年10月9日致电西南局并西藏工委。其中，中央在昌都地区人民解放委员会职责为“负责调节人民解放军与本地区关系”的基础上补充了“负责指导有关军政事宜”；在人民解放委员会成立后，昌都地区原有各种政治制度“维持现状”之外，增加了各级行政机构“概不变更”，在人民解放委员会指导下“继续行使职权”等内容。为表示对藏族宗教信仰的重视和有利于消除藏族同胞在这方面的怀疑，中央在布告中的“保障全体人民生命财产”之后，增加了“执行信教自由政策，保护喇嘛寺庙”的内容。关于组织条例规定的“接收并代管无人维持管理已逃跑政府一切公共机关、公共产业、公共物资及其他一切公共财产”的问题，中央认为人民解放委员会任务中的“接收并代管一切公共财产”很不妥当，指出西藏的公共财产包括喇嘛寺庙及公地，“是不能或不需我们接收和代管的”，“只责成原有机构和人员负责保管，我们派人检查保护”；“而对于人员逃散无人管理的公共财产，我们才可能接收或代管。”因此，为避免误会，以及有利于团结藏胞特别是争取西藏官员，中央指出只规定“保护一切公共财产”。与此相联系，中央将该会所设财政经济组职责中的负责“物资接收与代管事宜”修改为“保护一切公共财产事宜”，将文化组职责中的“负责接收及代管一切公共文化教育及一切文物古迹”修改为“负责保护一切公共文化教育机关及一切文物古迹”。人民解放委员会的内设机构起初设想由警备司令部、调节组、物资代管组、文化代管组和秘书长领导下的负责处理日常工作及联络供给事宜的秘书室、供给股和行政股等机构组成，经西南局和中央修改后，最终确定的方案是，警备司令部和秘书日常机构不变，设立负责处理有关民政及司法等事宜的政务组、负责管理公安事宜的公安组，以及财政经济组、文化组，同时因工作需要，该会可在原昌都所管辖地区内各城市设立分会。关于其他各条，包括印章问题，中央都予以同意，并“同意用‘中华人民共和国昌都地区人民解放委员会’名义发布”。①《昌都战役文献资料选编》，第278—284页。以上是昌都地区第一届人民代表会议1950年12月31日通过的人民解放委员会组织条例的基本内容。由此可以看出，在昌都战役前，中央已基本确定了将要成立的昌都地区人民解放委员会的职责和组织方案，昌都地区人民解放委员会称谓为“中华人民共和国昌都地区人民解放委员会”是中央赋予的，也是从法律意义上规定了的。

（二）昌都地区人民解放委员会报请中央人民政府批准任命，并以全国人民代表大会的一个选举单位参与了国家事务管理。为筹备昌都地区第一次人民代表会议，1950年11月20日，中共昌都工委临时会议决定在工委领导下成立筹备委员会，以阿沛·阿旺普美为主任，下辖秘书、宣传、总务三个组，分别担任有关大会一切事务性的筹备工作②参见《昌都战役文献资料选编》，第290页。。第二天，筹备委员会在充分协商的基础上正式组成，改由王其梅任主任，阿沛·阿旺晋美和惠毅然为副主任。该筹备委员会下设秘书组、宣传组、总务组和事务委员会。王其梅在筹备委员会会议上说，人民解放委员会是一个带政权性质的过渡性组织，将担负起促进西藏和平解放，增强藏汉民族之间、藏族人民内部之间的团结，驱除帝国主义势力出西藏，支援人民解放军进军西藏、巩固国防，稳定社会治安，发展昌都地区的政治、经济和文化教育事业，逐步改善藏族人民的生活水平等任务。他指出：“这个委员会的成立，要在同昌都所管辖之各地区、各宗（县）、各寺庙、各阶层人民充分协商的基础上，召开代表会议进行选举，并报请中央人民政府批准任命后，行使其职权。”①魏克：《情凝雪域》，第166—167页。1951年1月1日，昌都地区人民解放委员会发布成立布告，也冠以“中华人民共和国昌都地区人民解放委员会”名称②《昌都战役文献资料选编》，第298—299页。。尽管这一布告称西南军政委员会“特任命”昌都地区人民解放委员会主任、副主任和委员，却是要报请中央人民政府批准任命的。这也说明，在政务院直接领导昌都地区人民解放委员会的体制中，西南军政委员会处于重要的地位。

其后，在人民代表大会制度在全国确立的过程中，昌都地区人民解放委员会作为一个选举单位，参加了第一届全国人民代表大会。为出席第一届全国人民代表大会第一次会议，昌都地区与西藏地方分别采取代表会议的形式选出了全国人民代表大会代表。其中，1954年9月10日，昌都地区推选出全国人大代表，即昌都地区人民解放委员会的主任王其梅、副主任邦达多吉和德格·格桑旺堆③参见《人民日报》1954年9月4日；《昌都地区志》（下），方志出版社，2005年，第1261页。。1954年8月21日，他们从昌都出发前往北京。临行时，昌都地区各机关、部队和僧俗人民集会欢送。会上，昌都喇嘛寺谢瓦拉呼图克图代表昌都地区宗教界讲话说：“我们昌都地区的宗教界一致拥护我们的代表去北京出席第一届全国人民代表大会会议。几年来，我们在宗教信仰上是自由的，在民族关系上是平等的。今天我们少数民族在管理国家事务上又实行了自己的民主权利。”④《人民日报》1954年8月30日。1955年7月25日，在第一届全国人民代表大会第二次会议上，邦达多吉作了大会发言，谈到昌都地区在执行第一个五年计划中所应进行的各项工作时说，昌都地区在进行各项工作中的一个重要环节是，培养藏族的政治工作干部和技术干部，为将来成立统一的西藏自治区，发展藏族人民的经济、文化事业创造条件⑤参见《人民日报》1955年7月28日。。昌都地区作为全国人民代表大会的一个选举单位，享有参与国家事务的权利，参与了新中国成立初期的国家政治生活。

（三）西藏和平解放以来，中央直接领导西藏工作。由于西藏问题的特殊性和西藏工作的重要性，西藏和平解放以来，中央对西藏问题直接处理、集中解决，对西藏工作直接领导⑥参见《西藏工作文献选编（1949—2005）》，中央文献出版社，2005年，第72页；宋月红：《陈云与西藏自治区筹备成立时期的财经工作》，《毛泽东思想研究》2007年第5期。。1952年4月7日，西南局致电中央，提出关于拉萨骚乱事件的处置由中央直接给西藏工委发布指示的请示。此前，以鲁康娃等为首的西藏上层反动分子煽动群众向进藏部队寻衅闹事，导致拉萨骚乱。4月8日，中央在《关于西藏的重要问题均集中由中央解决的指示》中指出，“必须认识藏族问题的极端严重性，必须应付恰当，不能和处理寻常关系一例看待。”中央并指示西南局和西藏工委，“同意西南局意见拉萨骚乱事件由中央直接处理”，同时决定“嗣后关于我方和藏方发生的政治、军事、外交、贸易、宗教、文化等交涉、商谈和处理事件，均集中由中央解决，西藏工委直接向中央作报告，同时告知西南局。西南局对这些问题的意见向中央提出。”⑦《西藏工作文献选编（1949—2005）》，第72页。西藏自治区筹备委员会成立以后，中央于1957年5月14日在关于西藏进行民主改革和收缩方针的指示中进一步指出，“西藏工作统一由中央直接领导。”⑧《西藏工作文献选编》，第201页。昌都地区的党的领导机构在昌都地区人民解放委员会成立时是中共昌都地区工作委员会（简称“昌都工委”），昌都地区人民解放委员会主任王其梅任书记。西藏和平解放后，1951年7月，昌都工委结束工作，分设中共西藏地区工委昌都分工委、三十九族分工委、波密分工委。1955年4月，中共中央决定将三十九族分工委、波密分工委合并到昌都分工委。①《昌都地区志》（上），第495页。在昌都地区的党的工作机构由西藏工委领导、中央直接领导西藏工作的情况下，昌都地区人民解放委员会实际上是不可能归属西康省管辖的。由于昌都地区与西藏地方的特殊历史关系，中央直接处理和解决西藏工作，也是适用于并包括昌都地区人民解放委员会的工作在内的。

（四）昌都地区人民解放委员会历史当事人的见证与回忆，也认为昌都地区人民解放委员会由中央人民政府直辖。在昌都地区人民解放委员会成立时，惠毅然是该委员会副主任之一，王其梅主任不在昌都时曾代理主任一职。他在回忆那段工作经历时说：“昌都战役胜利后，成立了中华人民共和国昌都地区人民解放委员会，当时直属西南军政委员会和政务院领导。”他还说：“1950年10月至1957年4月，中华人民共和国昌都地区人民解放委员会共召开过五次人民代表会议，为西藏的政权建设工作开辟了一条新路。”陈竞波时任该委员会委员兼秘书长。他在回忆文章中指出，昌都地区人民解放委员会的最大特点是，“它归政务院领导，财政是独立的，改革方面的工作也可以多做一些，为了促进西藏的进步，它可以先行一步，但是必须照顾大局，它又不可走得太远，不能影响整个西藏局势的稳定。”时任昌都地区人民解放委员会筹备委员会宣传组组长的魏克，回忆昌都地区人民解放委员会成立的情形时说：“中央人民政府和毛泽东主席、朱德总司令，及时满足了昌都地区各界人民的要求和愿望。根据我国的《共同纲领》，批准昌都地区成立一个带政权性质的过渡性组织——即在中央人民政府领导下的昌都地区人民解放委员会。”李本信1951年7月至1955年4月任中共昌都分工委秘书长，他在题为《昌都，光辉的1951年》的回忆文章中说：“昌都解放后，1950年12月下旬召开了昌都地区第一届人民代表会议，1951年1月1日选举产生了中华人民共和国昌都地区人民解放委员会。”②《为和平解放西藏而战——昌都战役回忆录》，四川民族出版社，2000年，第516、508、525—526、534页。以上在昌都地区人民解放委员会成立和存在期间担任重要职务的当事人，从不同工作岗位的角度对昌都地区人民解放委员会进行了回忆，并相互印证了昌都地区人民解放委员会是“中华人民共和国昌都地区人民解放委员会”，受政务院直接领导这一历史事实。

由上可以看出，昌都地区人民解放委员会的法定和实际称谓应是“中华人民共和国昌都地区人民解放委员会”，而不是“西康省昌都地区人民解放委员会”。称谓“西康省昌都地区人民解放委员会”，应是新华社当时对昌都地区人民解放委员会的一种误报。

三、筹备成立西藏自治区以来中央人民政府直辖昌都地区人民解放委员会的调整

中央人民政府和西藏地方政府签订的关于和平解放西藏办法的“十七条协议”明确规定西藏人民有实行民族区域自治的权利。同时，该协议规定，中央人民政府在西藏设立军政委员会等，以保证本协议的执行③参见《人民日报》1951年5月28日。。1954年，十四世达赖喇嘛和十世班禅额尔德尼联袂出席了第一届全国人民代表大会第一次会议。一届人大通过了我国第一部宪法。根据宪法精神和西藏当时具体情况，10月9日，毛泽东在与十四世达赖喇嘛谈话时提出：“现在可以把前藏、后藏、昌都各方面代表人物团结起来，组成西藏自治区筹备委员会。究竟好不好，你们研究一下。”④《毛泽东西藏工作文选》，中央文献出版社、中国藏学出版社，2008年，第111页。同时，他就西藏地方政府、班禅堪布会议厅委员会和昌都地区人民解放委员会之间的关系问题指出：“团结问题，要几方面当面来谈，彼此不满的事都谈出来，目的是使前藏、后藏、昌都能团结起来。”⑤《毛泽东西藏工作文选》，第111页。由此，由中央人民政府代表和西藏地方政府代表、班禅堪布会议厅委员会代表、昌都地区人民解放委员会代表，在北京组成西藏自治区筹备委员会筹备小组，并经过充分协商，提出了关于成立西藏自治区筹备委员会具体方案的工作报告。根据西藏自治区筹备委员会筹备小组报告中所提出的方案和意见。1955年3月9日，国务院全体会议第七次会议通过了《关于成立西藏自治区筹备委员会的决定》，规定西藏自治区筹备委员会是负责筹备成立西藏自治区的带政权性质的机关，受国务院领导，其主要任务是依据我国宪法的规定以及关于和平解放西藏办法的协议和西藏的具体情况，筹备在西藏地区实行区域自治。同时，国务院还决定，西藏地方政府、班禅堪布会议厅委员会、昌都地区人民解放委员会除按照《关于成立西藏自治区筹备委员会的决定》第一条规定接受西藏自治区筹备委员会领导进行各项工作以外，其他有关国家行政事宜，仍受国务院直接领导。西藏地方政府、班禅堪布会议厅委员会、昌都地区人民解放委员会三方面的地方财政开支如有困难时，可由各该方面直接向国务院请求给予补助，同时向西藏自治区筹备委员会报告备案。国务院在西藏设立的各种企业机关，仍由国务院各主管部门分别领导，但在工作上须同西藏自治区筹备委员会和西藏地方政府、班禅堪布会议厅委员会、昌都地区人民解放委员会取得密切联系，以期协力推进工作①参见《人民日报》1955年3月13日。。这些规定表明，昌都地区人民解放委员会在西藏自治区筹备委员会成立前，是受政务院和后来的国务院直接领导的，而且在西藏自治区筹备委员会成立后，在筹备西藏自治区的各项工作中接受西藏自治区筹备委员会领导外，其他有关国家行政事宜，仍受国务院直接领导。

此后不久，西康省建制撤销。1955年7月30日，第一届全国人民代表大会第二次会议通过关于撤销西康省的决议，决定将西康省所属行政区域划归四川省②参见《人民日报》1955年7月31日。。1955年9月15日至19日，西康省第一届人民代表大会第三次会议举行，决定从10月1日起，西康省人民委员会及所属机构即停止行使职权，宣布撤销；各自治州、市、县人民委员会和各专署受四川省人民委员会领导③参见《人民日报》1955年9月23日。。西康省建制的撤销，最终从行政区划上消除了产生昌都地区人民解放委员会归属西康省这一认识的依据，新华社此后未再出现用“西康省昌都地区人民解放委员会”称谓昌都地区人民解放委员会的报道。

随着中央人民政府启动筹备成立西藏自治区的工作，昌都地区人民解放委员会一方面继续受国务院直接领导，另一方面作为主体之一参与了西藏自治区筹备委员会的工作，并开始接受西藏自治区筹备委员会的领导。国务院全体会议第七次会议通过《关于帮助西藏地方进行建设事项的决定》，拨给包括西藏地方政府、班禅堪布会议厅委员会、昌都地区人民解放委员会在内的西藏地方农业工具购置费100万元，由西藏自治区筹备委员会根据具体情况统一筹划，协商分配，并对各地农业工具的发放工作进行检查和指导④参见《西藏工作文献选编》，第133页。。西藏自治区筹备委员会委员名额定为51人，其中昌都地区人民解放委员会占10名。为筹备成立西藏自治区筹备委员会，1955年9月20日，西藏自治区筹委会筹备处在拉萨成立，由阿沛·阿旺晋美任处长，昌都地区人民解放委员会副主任邦达多吉等任副处长⑤参见《人民日报》1955年9月23日。。此后，毛泽东在同藏族人士谈到昌都、卫（前藏）和藏（后藏）地方关系时，更多的是强调三个地方应该联合起来，昌都应和西藏其他地方团结起来，特别是在西藏平叛民主改革时期，称昌都、前藏和后藏（包括阿里）构成“西藏本部”⑥《西藏工作文献选编》，第149、151、207、211页。。

1956年4月22日，西藏自治区筹备委员会成立。然而，这一委员会成立后，并不是要取代或撤销西藏地方政府、班禅堪布会议厅委员会、昌都地区人民解放委员会，而是依然保留这三个政权组织，并继续发挥作用。而与以前有所不同的是，它们开始在西藏自治区筹备委员会领导下开展筹备成立统一的西藏自治区的工作，但在其他有关国家行政事宜上，仍然受国务院直接领导。西藏自治区筹备委员会在日常工作中，其所属各部门与西藏地方政府、班禅堪布会议厅委员会、昌都地区人民解放委员会所属各部门间，以定期会议、互相通信和访问等形式，按照各自业务性质直接建立并加强互相间的联系，以互通情况，互相学习，交流经验，并在工作中互相配合，互相支持①参见《西藏日报》1956年7月8日。。

为筹备成立西藏自治区，西藏自治区筹备委员会还在各地建立了各级办事处。西藏自治区筹备委员会常务委员会第六次会议于1956年7月6日决定在各地建立各级办事处。9月11日至17日，昌都地区人民解放委员会召开委员扩大会议，宣布昌都地区人民解放委员会代行西藏自治区筹备委员会昌都基巧级办事处职权，并决定昌都地区的28个宗人民解放委员会同时代行西藏自治区筹委会宗级办事处职权②参见《新华社新闻稿》1956年9月11日。。如此，昌都地区人民解放委员会逐步与西藏自治区筹备委员会在昌都地区的办事机构有机结合起来，标志着昌都地区由中央人民政府直辖转而正式归属西藏自治区筹备委员会。

昌都地区归属西藏自治区筹备委员会后，西藏作为西藏地方政府、班禅堪布会议厅委员会和昌都地区人民解放委员会出席全国人民代表大会统一选举单位，参加了第二届全国人民代表大会。这一届来自西藏的全国人民代表大会代表是王其梅、协饶登珠、尧西·泽仁卓玛、达赖喇嘛·丹增嘉措、赤江·罗桑益西、邦达多吉、张国华、阿沛·阿旺晋美、周仁山、班禅额尔德尼·确吉坚赞、格桑旺堆、詹东·计晋美等12人③参见《人民日报》1959年3月12日。。从此，西藏选举出席全国人民代表大会的代表，不再分为西藏地方和昌都地区。

然而，1959年3月10日，西藏上层反动集团在外国势力支持下，蓄意破坏西藏和平解放“十七条协议”的实行，发动了全面武装叛乱。由于在西藏发生全面武装叛乱中，昌都地区基本上形成了全区性的叛乱，昌都地区人民解放委员会、各宗解放委员会的委员大都参加了叛乱。该两级解委会已失去职能，无法维持社会秩序和贯彻执行国家的命令。在平定叛乱的基础上，昌都地区各族人民迫切要求实行民主改革。1959年4月20日，国务院发布布告，决定撤销昌都地区人民解放委员会及所属的各宗人民解放委员会④参见《中国共产党西藏历史大事记（1949—2004）》第1卷，中共党史出版社，2005年，第144—145页。。当月，昌都地区实行军事管制⑤参见《解放西藏史》，第376页。，成立了军事管制委员会和昌都县人民政府⑥参见《人民日报》1959年7月29日。。

在平息叛乱和民主改革的基础上，1959年10月26日，西藏自治区筹备委员会常务委员会举行第28次会议，讨论并通过了《西藏自治区筹备委员会关于建立一个直属市和七个专署的决议》，并呈报国务院批准实行⑦参见《西藏日报》1959年10月30日。。1960年1月7日，国务院通过《关于西藏地区、市、县行政区域划分的决定》，将原西藏83个宗和64个相当于宗的独立谿卡⑧谿卡，旧西藏属于官府、寺院和贵族的庄园。合并，划分为拉萨市和昌都、日喀则、山南、江孜、林芝、黑河和阿里等7个专区，下辖72个县。到1960年底，西藏地区成立1009个乡级政权、283个区级政权、78个县（内包括县级区）和8个专区（市）的人民政权⑨参见《解放西藏史》，第447页。。由此，西藏逐步建立起统一的人民民主政权，为西藏成立统一的自治区准备了政权与组织基础。

综上所述，从西藏自治区筹备委员会成立以来的历史发展看，筹备成立西藏自治区，逐步改变了昌都地区人民解放委员会的行政管辖关系，形成了在筹备成立西藏自治区的各项工作中接受西藏自治区筹备委员会的领导，在其他国家行政事宜上继续接受国务院直接领导的局面。尽管如此，“中华人民共和国昌都地区人民解放委员会”的称谓并没有因此而改变，相反是贯穿于昌都地区人民解放委员会历史的始终的。随着西藏全面武装叛乱的发生，昌都地区人民解放委员会被解散，昌都地区在西藏自治区筹备委员会的领导下，逐步成为西藏自治区的一个地方行政区。

（本文作者 当代中国研究所研究员 北京 100009）