从一九六四年计划看国民经济年度计划的酝酿与制定

石建国

由于受档案和资料的限制，年度计划制定过程的细节难以把握；加上该问题的重要性尚未得到足够的认识，因此有关年度计划酝酿与制定的研究成果鲜有面世。在此，笔者尝试着在运用原始档案资料的基础上，对1964年国民经济计划制定的来龙去脉作历史的描述与重构，对其实施绩效和存在的问题作力求客观的分析和评判，并试图提出自己的一些观点和看法。

一、1964年计划的个案选择及其制定背景

笔者之所以选择1964年年度计划作为个案考察，原因如下：一是1963年至1965年之间的年度计划属于调整时期，是继续巩固、充实、提高的时期，是为“三五”、“四五”计划作准备的时期，因此，年度计划的制定与实施务必要求踏实可靠；二是1964年计划的制定时限，是在1963年，此时由于中央领导层指导思想较为一致，而且酝酿起步时间早，程序和步骤规范，所以执行效果较好。

20世纪60年代之初，我国国内刚刚经历了三年困难时期，台湾国民党政权乘机叫嚣反攻大陆。同时，中国的外部环境也十分险恶。由于中苏交恶，双方陈兵边境，剑拔弩张。印度也乘机挑起两国边界争端，以致战火再起。面对严峻的国内外形势，中共领导人必须要作出冷静的思考与判断，共克时艰。特别是在七千人大会和西楼会议后，中共中央一线领导人在经济调整问题上达成一致，并由此推动国民经济的调整工作全面展开。

为了收拾“大跃进”造成的烂摊子，必须要加强中央的集中统一。中共中央首先成立了六个中央局，以加强对地方的领导。同时，大力缩短工业战线，并采取一系列措施，集中经济管理权限，其举措之一就是大幅调整工业企业的隶属关系，把在“大跃进”时期下放的企业重新纳入中央部委的“条条”管理。如在1959年，中央直属企、事业单位只有2400个，到1965年（包括中央和地方在“大跃进”期间兴建的）达到1.05万个，增加了三倍多。同时，中央还上收了经济管理权限。如上收了经济计划管理权、物资分配权，加强基本建设、财政信贷、劳动工资的集中统一管理等等，抑制住了地方大干快上的急躁情绪。

1962年初到1963年底，中央一再强调政令统一，严禁地方冲乱计划。特别是在1962年8月，在北戴河会议中心组会上，毛泽东两次严厉地批评了李富春和国家计委，使得李富春及其领导下的国家计委对计划工作更加重视和谨慎①参见房维中、金冲及主编：《李富春传》，中央文献出版社，2001年，第605—606页。。同时，中央逐步明确了1963年至1965年作为国民经济的继续调整时期。1963年7月25日，周恩来在中央书记处会议上传达了毛泽东关于1963年至1965年三年继续调整的想法。7月30日，邓小平在工业问题座谈会上传达了中央的指示：“还要进行三年调整，重点是巩固、充实、提高，创造条件，为第三个五年计划做好准备。”②薄一波：《若干重大决策与事件的回顾》下卷，中共党史出版社，2008年，第839页。8月6日，薄一波在国务院各部委负责人会议上阐明，1963年到1965年是调整年，在这两年半的时间内，要有奋斗目标，要规定达到什么目的，方针是什么，达到什么程度。也就是说，这几年能够给第三个五年准备好什么条件和给第四个五年准备好什么条件。③薄一波：《关于一九六四年计划的问题》（1963年8月6日），《党的文献》1998年第4期。同年9月，中共中央工作会议正式明确将1963年至1965年作为“二五”计划到“三五”计划的过渡阶段，明确了经济工作的总方针。1964年国民经济计划的酝酿，就是在这样的政治生态和宏观政策环境下进行的。

从微观层面来讲，随着各项规定、制度的贯彻与实施，陆续有许多地方和部门反映，在计划体制、组织机构、工作关系、工作方法等方面，存在着不少问题，其中，反映最多的，就是“条条”与“块块”的矛盾。到1963年底，地方和企业要求放权的呼声此起彼伏。

1963年6月，在国家计委主持召开的编制1964年计划工作座谈会上，许多省市的计委负责人认为地方经济管理权限太小，特别是在基本建设投资方面，中央各部“条条”管理，地方没有机动权。如北京市认为：“计划规定小型项目地方可以调整，但实际每个项目都是部下达的，地方无法变动，甚至同一系统的项目地方都难以调整，如轻工部给北京火柴厂90万元投资，搞火柴盒机械化问题，但轻工业酒厂急需换铁桶，地方就调整不了。看来，地方一点机动投资没有，确实有问题。如今年公安部门检查进口包裹，需要建几间房子，20万元投资，市里没有办法。”④《北京市计委万一副主任的发言摘要》（1963年6月5日），《中央局计委和省、市、自治区计委编制1964年计划工作座谈会简报》第22期。河南省计委负责人反映说，用自筹资金解决一个厕所也要报中南局计委审批。什么是基本建设，什么不是基本建设，分不清楚。如修个水箱，修理医院的X光机，修200方尺围墙等等都算做基建或把这些钱加起来，称之为“计划外项目”。这些小事情一个月有几十个，都由中央批，问题很大。建议给省留一定数量的自筹指标，作为机动，以解决意想不到的事情⑤参见《河南省计委杨德明副主任的发言摘要》（1963年6月4日），《中央局计委和省、市、自治区计委编制1964年计划工作座谈会简报》第13期。。

对于地方的意见和呼声，中央也已经发觉僵化集中统一的某些弊病，因此，采取了一些措施，给地方和企业放权。1963年10月25日，国务院发出《关于适当改变用自筹资金安排的基本建设审批权限的通知》，从生产建设的需要出发，将用自筹资金安排的小型建设项目，改为按隶属关系分别由各省、市、自治区人民委员会和各部、委、国务院各直属机构自行审查批准，报国家计委、财政部备案。1964年1月17日，国务院又发出《关于1964年预算管理制度的几项规定》，重新划分了地方财政收支范围，打开了向地方放权的口子。

1964年国民经济计划的酝酿与制定就是在这样的历史背景下展开的。

二、1964年国民经济计划的酝酿与制定

（一）1964年计划的指导思想与主要内容

1964年的计划控制数字，是从整个国民经济开始全面好转的形势和我国经济发展的具体情况出发，并且根据以下四条方针，结合第三个五年国民经济发展的需要来进行综合平衡、全面安排的。这四条方针是：（1）以农业为基础、以工业为主导的发展国民经济的总方针；（2）奋发图强、勤俭建国、自力更生、力争上游的方针；（3）按照解决吃穿用、加强基础工业、兼顾国防、突破尖端的次序安排的方针；（4）1963年、1964年、1965年三年定位又调整又发展的过渡阶段。①参见国家计委党组：《关于一九六四年国民经济计划控制数字的初步安排意见》（1963年8月15日）。在继续实行调整、巩固、充实、提高的八字方针中，要重视到填平补齐、成龙配套、设备更新、专业协作的工作。

1964年10月，国家计委再次向中共中央报告1964年的国民经济计划情况。此次10月份的报告，较之8月份的版本，其计划方针和基本要求没有大的变动，只是在细节上更加具体和丰富。10月份报告认为1964年计划的基本要求就是：争取农业有一个更好的收成，粮食和经济作物都有较大的增长；工业生产，在努力改善经营管理、组织专业协作、提高质量、增加需要的品种、降低物质消耗、降低成本、提高劳动生产率的基础上持续上升；努力改进商业工作，在促进工农业生产增长和做好供应工作的基础上，使城乡人民生活能够继续有所改善；基本建设着重做好水利工程和基础工业的充实提高、填平补齐、成龙配套、技术改造、设备更新的工作；国防力量能够有所壮大；整个国民经济状况能够进一步地全面好转②参见国家经贸委编：《中国工业五十年》第4部上卷，中国经济出版社，2000年，第921页。。

总体而言，1964年的计划是一个经济调整进程中的计划，是一个实事求是、尽量摸清两头（中央指导思想和经济基本面）的计划，而不是一个大干快上、脱离实际的“跃进”计划。

（二）1964年计划的编制过程

鉴于以往计划制定的经验和教训，改变过去计划下达较迟、变动较多的情况，国家计委负责人李富春要求，1964年的计划编制要早动手，以争取主动。

1963年5月7日，国家计委发出通知，对1964年计划的编制工作作了初步安排。通知要求，1963年5月份，各部门、各地方提出1964年计划控制数字的建议数字。国家计委准备在5月20日左右召开中央各部计划司局长的座谈会；6月1日召开各省、市、自治区计委副主任的座谈会。在召集各部计划司局长座谈会之前，由程子华主任召集各部主管计划的副部长开一次会，进行动员和布置③参见国家计委年度计划综合局：《关于编制1964年计划的程序和时间安排（五月七日上午党组会议批准）》（1963年5月7日）。。

随后，国家计委办公厅分别发出通知，要求国务院工交各部和其他相关各部做好1964年计划的座谈和准备工作。根据通知的时间安排，非工交各部的座谈会定在5月24日至25日，工交各部座谈会定在27日至29日，地点都是在国家计委召开④参见国家计委办公厅：《（63）计年宋字1427号电报：关于召开编制1964年计划控制数字工作座谈会的通知》（1963年5月11日）。。这两个座谈会的主旨是“以虚为主、虚实结合”。通知要求对1963年计划执行的情况和存在的问题提出意见，对1964年的经济形势和主要经济指标提出设想。同时，通知对编制1964年计划的方针、任务、方法、程序、时间安排等问题，以及计划内容中的一些重大问题，要求各部提出看法。

按照国家计委的工作部署，1963年5月13日，国家计委副主任程子华在中央各部（委、办）副部长（副主任）和国家计委党组各同志、各局长参加的会议上，对编制长期规划和1964年计划工作的安排，作了说明。①参见国家经贸委编：《中国工业五十年》第4部上卷，第1090—1092页。编制1964年计划的工作正式展开。

5月下旬，国家计委安志文副主任主持召开中央工交各部计划司局长座谈会，会上对计划工作特别是基本建设的问题进行了讨论。1963年6月2日上午，中央局计委和省、市、自治区计委编制1964年计划工作座谈会在北京召开，各个组分别座谈1963年经济形势和1964年计划的方针、任务。

上述座谈会结束以后，国家计委副主任程子华主持计委办公会议，会议具体要求：6月30日以前，请计委各局提出1964年控制数字指标；基本建设的安排和机械产品的生产、分配指标，争取于7月10日以前最晚在7月15日提出。7月10日以前，年度计划综合局提出1964年国民经济计划控制数字的综合平衡意见和报告（草稿）。党组从7月11日起，讨论1964年控制数字的主要问题②参见《国家计划委员会办公会议纪要第1号：基建局汇报东北基本建设会议情况和讨论编制一九六四年计划控制数字的进度》（1963年6月24日）。。

经过前期紧张有序的准备工作，1963年7月22日，《一九六四年国民经济计划控制数字主要指标总表》（草案）由国家计委制定出来，但没有公开发出。

1963年7月底，毛泽东主席亲自拍板，决定“三五计划”进程暂缓，1963年至1965年这三年还要搞经济调整工作。正是在此思想指导下，7月29日至8月3日，周恩来先后四次主持有李先念、薄一波、谭震林、邓子恢等人参加的会议，听取国家计委党组对1964年国民经济计划控制数字的初步意见的汇报。针对有些人还要搞“大跃进”，周恩来提出：国民经济调整，从1961年开始要进行五年，调整的“八字”方针定了以后，不要马上改动。因此，在起草《一九六四年国民经济计划控制数字》时，开头就要强调“还要继续调整两年”。计划数字算得太乐观了不好，容易给人家一个错觉。计划不能够随意更改，改了失信于民。如果不把基础工业摆在第一位，就不叫调整，也充实不了③参见《周恩来年谱（1949—1976）》中卷，中央文献出版社，1997年，第569页。。

为了将继续调整的思想更好地贯彻到编制1964年计划的工作中，薄一波在8月6日国务院各部委负责人参加的会议上作了讲话，重点谈了1964年计划，特别是基本建设计划的问题。他认为1964年的计划要为以后的“三五”甚至“四五”计划打基础，准备条件，因此1964年计划要做到“瞻前顾后”。结合实际情况，1964年计划制定的编制出发点就是要“‘解决吃穿用，加强基础工业，兼顾国防’。这是发展工业的方向问题，也是国民经济计划的方向问题”④薄一波：《关于一九六四年计划的问题》（1963年8月6日），《党的文献》1998年第4期。。

在上述准备和工作的基础上，在1963年8月15日，国家计委党组向中央呈送了《关于一九六四年国民经济计划控制数字的初步安排意见》和附件，该《意见》对1963年计划完成情况的估计、对1964年计划控制数字的初步安排意见和1965年计划主要指标的初步设想等情况作了说明。8月17日，国家计委向各地发出《关于印发〈一九六四年国民经济计划控制数字的初步安排意见〉的通知》及附件。

在1964年计划控制数字下发以后，随着各方工作紧锣密鼓地进行，控制数字的安排逐步得以细化。8月26日，国家计委发出《关于印发一九六四年基本建设控制数字（草案）的通知》；1963年9月10日，国家计委发出《印发一九六四年木材、水泥、石油产品分配控制数字的通知》。

尽管国家计委编制1964年计划安排得较满，但在指标安排特别是在基本建设投资方面，与各部和各地的要求仍有很大的差距。按照各部门的设想和要求，1964年基本建设投资大约需要160亿元至170亿元。但按照薄一波的说法，原来拿出的是90亿的盘子，后来向总理汇报，并经讨论后增加到100亿。但后来又增加到104亿元，公开数字则为107亿元。这样一来，物资和财政各方面都有缺口，为此，9月27日，周恩来在中央工作会议闭幕会上就1964年国民经济计划的安排等问题讲话，他重申“我们搞建设，要靠我们自己，不能总是伸手要投资，有了投资一定要使用得合理，不能浪费”①《周恩来年谱（1949—1976）》中卷，第581页。。

自1963年10月5日起，国家计委陆续印发《一九六四年国民经济计划（草案）分部门、分地区指标》，共计17册。在这17册当中，有的分册先前以计划会议印发的单行本和文件为准，如“四项费用”和“国家控制的新产品试制项目”这两项分配指标，计委就没有再另行发放。所以最后计委只发放了15册。上述这些分部门、分地区的指标下达以后，国家计委的相关各职能局又以国家计委的名义下发了大量的补充和调整通知。

经过大量细致而具体的工作，1963年10月20日，国家计委向中央呈送了1964年的国民经济计划报告。26日，中共中央和国务院批准和下达了国家计委《关于一九六四年国民经济计划的报告》及1964年国民经济计划和国家预算，并且指出：1964年计划比往年安排得早，各方面的工作都比较主动，特别是社会主义教育运动和增产节约运动的深入开展，更为保证1964年计划的完成和超额完成，创造了有利条件②参见《中共中央、国务院批准国家计委〈关于一九六四年国民经济计划的报告〉的指示》（1963年10月26日）。。

1964年计划下达后，国家计委为了检查督促1963年计划的完成和1964年计划的布置，同时为了进行长期计划的调查研究，特向全国每个大区都派出去一名副主任，时间定为两个月，10月下旬出发，1963年底回京。

对于1964年的计划最后阶段的编制和下达，周恩来非常重视。他在1963年10月22日出席中共中央书记处会议时说，1964年是过渡的中间一年，因此在作计划时必须站得高些、远些，必须抓得紧，搞得好。他要求计划定好后，要经常检查；各部门负责人要下去，各口派人下去蹲点，并要求国务院各部委都要认真贯彻执行这一计划。

在国务院和国家计委的紧密部署下，关于1964年计划的下达和布置任务，在国务院中央各部委，截至1963年11月27日，冶金、煤炭、水利电力、石油、一机、三机、农机、林业、纺织、铁道、交通各部，已把生产和基本建设计划下达到基层单位③参见国家计委年度计划综合局：《中央各部门和各地方组织下达一九六四年国民经济计划的情况》（1963年11月30日）。。在地方，截至11月29日，除了吉林、浙江、广西、陕西等四个省、区的计划会议还没有结束以外，其他省市自治区都先后召开过计划会议，并且把计划布置下达。各厅、局和专、县正在积极组织计划下达到基层单位的工作，农业计划一般已经在11月25日左右下达到县；工业、交通、文教计划，预计最迟在12月底以前都可以下达到基层单位。④参见国家计委年度计划综合局：《中央各部门和各地方组织下达一九六四年国民经济计划的情况》（1963年11月30日）。从当时各部门、各地区安排和组织下达的计划指标来看，绝大多数指标是同国家计划一致的，只有极少数指标同国家计划略有出入。在农业指标方面，地方计划一般都超过国家计划。在工业生产指标方面，则是有增有减。一般而言，地方在做计划时，那些地方有生产能力，又有销路的产品，如丝织品、化肥、合成氨等，地方安排的指标均高于国家指标；而当时销路不畅的产品，如煤炭、饮料酒、日用玻璃等，地方安排的指标就低一些。

按照宪法规定，国民经济年度计划草案要提请国家最高权力机关表决通过。1963年12月3日，二届全国人大四次会议正式讨论、通过了李富春所作的《关于一九六三年国民经济计划执行情况和一九六四年国民经济计划草案的报告》和李先念所作的《关于一九六三年国家预算草案和预算执行情况，一九六四年国家预算初步安排的报告》。至此，1964年国民经济计划制定完毕并正式对外公布。

（三）1964年计划的编制方法

1963年5月末，国家计委向各地发出电报，指出：“为了改变这几年年度计划的程序只有自上而下而没有自下而上和计划下达过迟的缺点，一九六四年计划的编制工作，又应当及早开始。”所以，“一九六四年计划的编报程序采取‘两上两下’的办法，即五月底、六月上半月由各部门、各地区分别提出建议数字；六月份国家计委会同国务院各办，编制控制数字，七月半报请中央和国务院审批下达；七月半到九月半，各部门、各地方自下而上地编报计划草案；九月半到十月半，国家计委会同国务院各办公室编制全国计划草案，经中央和国务院审批下达。”①国家计委：《（63）计年李字1711号电报：关于编制一九六四年计划的进度和长期计划的工作安排的通知》（1963年5月31日）。

同时，该电报还认为：“由于采取‘两上两下’的程序，并争取在十一月份下达计划，各阶段工作的时间比较紧，必须抓紧进行。为保证基层单位编好计划，充分吸取增产节约和‘五反’运动的成果，建议各部门、各地方即通知所属重点工交企业、重点建设单位提出建议数字，作为各部门、各地方下达控制数字的重要依据。重点工交企业和重点建设单位的建议数字，请抄报国家计委一份。”

尽管“两上两下”的设想很好，但最终却未能实现。其主要原因就是时间太紧。鉴于此，国家计委提前召开了全国计划会议。正如当时薄一波所说：“1964年计划的编报程序，原设想的两上两下现在看来不能实现，实现了也是个形式。为了改变过去订货、安排生产在先，计划在后和计划下达晚的倒置情况，我们准备在九月上旬召开全国计划会议，讨论商定1964年计划，请早作准备。”②国家计委：《（63）计年薄字2647号电报：召开1964年计划会议的通知》（1963年8月7日）。1963年9月5日，全国计划会议正式开始。在会上，各部和各地代表普遍反映指标同任务不相适应，投资不够。鉴于“两上两下”的既定议程难以实现，而且时间又很紧张，国家计委和经委采取了另外一种形式：即综合全国计划会议的各方意见，将其融合到1964年计划编制过程中去，并对计划做最后的完善和补正。

（四）编制1964年计划座谈会中反映出来的问题

在编制1964年国民经济计划的过程中，国家计委组织召开了数次会议，目的是找问题、摸情况，以便更好地制定计划。在这些会议中，规模较大的有中央各部委座谈会、地方计委负责人座谈会和全国计划会议。

与会代表反映出一个总体情况是：国民经济情况正在好转。但他们谈的主要还是1963年经济运行中出现的问题及矛盾。这些问题概况如下：

1.农业粮食问题

许多代表认为粮食难以适应城市和工业发展的需要，都认为应该用两到三年的时间，力争将农业恢复到1957年的水平。

2.工业中现有企业的技术改造问题

在座谈会上，北京、上海、天津、广州、武汉、重庆等市计委负责人都谈到了企业技术改造的问题。广州代表谈到，广州市当时工业企业普遍而突出地存在着设备残旧，厂房危漏，劳保条件差等问题。这些企业为国家提供的利润、税金、折旧占全市工业的80％以上，而每年国家对市属工业投资只有10％用于简单再生产。辽宁省代表反映，前几年搞生产突击，设备严重失修，欠账过多，经过这两年调整，技术状况虽然有所改善，但是问题仍然不少。

3.市场情况

市场情况是地方反映较为突出的一个问题。由于国民经济调整工作尚在继续，物资供应不足是经济生活的常态表现。一方面是市场上大量的生产和生活用品短缺。如各省、市普遍反映，当地人均生活费用上涨，吃的问题紧张，但穿的问题更突出，布匹供应紧张。这可以从国家计委的一个材料里面反映出来。从1953年至1963年的“十一年中，前八年（1953—1960年）民用棉布的消费水平，一般稳定在平均每年二十二市尺左右（1960年动用一些库存）；后三年（1961—1963年）下降为八市尺，比前八年下降将近三分之二”①国家计委商业局沈思赐：《十一年来各地区民用棉布消费变化情况的初步分析》（1963年4月3日）。。

而市场的另一方面却出现了工业品积压的情况。由于国家商业部门不愿意收购，各个省市自治区出现了不同程度的工业品积压。例如，广东省1963年4月底，全省估计共积压工业品300万元。上海、天津等工业产品亦有大量积压。除去商业部门的因素外，商品价格不尽合理也是造成积压的重要原因。当时据安徽省计委负责人反映，当地空花铁壳热水瓶4.7元1个，但买铁壳和瓶胆自己装配省1元左右。此外，压缩集团购买力、部分产品质次价高也是工业品积压的重要原因。

4.城市建设和基础设施的欠账问题

辽宁、黑龙江、吉林、四川、广东等省，广州、武汉等市代表反映，城市建设欠账问题较为突出。例如在黑龙江省的城市建设中，供水、排水、交通、住宅都很紧张，商业网点少，文教卫生事业不相适应，校舍严重不足，1963年全省有84万适龄儿童不能上学。医疗机构和病床也不足②《黑龙江省计委刘振荣副主任的发言摘要》（1963年6月4日），“编制1964年计划工作座谈会”会议秘书处：《中央局计委和省、市、自治区计委编制1964年计划工作座谈会简报》第14期。。在基础设施建设方面，全国公路、桥梁失修失养，欠账过多，遗留的工作量还很大。据各地代表反映，晴雨通车的公路，黑龙江省不到10％；山东省为20％；河南省仅有3.7％③《关于一九六四年交通运输与邮电问题》（1963年9月18日），全国计划会议秘书处：《全国计划会议简报》第12期。。

5.完成计划指标的问题

代表们普遍反映，对于完成1964年的计划，特别是轻工业计划，困难很大。根据1964年成本计划控制数字的最初要求，地方工业成本要降低7％。由于1963年成本降低较多，减人、减工资、清仓核资都是很重要的因素，1964年这些因素都没有了，而且还增加了工资“翘尾巴”的新因素，因此，达到降低成本7％的指标，有很大困难④《关于一九六四年财政与成本计划问题》（1963年9月23日），全国计划会议秘书处：《全国计划会议简报》第16期。。

6.对计划工作的意见和建议

（1）体制问题。在国民经济调整时期，虽然实行的是计划分级管理体制，但由于调整工作的需要，中央加大了集中统一的力度。矫枉难免过正，把一些不该收的权力都上收了。

（2）计划的下达与部署问题。由于过去经常存在着“一年计划、计划一年”的弊病，计划实行在先，计划公布在后，地方上为此没少吃苦头。

（3）工作方法问题。轻工、纺织等部认为：计委对计划指标有主观主义。如1963年搪瓷计划，原订给4万吨铁皮，后来只给3万吨，但是生产口杯和面盆的计划数仍不变。轻工等部委认为计委把工厂当做突击单位，想上就上，想下就下，很不严肃。

（4）具体计划安排问题。各地普遍反映，1964年机械工业生产指标低，企业任务不足。机械工业生产安排中突出的问题是“吃不饱”。上海反映，在33种产品中，1964年计划产量比1963年下降的有13种。安徽20个机械厂平均只有60％的任务⑤《关于一九六四年机械工业计划问题》（1963年9月19日），全国计划会议秘书处：《全国计划会议简报》第13期。。

（5）财政预算问题。由于1963年部分地区旱涝灾害严重，许多代表认为1963年财政收入任务346亿元的盘子，打大了，完不成。对于1964年385亿元的财政收入指标的盘子，认为偏高了，站不住。对此，有三种不同意见，一是认为1964年年指标高了，应当认真算账。二是认为现在算账的差距太大，应当把财政收入落实后，再调整计划。三是认为先把任务背回去，力争完成，如果确实有困难，1964年初再调整。但大家都有同一种感受，那就是财政盘子定不下来，整个国民经济计划不好安排。因此普遍要求早算账、早定案。①《关于一九六四年财政与成本计划问题》（1963年9月23日），全国计划会议秘书处：《全国计划会议简报》第16期。

三、关于编制1964年计划的思考与启示

1964年，在国际上可谓风云激荡；而在国内“左”的倾向日益发展。仅就国内而言，“两赶三消灭”、比学赶帮、增产节约等运动风起云涌，“五反”运动如火如荼，农业学大寨、工业学大庆、全国人民学解放军等运动方兴未艾。与此相伴随，工交企业和管理机关的革命化、政治化趋势日渐加强。同时，在1964年下半年启动的三线建设拉开帷幕，部分工厂和科研院所根据“既要迅速行动，又要搬而不乱”的精神从一线开始迁往三线地区。上述运动虽然对于企业科学的经营管理和正常生产有一定的影响，但总体而言，国内经济还在正常的轨道上运行，托拉斯试点工作仍在推进，企业管理方面的科学探索仍在继续。在上述背景下，国民经济运行虽有若干缺点和不足，但总体而言，1964年计划最终圆满完成。

1964年计划完成较好的原因，一方面是因为1964年计划下达得早，各方面安排得及时，另一方面是生产建设准备工作做得好。同时，还有一些其他的有利因素，如1963年底，农副产品收购量大大超过计划，工业调整的积极作用开始显现，并走上良性循环，因此，1964年的经济运行与效益超过了原有计划。1964年12月，周恩来总理在三届人大一次会议的报告中宣布国民经济调整任务在1964年基本完成，中国自此面临着社会主义建设新发展的局面。

可以说，1964年计划的编制是较为成功的，实施效果也是好的。结合编制1964年计划过程的历史考察和理论分析，笔者发现在国民经济年度计划的制定和实施中，体现出如下特点与问题：

（一）计划编制中的信息不充分与滞后性

中国是一个发展不平衡的大国，但是，作为计划分级管理体制中的最高一级，国家计委对于计划所需信息的掌握却是非常有限的。一方面，国家计委要把握住党和国家主要领导人的战略方针和思想。1964年计划的制定，是在中央一线领导达成共识的情况下制定的，因此，关于这方面的问题还不是很突出。另一方面，就是对各部委、各地区的情况要有充分了解。在当时主要靠算盘和手工报表的情况下，国家计委对下面情况的了解是很有限的。还有，计划制定中的不确定因素也很多。如1963年我国部分地区遭了灾，农副产品收购计划没有全部完成，因此，1964年计划定得较为保守。但实际上1964年的农业获得了大丰收。②参见国家计委年度计划综合局：《对一九六四年国民经济计划预计完成情况的初步看法》（1964年5月27日）。在工业方面，化肥全年产量将超过原计划38％左右。水泥将超过原计划1/3左右。现实和计划如此大的差距，是不是说明计划定得低了呢？

从编制1964年计划当初的情况来看，并不是订定低了。而是后来经济的恢复速度高于预期。同时，国家计委对于后来地方潜在的经济增长能力也没有给予乐观的估计。正如当时李富春所说：“一九六四年计划，一点机动都没有留，但追加的东西，还在不断的来；各部和地方的资金、木材、水泥还有点机动，而我却一点机动余地都没有了。”③国家计委办公厅：《富春同志关于长期计划问题的讲话（1964年1月7日在全国工业交通会议上）》（1964年1月9日）。当初计划主管部门一再声称计划制定得很紧张，而后来计划完成得很轻松。这种尴尬的境况不独是1964年计划的偶然表现，其他年度计划和五年计划的编制也重复遇到类似的问题。这也是毛泽东逐渐对国家计委不满的一个重要原因。即使是在今天的历史高度和技术条件下，完全靠计划来配置资源也是不可能的，更何况在当时的经济水平和技术条件下呢？

（二）中央与地方、条条与块块的矛盾问题较为突出

在编制计划的过程中，在投入盘子既定的情况下，各方实际上处于零和博弈的境地。因此，在“投资饥渴”和“经济短缺”的双重因素刺激下，每个地区和部门都尽可能地上项目，争投资，而每年的计划座谈会实际上变成了诉苦会、公关会，各方竭尽全力来争取国家计委的分配指标。

而在背任务时，则会有相反的情况出现。例如上海市，在1963年召开全国计划会议期间，一再强调工业生产速度上不去，而（1964年）实际生产速度可能达到15％以上，不仅超过原定计划很多，而且高于全国的平均速度①参见国家计委年度计划综合局：《对一九六四年国民经济计划预计完成情况的初步看法》（1964年5月27日）。。

另外，在计划的制定和执行中，也可能出现政出多头，“只给锅、少给米或者不给米”的现象。如纺织部安排湖南省1963年生产苎麻布200万米，需苎麻1.6万担，但全国供销总社仅分配0.5万担。国家计委下达该省1963年生产电灯泡770万只，而一机部与商业部下达的收购计划是680万只。又如全国供销社，全国手工业社分别下达该省自筹基建资金共635万元，但都没有分配物资，国家计委指定在市场指标中解决，实际上市场指标很紧，解决不了②参见《湖南省计委对计划工作的几点意见》（1963年6月17日），国家计委办公厅：《中央各部和各地对计划工作的意见》第7期。。

总的投资盘子是既定的，各地区、各部门会竞相争投资、上项目，但国家计委仍会根据国家的发展战略和既定目标来总体考虑工业布局的构想，因此，计划的编制，特别是重点项目的安排，就是在中央与地方、条块之间、块块之间的博弈和互动中来完成的。时至今日，虽然宏观政策环境、微观企业制度都已发生了很大的变化，但由于中央政府在利益分享机制、政绩考核体系方面存在的问题，中央与地方、地方与地方经济矛盾仍然客观存在着。

（三）计划与市场的矛盾

在1963年，也就是在编制1964年计划的过程中，各地“地下工厂”和组织干私活的情况很普遍。例如，在当时我国最大的钢铁厂——鞍钢的所在地鞍山市，该市经委根据东北局和辽宁省经委的指示，在全区对“地下工厂”情况又进行了初步了解，发现属于地下工厂类型的有26户，15个行业，从业人员124人。截至1963年1月，已有9户停止营业予以取缔，有1户已组织起来变为集体，尚有16户仍非法营业③参见鞍山市经委：《鞍山地区“地下工厂”活动的情况报告》（1963年6月12日）。。此外，据在黑龙江省的哈尔滨、齐齐哈尔、牡丹江、佳木斯四市不完全的调查统计，到1962年末，地下工厂已查明的有594户，参加人数有1490人④参见黑龙江省经委：《关于地下工厂（包括私包工队黑运输队）问题材料》（1962年12月4日）。。虽然经济形势不断好转，但直到1964年末，全国各地的地下工厂仍然存在，并没有绝迹。

事实上，无论在1964年，还是在计划经济时期的其他年份，非计划的经济成分始终存在。无论称做“地下工厂”也好，“地下经济”也罢，因为现实有需求，自然存在供给。这种经济现象可以通过人为的打压来进行压制，甚至使之绝迹，但一旦政策趋缓，这种经济便“野火烧不尽，春风吹又生”。

总之，计划经济时期国民经济年度计划的酝酿与制定所涉问题千头万绪，但计划制定却始终离不开对党中央指导思想的理解和贯彻，离不开对中国现实国情和经济问题的准确把握和客观分析，离不开对各方矛盾的处理和协调。1964年计划的成功编制和实施，便是上述原则的具体体现。从1964年计划的制定过程中，我们也看到，由于中国国情的复杂以及信息不充分与不对称等因素的影响，实际上，政府的职能边界不可能覆盖到所有的经济领域，非计划的经济成分始终存在，市场因素随着政策的趋紧和舒缓而发生着相反方向的变动。由于指令性经济计划的弊端随着国民经济规模的增大、劳动分工的细化而愈加明显，最终，社会主义市场经济体制取代了传统计划经济体制，指令性计划被指导性规划所替代，这已为改革开放后我国经济发展的历史所证明。