西部大开发战略的酝酿与决策实施

高长武

西部大开发战略的酝酿与决策实施

高长武

西部大开发战略经历了长期复杂的酝酿和决策的过程，大致经历了几个阶段:20世纪90年代初党的第三代领导集体对西部开发和建设问题的思考与探索，酝酿加快西部开发和发展战略的重要开端，加快西部开发和发展战略的进一步酝酿，西部大开发战略思想的正式提出和系统阐述，西部大开发战略决策的正式作出和部署实施。当然，有一点不能忽视，党的第一代、第二代中央领导集体对处理东西部关系、西部开发和建设问题的思考与探索，为西部大开发战略决策的作出提供了非常重要的借鉴。

党的第三代中央领导集体;西部大开发战略;酝酿提出;决策实施

实施西部大开发战略是以江泽民为核心的党的第三代中央领导集体总揽全局，在分析国内外形势发展变化的基础上，为改变我国东西部经济发展不平衡局面，进一步推进我国现代化建设而作出的重大战略决策。这一战略决策提出后，学术界给予了持续关注并进行了深入研究，但稍显不足的是，对这一战略酝酿提出和决策实施全过程的研究却并不充分。本文试着通过梳理和解读相关的各种文献，对这一问题作进一步的研究。

党的第一代、第二代中央领导集体对西部开发和建设问题的思考与探索

我国东西部地区的发展差距早已有之，推动西部地区的开发和建设、缩小东西部差距并非新问题。新中国成立后，随着国民经济恢复任务的完成和大规模社会主义建设的开展，如何推动西部落后地区的开发和建设，缩小东西部发展差距，实现东西部协调发展，就成为党和政府必须要解决的重大问题之一。党的第一代、第二代中央领导集体先后就解决这一问题进行了不懈的思考与探索，作出了一些对西部发展影响深远的决策，其中最主要的有以下三次。

第一，1956年4月25日，毛泽东在《论十大关系》的讲话中，就如何认识和处理“沿海工业与内地工业的关系”作了深入阐述。毛泽东指出，沿海工业和内地工业的发展差距，“是历史上形成的一种不合理的状况。沿海的工业基地必须充分利用，但是，为了平衡工业发展的布局，内地工业必须大力发展”。“新的工业大部分应当摆在内地，使工业布局逐步平衡”，“这是毫无疑义的”。①《毛泽东文集》第7卷，人民出版社，1999年，第25—26页。在这里，毛泽东实际上已经提出了国家应重视西部地区开发，以东部地区支持和带动西部发展，实现东西部协调发展的问题。如果说《论十大关系》的发表标志着我们党集中探索适合中国国情的社会主义建设道路的发端，那么， 《论十大关系》中关于“沿海工业与内地工业的关系”的论述则可以说是我们党对推动西部开发和建设、实现东西部协调发展问题进行系统思考的肇始。

第二，20世纪60年代初期，中共中央作出根据战略位置的不同，将我国各地区分为一、二、三线，并在保证一、二线建设的情况下，着重进行三线建设的决策。三线的范围涵盖了我国中西部许多地区，三线建设一直持续到20世纪80年代才结束。虽然三线建设决策的作出，最初主要是出于备战和国家安全的考虑，在具体实施过程中也出现了一些失误，但在三线建设过程中建成和初步建成的一批国防和国民经济骨干企业，对于带动中西部资源的开发利用、改变东西部生产力不合理布局起了积极的作用，奠定了此后中国经济持续发展的重要基础。

第三，1988年9月12日，邓小平提出“两个大局”的战略构想。一个大局是:“沿海地区要加快对外开放，使这个拥有两亿人口的广大地带较快地先发展起来，从而带动内地更好地发展，这是一个事关大局的问题。内地要顾全这个大局。”另一个大局是:“发展到一定的时候，又要求沿海拿出更多力量来帮助内地发展，这也是个大局。那时沿海也要服从这个大局。”②《邓小平文选》第3卷，人民出版社，1993年，第277—278页。邓小平提出这个构想的时候，前一个大局的问题已经开始逐步解决，而后一个大局的问题要到什么时候才可以放到突出的位置予以解决呢?1992年，邓小平在“南方谈话”中给出了答案。他说:“可以设想，在本世纪末达到小康水平的时候，就要突出地提出和解决这个问题。到那个时候，发达地区要继续发展，并通过多交利税和技术转让等方式大力支持不发达地区。不发达地区又大都是拥有丰富资源的地区，发展潜力是很大的。”③《邓小平文选》第3卷，第374页。“两个大局”战略构想是在改革开放新形势下提出的，它既充分考虑我国东西部发展不平衡和当时我国生产力比较落后、国家财力有限、发展经济的任务又十分迫切的实际，推动东部地区利用地理环境、国家政策和国外投资等方面的优势条件优先发展起来，同时又强调等东部充分发展起来后，利用东部的人才、技术、资金以及发展经验来发展西部，实现东西部地区协调发展，使全国人民实现共同富裕。

党的第一代、第二代中央领导集体对西部开发和建设问题的思考与探索，虽然在具体内容上不尽相同，但是推动西部开发和建设、缩小东西部发展差距、实现东西部协调发展的大方向是一致和一贯的。党的第三代中央领导集体正是在继承和发展这些思考和探索经验的基础上作出了西部大开发的战略决策。若寻找西部大开发的思想渊源，这些思考和探索无疑是其中很重要的部分。

20世纪90年代初党的第三代中央领导集体对西部开发和建设问题的新思考

在党的十三届四中、五中全会上，党的第二代与第三代中央领导集体顺利完成过渡。在20世纪90年代初的几年中，在邓小平提出的“两个大局”战略构想的基础上，结合当时的国内外形势，党的第三代中央领导集体在做好研究和部署推动东部地区进一步发展的同时，还以很大精力对支持和推动西部开发和建设问题作了新的思考，并采取了一些具体措施。

最初的思考集中体现在1991年11月29日党的十三届八中全会作出的《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》，以及1992年1月14日江泽民在中央民族工作会议上的讲话之中。《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》指出，有计划地扶持西部不发达地区是关系国民经济协调发展、加强民族团结、巩固边疆，保障国家长治久安的大事。要按照优势互补、经济互利的原则，组织东部沿海地区和西部地区通过各种形式的经济联合，促进西部地区经济发展，使东西部地区之间差距拉大的趋势逐步得到缓解。《决定》还要求中央各有关部门要加强对西部地区资源的勘探和综合开发，有计划地安排一些大型基础设施建设，为21世纪西部经济更快发展打下基础。①参见《十三大以来重要文献选编》(下)，中央文献出版社，1997年，第136页。江泽民在中央民族工作会议上的讲话则对推动西部地区开发和建设的意义作了阐述。他说:“我国经济的发展，离不开东部地区，也离不开中西部地区包括民族地区的经济振兴”，“加快中西部地区包括民族地区开发建设，已成为我国经济发展的必然走向。生产力的合理布局和地区经济的协调发展，对国家的现代化建设和各民族的团结进步，都具有重大意义”。②《江泽民文选》第1卷，人民出版社，2006年，第182—183页。这时中央在农村和民族工作中着重提到西部发展问题，虽然还尚未专门就西部开发和建设问题进行系统思考和研究，但显然中央已经开始有意识地考虑西部开发和建设问题了。

1992年3月9日至10日，中共中央政治局召开全体会议，讨论改革与发展的重大问题，强调要特别注意抓住改革和建设中牵动全局的重大问题，深入调查研究确定今后一个时期的战略思想和政策主张③参见《人民日报》1992年3月12日。。为贯彻这次会议的精神，8月23日至26日，国家计委在乌鲁木齐召开西北地区 (包括西藏自治区)经济规划座谈会，研究在改革开放新形势下，如何抓住有利时机，使西北地区经济更快、更好地上一个新台阶。会后，国家计委根据座谈会的情况，起草了《关于西北地区经济规划问题的报告》，并于1993年2月11日正式上报国务院。3月12日，国务院将这一报告转发西北各省、区 (包括西藏自治区)和国务院有关部门，要求结合各地区、各部门的实际情况贯彻落实。这个报告不仅阐述了西北地区经济在全国经济发展中的重要地位和作用，而且确定了西北地区经济规划的基本思路、总体设想、发展政策，特别是确定了由国家重点支持的75个大中型基本建设项目。④参见《十四大以来重要文献选编》(上)，人民出版社，1996年，第156—163页。

1992年10月，党的十四大召开。会议确立了建立社会主义市场经济体制的目标，提出了加快改革开放、推动经济发展和社会全面进步的十个关系全局的主要任务，其第五项任务便是充分发挥各地优势，加快地区经济发展，促进全国经济布局合理化。这项任务明确要求，国家要在统筹规划下对西部地区给予支持。⑤参见《江泽民文选》第1卷，人民出版社，2006年，第234页。

十四大以后，中央在支持和推动西部发展方面投入了更多的精力。1993年4月1日，江泽民在经济情况通报会上，提出要把东西部地区经济发展差距扩大和个人收入悬殊的问题，作为关系全局的重大问题加以研究和解决。6月13日至14日，江泽民在西安主持召开西北五省区经济工作座谈会，研究促进西北经济发展问题。江泽民指出，东西部发展差距是历史形成的，是发展中的一种经济现象，“但这不是我们所希望的。如果重视不够，措施不力，差距过分拉大，经济问题就有可能引发出一些其他社会问题。因此，我们决不能掉以轻心”⑥江泽民:《论社会主义市场经济》，中央文献出版社，2006年，第94页。。他还指出，为了逐步缩小东西部地区的发展差距，要发挥中央和地方两个积极性。在西北地区自力更生、艰苦奋斗的基础上，国家要在产业结构调整、税收、投资、人才等方面提供政策上的优惠和支持，为西部发展提供更为有利的竞争环境和发展条件。此后不久，江泽民又将关注的范围扩大到了中南、西南地区。9月27日至29日，江泽民在广州主持召开中南、西南十省区经济工作座谈会。他在会上既强调了对待东西部发展差距的客观态度，又指明了缩小东西差距的方法。他说:“各地区的经济发展不可能没有差距。对于地区间存在的发展上的差距，要有一个全面认识和科学态度。既要看到这种差距是历史形成的客观存在，消除它需要一个历史过程，不是一朝一夕可以办到的;又要看到在发展过程中，这种差距是要逐步缩小的。办法就是通过一部分人、一部分地区先富起来的带动和促进作用，通过国家的宏观调节和地区自身的努力，在共同发展生产力的基础上，使这种差距逐步得到缩小，最终达到共同富裕。”①江泽民:《论社会主义市场经济》，第137页。11月11日至14日党的十四届三中全会期间，先是李鹏在参加华北组会议时，就支持中西部发展问题作专题发言，强调国家要采取一系列措施逐步解决东西部发展不平衡问题。②参见《市场与调控——李鹏经济日记》(中)，新华出版社、中国电力出版社，2007年，第1008—1009页。随后，江泽民在中央全会上讲到各地经济发展不平衡问题时又强调指出:“国家对中西部经济不发达地区采取积极扶持的政策”，要“立足于发挥两个积极性:既发挥经济发达地区的积极性，也发挥经济不发达地区的积极性。我们在这方面的基本方针是明确的”③江泽民:《论社会主义市场经济》，第162—163页。。明确这一方针是非常重要的。缩小东西部发展差距，实现东西部协调发展，毕竟是关系全局的大事，西部不发达地区要在国家的支持下努力创业，已经发展起来的东部地区也要在继续发展自己的同时支援西部地区，当然党和国家要从整体上进行引导和调控。

通过接连召开西北、中南、西南经济工作座谈会和中央全会，中央更全面地掌握了西部地区的实际情况，西部各省区对国家支持西部地区发展政策也有了更深入的理解，既统一了思想，又树立了信心。接下来，江泽民和党中央把注意力放到了东部地区。要统一东部地区对国家支持西部发展政策的认识和理解，同样要做大量工作。

1994年6月22日至27日，江泽民到福建多个地市考察调研。6月26日下午，江泽民在听取福建省委的工作汇报时发表重要讲话。在谈到正确处理沿海与内地发展的关系时，他指出:“在沿海地区相对发展得快一些的情况下，不但中央要给予支持，内地的中西部地区也要顾全大局，给予积极支持，沿海地区发达起来了，就越有实力支持内地的发展，就越能发挥带动的作用;在中西部地区加快发展步伐的情况下，同样不但中央要给予支持，沿海先发达起来的地区也要顾全大局，更多地支持中西部地区的发展，中西部地区发展起来了，又可以支持沿海地区更快更好地发展。总之，各地的发展，有先一点后一点，在同一时间内，发展的速度有快一点慢一点，不可能齐步走。但是，各个地区最终都要达到共同繁荣、共同富裕。这是我们社会主义制度的要求，是改革和发展的要求，也是维护社会稳定和巩固国家统一的重要条件。从长远的趋势看，地区发展差距，总是会越来越缩小，而不会越来越扩大下去。否则，我们的社会就不可能稳定，国家就不可能长治久安。这就是我们在认识和解决沿海与内地之间以及其他地区之间的发展差距问题上，应该掌握的一些原则精神。”④《江泽民论有中国特色社会主义 (专题摘编)》，中央文献出版社，2002年，第171页。

1995年6月下旬，江泽民到东北三省考察。虽然这次考察的重点是国有企业改革问题，但江泽民对处理东西部地区的关系问题的思考却没有中断。据当时陪同考察的时任国家计委主任曾培炎的回忆:在吉林的一天晚上，江泽民把他叫到房间里，“作了很多重要指示，其中谈到，近几年东部地区发展比较快，人民群众的生活有了很大改善。他担心西部地区发展相对较慢，东部与中西部地区的差距还会继续扩大。他说，发展市场经济必然会有一部分人、一部分地区先富起来。但要未雨绸缪，研究一些政策，处理好先富与后富、发达地区与不发达地区的问题，逐步缩小差距，这样才能最后实现小平同志提出的共同富裕的目标。那晚谈了近两个小时。最后他说，你把今天谈的这些内容整理一下，我到长春开会的时候，听听大家的意见”。①曾培炎:《西部大开发决策回顾》，中共党史出版社、新华出版社，2010年，第4页。6月26日，江泽民在长春主持召开东北三省国有大中型企业座谈会。江泽民在会上除了谈国企改革的问题，还谈到在建设社会主义市场经济新形势下要处理好的若干重大关系，其中就包括东部地区与中西部地区的关系。

经过一段时间的考察调研和思考分析，江泽民对如何缩小东西部发展差距、处理好东部地区和中西部地区的关系问题有了更深入的认识。在此后不久召开的党的十四届五中全会上，江泽民系统地阐述了正确处理社会主义现代化建设中的十二个重大关系，“东部地区和中西部地区的关系”就是其中一个。他指出:“对于东部地区与中西部地区经济发展中出现的差距扩大问题，必须认真对待，正确处理。”具体怎样认识和处理呢?江泽民讲了三条: “要用历史的、辩证的观点，认识和处理地区差距问题，一是要看到各个地区发展不平衡是一个长期的历史的现象。二是要高度重视和采取有效措施正确解决地区差距问题。三是解决地区差距问题需要一个过程。应当把缩小地区差距作为一条长期坚持的重要方针。”②江泽民:《论社会主义市场经济》，第266—267页。在讲话中，江泽民还将解决地区发展差距，坚持区域经济协调发展，作为以后改革和发展的一项战略任务，并强调从“九五”计划开始，要更加重视支持中西部地区经济的发展，逐步加大解决地区差距继续扩大趋势的力度，积极朝着缩小差距的方向努力。③江泽民:《论社会主义市场经济》，第267页。也正是在这次会议上通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和二○一○年远景目标的建议》，对支持西部开发作了明确规定。

上述思考和实践，既丰富和完善了邓小平“两个大局”的战略构想，同时也为在20世纪末“突出地提出和解决”集中力量支持和推动西部开发和发展的问题，作了最初的思想准备。从这个意义上说，西部大开发的最初萌芽正是始自上述思考和实践。

酝酿加快西部开发和发展战略的重要开端

1995年12月21日至26日，江泽民先后到地处我国西部腹地的陕西、甘肃两省考察。江泽民此行的主要目的，是看望和慰问遭受严重旱灾的灾民和长期坚持在西部创业的广大干部群众，同时了解和研究西部贫困地区群众的生产、生活和生态环境情况。

如果说1993年江泽民主持召开几次经济工作座谈会了解西部社会发展情况主要靠“听”，那么这次陕甘考察则更主要的是靠“看”。江泽民此次考察选定的几个点多是自然条件较为恶劣、群众生活较为贫困的地方。从陕西商州、丹凤，到甘肃榆中、定西，一路上，他不辞辛劳，走村串户，嘘寒问暖。每到一处，他都要摸摸农民的炕头热不热，看看锅里有没有吃的，瞧瞧水窖里有没有水。特别是在定西，这里的干旱和贫困程度是出了名的，“那里的农民群众是靠着积雨水窖维持全家一年的生计，为了节约用水，有些上了年纪的人很少洗脸，成了半拉‘黑人’”④曾培炎:《西部大开发决策回顾》，第6页。。看到这些，江泽民心情沉重，他语重心长地对当地干部说:想到还有许多群众尚未解决温饱，还有不少地区由于自然条件恶劣经常遭受灾害的侵扰，我们的各级领导干部都应“寝不安席、食不甘味”啊!⑤参见《人民日报》1995年12月27日。西部地区贫困落后的现实表明，加快推动西部的开发和建设步伐已经是摆在党和国家面前一项重大而迫切的任务。这使江泽民陷入到深深的思索当中。据当时陪同考察的曾培炎回忆，在这次考察中，江泽民好几次与陪同考察的同志，一块探讨和追述起西部地区在历史上如何越来越陷入荒凉和贫困的演变情况。①曾培炎:《西部大开发决策回顾》，第6页。

通过这次考察，江泽民对推动西部开发、缩小东西差距问题的认识更为深入也更为系统了。12月25日，在听了甘肃负责同志的工作汇报以后，江泽民发表重要讲话，其中很大的篇幅是讲如何正确看待和推动西部地区的发展问题。主要包括以下三个方面内容:

第一，简单回顾了我国西部地区的历史变迁，并指出“要站在历史长河的高度，来看待西部地区的发展问题”。江泽民说:陕西、甘肃以及黄河流域的其他地区，是我们中华民族的主要发祥地，也曾经是我国经济文化比较发达的繁荣富庶之地。人们曾经称颂这些地方是“山川林谷美，天材之利多”。但是，后来经历“安史之乱”、五代十国时期以及宋末元初、明末清初几次大的战乱的破坏，加上其他社会因素和自然灾害造成的生态条件的衰败，再加上唐代以后中国政治、经济中心逐渐向东转移，使得从公元8世纪到20世纪40年代漫长的1200多年间，西部地区的经济发展基本上处于衰落状态。新中国成立后，西部地区的经济文化面貌发生了崭新的变化，但尚未从根本上摆脱落后的状态。江泽民还指出了回顾和了解历史的主要目的:阅古可知今，鉴往为开来。不了解过去，就不可能深刻地认识现在，正确地把握未来。

第二，阐述了西部地区之于国家民族的重要战略地位。江泽民指出:总的看来，西部地区历史文化悠久。一是作为我国的重要发祥地之一，曾经为中华民族的形成和发展，为缔造辉煌的中国古代文化作出过巨大的历史性贡献;二是西部地区人民在近代以来，为实现祖国的独立，为中国人民的解放事业也作出过巨大的历史性贡献;三是西部地区是我们多民族聚居的地区，为促进各民族之间的文化交流、和睦相处，促进民族大团结和共同进步的优良传统的形成和发展，发挥了极其重要的历史作用;四是西部地区蕴藏着各种丰富的自然资源，是我国有待全面开发的重要资源基地，也是我国下个世纪经济全面振兴的重要依托，还是我们巩固国防的军事战略要地。在上述基础上，江泽民进一步引申说:西部地区的发展在全国发展中具有举足轻重的地位。完全可以这样说，没有西部地区的繁荣，就不可能实现我们整个国家的繁荣昌盛;没有西部地区的社会稳定和民族团结，就不可能保持我们整个国家的社会稳定和民族团结;没有西部地区的全面振兴，就不可能有我们整个中华民族的振兴;没有西部地区的现代化，也就不可能有我们整个社会主义现代化的成功。这就是西部地区的经济社会发展在全国的极其重要而光荣的战略地位。

第三，明确中央对于西部地区发展的大政方针，并着重指出了加快西部发展步伐的几点要求。江泽民指出，中央对西部地区发展的大政方针，就是到21世纪初要开始朝着逐步缩小东西部地区差距的方向前进，到21世纪50年代，西部地区同全国其他地区一样，基本实现现代化。就如何实现这一目标，江泽民着重提出了四点要求。第一点要求是从西部地区干部群众的角度来说的:要大力发扬艰苦创业、自力更生的精神，立足本地实际，充分发挥自身优势，逐步加快开发步伐;其余三点是从中央和国家的角度说的:中央要扶助和支持西部地区发展，要引导和组织沿海及其他经济比较发达地区积极支援西部开发和建设，还要倡导和鼓励广大干部、有志青年和各种人才，积极投身西部建设。

江泽民这篇讲话对西部地区的开发历史、战略地位以及加快推动开发的措施作了初步而深入的归纳和阐述。关于这篇讲话和这次考察的重要性，曾培炎评价说:“江泽民同志在这篇讲话中，虽然还没有像后来那样使用‘西部大开发’的提法，但是应该说他的‘西部大开发’思想，经过这次考察已基本形成了。”①曾培炎:《西部大开发决策回顾》，第7页。

加快西部开发和发展战略的进一步酝酿

经过1995年岁末江泽民考察陕甘两省并作重要讲话后，加快西部开发和发展问题在更多的场合更频繁地被提及，加快西部开发和发展的战略也由此得到进一步酝酿。

1996年“两会”期间，江泽民在参加八届全国人大四次会议青海代表团讨论时，谈到加快西部地区的发展问题。他强调指出，从“九五”开始，国家将更加重视和支持西部地区的发展，实施有利于缓解东西部地区发展差距扩大趋势的政策，并逐步加大各项工作力度，积极朝着缩小差距的方向前进。中央这个决心已经下定了，方针已经明确了。青海省和其他西部地区，是我们的前人还没有来得及全面开发的地区，我们今天就是要干好这些前人还没有来得及干好的事业，要完成前人没有完成的任务，为后人的发展打下更好的基础。我们大家都要有这种民族的使命感和历史的责任感，要有这种雄心壮志。②参见《人民日报》1996年3月7日。

正是这次八届全国人大四次会议，高票通过了《国民经济和社会发展“九五”计划与二○一○年远景目标规划纲要》，把“坚持区域经济协调发展，逐步缩小地区差距”作为我国此后15年国民经济和社会发展的重要方针之一。《纲要》还就支持西部发展提出了具体的方针政策，包括优先安排资源勘探开发和基础设施建设项目、增加财政支持和引导国内外资金流入、加大对西部贫困地区支持力度、加强东部沿海地区与中西部地区的经济联合与技术合作等。③参见《十四大以来重要文献选编 (中)》，人民出版社，1997年，第1870—1871页。

为落实“坚持区域经济协调发展、逐步缩小地区差距”的发展方针，1996年9月，中央召开扶贫开发工作会议，江泽民在会上重申了支持加快西部地区发展的问题。他指出，虽然改革开放以来东部地区和中西部地区经济都取得了前所未有的发展，但是，东部和中西部的发展差距在不断扩大。“这种趋势发展下去，不仅不利于资源的优化配置和生产力的合理布局，而且不利于社会的稳定和国家的振兴。邓小平同志提出，让一部分有条件的地区先发展起来，然后，在不削弱发达地区活力的前提下，先发展起来的地区支持贫困地区。党的十四届五中全会根据小平同志的构想，提出了坚持区域经济协调发展，逐步缩小地区发展差距的战略方针，决定从‘九五’开始，要更加重视支持中西部地区经济的发展，逐步加大工作力度，积极朝着缩小地区差距的方向努力。实施这一战略方针，必须切实解决贫困地区群众的温饱问题。”④参见《江泽民文选》第1卷，第550页。10月23日，中共中央、国务院发布《关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》，决定组织沿海发达省、直辖市对口帮扶西部贫困省、自治区，并指出“东西互助是促进东西部优势互补，缩小差距，逐步实现共同富裕的重要途径”⑤《十四大以来重要文献选编 (下)》，人民出版社，1999年，第2098页。。1997年3月11日，中共中央、国务院转发农业部《关于我国乡镇企业情况和今后改革与发展意见的报告》，指出我国乡镇企业的发展应该走东西合作、以东带西、以西促东、携手共进的发展道路。这些措施不仅从政策上支持了西部地区的开发和发展，同时也丰富了加快推动西部开发和发展战略的思路和内容。

除了资金、人才、技术等困难外，西部开发和发展还受到恶劣生态环境的制约。认真了解西部地区的生态环境状况，特别是发掘和总结当地人民在治理和改善自然环境方面的有效经验，是一个十分重要的课题。1997年夏，时任国务院副总理的姜春云组织有关部门的同志到陕北地区，就防治水土流失、建设生态农业问题进行调研并撰写调研报告，对陕北地区治理水土流失、改善生态环境的经验进行了系统总结。江泽民、李鹏、朱镕基先后就这一报告作出批示。①参见《姜春云调研文集 (生态文明与人类发展卷)》，中央文献出版社、新华出版社，2010年，第8—10页。江泽民在批示中肯定了陕北地区的做法，并就西部地区生态环境治理提出要求:“历史遗留下来的这种恶劣的生态环境，要靠我们发挥社会主义制度的优越性，发扬艰苦创业的精神，齐心协力地大抓植树造林，绿化荒漠，建设生态农业去加以根本的改观。”他满怀信心地写道:“经过一代一代人长期地、持续地奋斗，再造一个山川秀美的西北地区，应该是可以实现的。”②《江泽民文选》第1卷，第659—660页。这一批示表明，在中央看来，治理和改善西部生态环境本来就是西部开发和建设的题中应有之意。如果生态环境得不到治理和改善，西部开发和建设必然无从谈起。如果在西部开发和建设过程中，生态环境没有改善甚至进一步恶化，西部开发和建设也不算成功。

此后不久，党的十五大召开。江泽民在大会报告中讲到经济发展战略时强调，要“促进地区经济合理布局和协调发展”，“要加大对中西部地区的支持力度，优先安排基础设施和资源开发项目，逐步实行规范的财政转移支付制度，鼓励国内外投资者到中西部投资。进一步发展东部地区同中西部地区多种形式的联合和合作。更加重视和积极帮助少数民族地区发展经济。从多方面努力，逐步缩小地区发展差距”。③《江泽民文选》第2卷，人民出版社，2006年，第25页。

就在这个时候，一场始自东南亚国家的大规模的金融危机爆发了。危机迅速波及全球，到1997年底1998年初，金融危机对我国社会经济的影响已经开始明显地显现出来，外向型经济占较大比重的东部沿海地区遭受的冲击最为严重。为有效应对金融危机，中央果断提出了扩大内需的方针。在这样的背景下，加快推动资源丰富、地域广阔的西部地区的开发和发展自然就增加了急迫感和特殊的意义。1998年2月25日至26日，党的十五届二中全会召开。如何正确认识和应对亚洲金融危机、保持国民经济平稳健康发展成为会议的一个重要议题。江泽民在会上特别强调了经济工作要着力做好的几个方面，其中一个方面便是加快中西部地区的开发步伐。他说:“此事方针早已明确，问题是要加快实施进度。要利用当前国有工业企业正在调整和优化结构的有利时机，在进一步提高东部地区发展水平的同时，加强对中西部地区的基础设施建设和资源开发，并加大引导外资投向中西部的力度。这样做有利于扩大内需，进一步启动生产资料和消费资料市场。”④《江泽民文选》第2卷，第105页。4月14日，中共中央、国务院联合下发《关于进一步扩大对外开放，提高利用外资水平的若干意见》，强调要积极引导和鼓励外资投向中西部地区，并制订了具体的措施。5月14日，江泽民在国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作会议上再次提出了“要进一步研究如何加快中西部特别是西部地区的开发步伐”的问题。他指出:“广大西部地区的开发和发展如果不加快步伐，如果那里的经济搞不上去，广大群众的购买力提不高，就会影响我们整个经济的发展，影响我们扩大内需。现在离下个世纪中叶全国基本实现现代化，只有五十年了，逐步加快开发西部地区，是时候了。”⑤江泽民:《论社会主义市场经济》，第384—385页。

经过几年的酝酿，加快西部开发和发展的战略终于呼之欲出了。

西部大开发战略思想的正式提出和系统阐述

1999年3月3日，江泽民在九届全国人大二次会议和全国政协九届二次会议的党员负责人会上的讲话中，正式提出了“西部大开发”的战略思想。他指出:“中央已经明确了加快中西部地区开发的方针，并且把扩大国内需求作为促进经济增长的主要措施，实行积极的财政政策，这对于加快中西部的发展是一个很好的时机。西部地区那么大，占全国国土面积的一半以上，但大部分处于未开发或荒漠化状态。西部地区迟早是要大开发的，不开发，我们怎么实现全国的现代化?中国怎么能成为经济强国?美国当年如果不开发西部，它能发展到今天这个样子?”“西部地区一旦加快步伐，加大力度全面开发起来，搞水的搞水，种草的种草，栽树的栽树，修路的修路，开矿的开矿，搞农业的搞农业，那就可以安排成百万成千万的劳动力。这是我们发展的大战略、大思路。”他在这段话的最后强调:“请大家进一步思考。这个问题，特别是有关部门要加强研究，统筹规划，提出大开发的实施步骤、政策、办法和组织形式等。”①曾培炎:《西部大开发决策回顾》，第8—9页。相比于江泽民此前历次谈到西部开发和建设问题，这次有两个显著特点:一是选择全国“两会”期间有各省区市负责同志参加的会议这样的特定场合;二是在战略、思路、开发之前都冠以“大”字。这表明，启动西部大开发即将提到党和国家的议事日程。

按照江泽民“有关部门要加强研究”的指示，1999年4月，国家计委先后召开了四个座谈会，主要围绕西部大开发的必要性、可行性以及西部大开发的目标、任务、方式、政策等问题，分别听取相关部门、地方、专家的意见。据此，国家计委又进行了进一步的研究，最后形成了四点意见。一是我国要在21世纪中叶实现第三步战略目标，没有西部地区的发展是不可能的。只要有条件，就要尽早加快西部地区发展。二是在有效需求不足的新形势下，抓住时机，实施西部大开发，对于整个国民经济的持续快速健康发展具有重要意义。西部发展潜力很大，只要策略对头，方法得当，开发西部不会成为国家的包袱。三是如果东西部地区发展长期不平衡，就会影响全国发展。经济问题也可能扩展到政治和社会层面，容易引发各种矛盾，影响社会稳定、民族团结和国家安全。四是西部地区生态环境加剧恶化，如果现在还不采取科学的应对措施，使生态环境恶化趋势得到有效遏制并逐渐改善，可持续发展就会落空。从综合国力来讲，我国已经具备了开发西部的条件。②参见曾培炎:《西部大开发决策回顾》，第10页。

通过长期的调研和思考，江泽民关于西部大开发的战略思想逐渐丰富和完善。6月，江泽民接连在几个场合阐述西部大开发思想。

6月9日，江泽民在中央扶贫开发工作会议上谈及西部大开发问题。他先是结合扩大内需的方针强调西部大开发的意义说:“有两亿多人口的西部地区，农民刚刚实现低水平的温饱。如果他们的收入和消费水平进一步提高，就会成为扩大内需很大的拉动力量。广大西部地区交通、通信、电力、水利等基础设施建设也有很大的需求。加大中西部地区扶贫开发的力度，不仅可以解决贫困人口的温饱问题，而且对于扩大内需、促进全国经济的发展也是至关重要的。”③江泽民:《论社会主义市场经济》，第452页。接着他再次重申邓小平提出的“两个大局”的重要战略构想。经过20多年的改革开放，到世纪之交，我国总体经济实力显著提高，全国人民生活总体上已达到小康水平，但东西部地区发展差距较大，西部地区发展明显滞后。此时，国家有能力也很有必要把解决“另一个大局”即加快西部发展的问题提上日程。因此，江泽民迫切地指出:“加快中西部地区发展步伐的条件已经具备，时机已经成熟。如果我们看不到这些条件，不抓住这个时机，不把该做的事情努力做好，就会犯历史性的错误。在继续加快东部沿海地区发展的同时，必须不失时机地加快中西部地区的发展。从现在起，这要作为党和国家一项重大的战略任务，摆到更加突出的位置。”④江泽民:《论社会主义市场经济》，第457页。

6月17日，江泽民在西北五省区国有企业改革和发展座谈会上更加系统地阐述了西部大开发的战略构想。他明确指出:“我们正处在世纪之交，应该向全党全国人民明确提出，必须不失时机地加快中西部地区发展，特别是要抓紧研究实施西部地区大开发。”⑤《江泽民文选》第2卷，第341页。关于西部大开发的战略意义，他站在实现现代化和振兴中华的高度深刻地指出:“实施西部大开发，是一项振兴中华的宏伟战略任务。实现了这个宏图大略，其经济、文化、政治、军事、社会的深远意义，是难以估量的。全党同志和全国上下必须提高和统一认识。没有西部地区的稳定就没有全国的稳定，没有西部地区的小康就没有全国的小康，没有西部地区的现代化就不能说实现了全国的现代化。”⑥《江泽民文选》第2卷，第344页。江泽民特地讲到，这次西部开发之所以用一个“大”字，主要是说明，“不是小打小闹，而是在过去发展的基础上经过周密规划和精心组织，迈开更大的开发步伐，形成全面推进的新局面”①《江泽民文选》第2卷，第342页。。江泽民还讲到了改革开放以后中央重视支持西部开发和建设的情况、世界其他国家采取措施缩小地区发展差距的情况、实施西部大开发的时机和条件、在市场经济条件下推动西部大开发的主要思路和对策等等。最后，江泽民指出，“加快开发西部地区是一个巨大的系统工程，也是一项空前艰难的历史任务。既要有紧迫感，抓紧研究方案、步骤和政策措施，又要做好长期奋斗的思想准备”，“我们要下决心通过几十年乃至整个下世纪的艰苦努力，建设一个经济繁荣、社会进步、生活安定、民族团结、山川秀美的西部地区”。②《江泽民文选》第2卷，第345、346页。

6月26日，江泽民在华东七省市国有企业改革和发展座谈会上又一次谈到西部大开发问题。这一次，他主要谈了西部开发与东部发展的关系。他指出:“强调加快开发西部地区和东部地区对西部地区的支持，决不是说东部地区不要继续加快发展。只有东部地区更好地发展，才能更有力地支持西部地区发展。”“无论是东部还是中西部，都要适应市场的要求，强化优势互补意识，胸怀全局，量力而行。西部地区的开发搞上去了，资源优势充分发挥了，潜在的市场变为现实的市场，也会有力地促进东部地区经济社会发展。只有谋求中华民族共同发展的大局，才能实现各地经济的快速和协调发展。”③《江泽民论有中国特色社会主义 (专题摘编)》，第174页。

通过不断思考和反复阐述，江泽民关于西部大开发的战略思想已经比较清晰和系统了。

西部大开发战略决策的正式作出和部署实施

1999年9月19日至22日，党的十五届四中全会召开。会议通过了《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》，其中明确提出:“国家要实施西部大开发战略。”④《十五大以来重要文献选编》 (中)，人民出版社，2001年，第1009页。这是党和国家的文件中首次明确提到“实施西部大开发战略”。这表明，由江泽民提出的西部大开发战略构想已经上升到党和国家的决策层面，正式提上党和国家的议事日程。研究西部大开发战略的具体实施方案成为一个重大课题。

按照中央的要求，10月上旬，国家计委召开“十五”规划西部开发研讨会，讨论加快西部大开发的思路、目标、政策措施等。其后不久，时任国务院总理的朱镕基到甘肃、青海、宁夏就西部大开发问题进行调研。他强调，加快西部地区发展是邓小平同志关于我国现代化建设战略思想的重要组成部分，是促进各地区共同繁荣、共同富裕的必然要求，我们一定要站在现代化建设全局和长远发展的高度，统一思想认识，不失时机地实施西部大开发战略。⑤参见《人民日报》1999年11月1日。从西部调研回来后，朱镕基于11月5日主持召开国务院第52次总理办公会议，听取了国家计委关于西部开发研讨会情况和西部大开发初步设想的汇报。

此后，江泽民分别于11月11日和12月30日主持召开中央政治局常委会和中央政治局会议，专门听取国家计委关于实施西部大开发战略初步设想的汇报。会上，中央领导同志对如何实施西部大开发战略提出了许多重要的指导性意见。李鹏说:这是个大事，西部开发范围的划定不能完全按地理界限来考虑，要与各地经济发展水平相结合。在开发中，要注意解决好西部的资源优势变成经济优势等问题。朱镕基说，西部大开发是一项长期任务，也是系统工程。退耕还林是一举多得的事，可以在条件好的地方先搞试点。资金要向西部倾斜，重点用在基础设施建设上，把发展的基础打牢。李瑞环说:我完全赞成西部大开发，这件事不简单，要看到它的长期性，在开发实施中要重视解决好水的问题。胡锦涛说:西部大开发意义重大，关系到经济社会发展全局，关系到国家长治久安。他还结合在西部地区工作的经历说，退耕还林还草的方式是受欢迎的，西部地区有那么多坡耕地，具体到每个县和乡是不一样的，在实施过程中要因地制宜。①参见曾培炎:《西部大开发决策回顾》，第15—16页。之后国家计委根据这些意见对实施西部大开发战略的初步设想进行修改和完善。

除了专门召开会议讨论西部大开发问题外，江泽民还在11月中旬召开的中央经济工作会议上再次着重讲到了西部大开发问题。他高度评价邓小平提出的“两个大局”的思想，认为它符合我国经济发展的客观进程和各地区生产力的实际状况，是富有远见的战略思想。他强调:“现在研究实施西部大开发战略，条件基本具备，时机已经成熟。实施这个战略是党中央总揽全局、面向新世纪作出的重大决策。”“不失时机地实施西部大开发战略，直接关系到扩大内需、促进经济增长，关系到民族团结、社会稳定和边防巩固，关系到东西部协调发展和最终实现共同富裕，具有重要的现实意义和深远的历史意义。”②《江泽民文选》第2卷，第436—437页。

在中央的积极倡导和大力推动下，实施西部大开发的政策氛围越来越浓厚，实施西部大开发的初步设想也在不断完善。2000年1月13日，中共中央、国务院印发通知，全文转发国家计委《关于实施西部大开发战略初步设想的汇报》。这一文件全面阐述了西部大开发的重大意义、指导思想、重点任务、政策措施，成为指导西部大开发的纲领性文件。三天后，国务院印发《关于成立国务院西部地区开发领导小组的决定》。国务院总理朱镕基亲任组长。1月19日至22日，国务院西部地区开发领导小组召开西部地区开发会议，学习党中央关于实施西部大开发战略的重要决策和指示精神，统一思想，提高认识，研究加快西部地区发展的基本思路和战略任务。会议强调，各部门、各地区要站在我国现代化建设全局和战略的高度，把思想和行动统一到党中央的重大决策上来，不失时机地推进西部大开发战略。③参见《人民日报》2000年1月24日。至此，实施西部大开发战略终于拉开了帷幕。

通过以上梳理和归纳，至少可以说明如下两点:

第一，西部大开发不是在世纪之交一下子突然提出来的，而是经历了长期而充分的酝酿提出和决策实施过程。从20世纪90年代初对推动西部开发和建设问题的新思考到世纪之交中央正式作出西部大开发的战略决策并开始部署实施，前后历经10年。10年间，以江泽民为核心的党的第三代领导集体在邓小平提出的“两个大局”思想的基础上，结合国内国际局势的变化，对加快西部开发问题大量开展调查研究，广泛听取各方面意见，不懈求索，充分酝酿，在条件具备、时机成熟时，不失时机地作出西部大开发的战略决策并迅速部署实施。这个过程印证了这样一个道理:任何正确决策的作出，都不可能一蹴而就，都必然要经过一个充分酝酿、反复论证，并结合实践不断完善的过程。

第二，西部大开发不是权宜之计，而是我国经济社会发展的一项重大战略，应当长期实行下去。东西部发展不平衡既是我国经济社会发展中的一个基本事实，也是影响和限制我国经济社会发展的一个客观问题。不失时机地实施西部大开发，推动和加快西部地区发展步伐，是一项宏伟的战略任务。提出并集中力量实现这一战略任务，对于我国的现代化建设全局和长远发展具有难以估量的深远意义。正是从这样的战略高度出发，党的第三代中央领导集体继承了前两代领导集体的探索成果，无论世界风云如何变幻，都始终一心一意谋发展，特别是注意把加快西部发展、缩小东西部发展差距作为经济社会发展的一条重要红线，最终在世纪之交正式作出了西部大开发的战略决策。同时，西部地区发展落后的局面是历史形成的客观存在，改变这种情况不是一朝一夕可以办得到的，需要几代人长期不懈的奋斗。因此，西部大开发是一项长期的艰巨的历史任务，应当连续地长期地实行下去。

10年过去了，西部大开发的成效已经开始显现，西部地区的面貌有了很多新鲜的变化。可以说，西部大开发取得了一个良好的开局，实践已经证明了西部大开发战略决策的英明与正确。

(本文作者 中共中央文献研究室助理研究员 北京 100017)

(责任编辑 高远戎)

Deliberation and Decision-Making of the Strategy of Large-Scale Development of the Western Region

Gao Changwu

The long and complex process of deliberation and decision-making of the strategy of large-scale development of the western region went through the following stages:the third generation of the CPC collective leadership’s consideration and exploration of the development of the western region in the early 1990s;the starting of deliberation on the strategy to speed up development of the west region;further deliberation on the strategy to speed up development of the west region;formal raising and systematic elaboration of the strategy for the largescale development of western regions and the official adoption and implementation of the strategy．Of course，one thing should not be ignored，that is，the first and second generations of the central collective leadership’s deliberations and explorations over the relationships between the eastern and western regions and the development and construction of the western region played a very important precursory role for the adoption of the strategy of largescale development of western region．

D232;D654

A

1003－3815(2011)－03－0026－11