长期护理保险赋能农村养老问题研究*

唐金成，李莹莹

（广西大学经济学院，广西 南宁 530005）

一、引言

农业、农村、农民问题是关系国计民生的根本性问题。第七次全国人口普查数据显示，我国农村人口中60岁及以上占比为23.81%，高出城镇7.99个百分点；同时农村青壮年人口流向城镇的趋势持续发展，2020年从乡村流向城镇的人口为2.49亿人，较2010年增加了1.06亿人。农村地区高速老龄化及空心化现象带来了养老需求的快速增长。党和国家在新时代高度重视三农问题，农村老年人对于养老质量也有更高的期望。农村养老事业的大力发展，不仅能够在家庭养老模式功能弱化时提出解决方案，提升国民的幸福指数，还能够拉动内需、扩大就业，盘活农村经济。

长期护理保险（以下简称长护险），是指对被保险人年老、疾病或伤残以致失能失智需要在家中或医疗养老机构由专人照护产生的费用，进行给付的保险，有时也被成为“社保第六险”。2021年6月国家医保局发布的《医疗保障法（征求意见稿）》规定：“国家建立和发展长期护理保险，解决失能人员的基本护理保障需求。长期护理保险覆盖全民。”由此可见，未来长护险将从试点到全国、从城市到农村，最终实现全民覆盖。近年来，保险行业积极参与长护险试点，为长护险提供产品经验，加大养老与护理社区投资，在医养结合实践中取得了显著进展。为更好地服务市场，保险行业应精准把控民众需求，助力农村地区社会保障事业的实施，促进行业深度发展、提升人民的健康水平。因此，研究长护险对农村养老的支持效用迫在眉睫。

国内外学者较少研究农村地区长护险支持养老的制度设计，本文通过分析农村养老中长护险扮演的正向角色，借鉴国内外先进经验，在此基础上形成我国农村长护险赋能农村养老筹资、运行和监管的完整路径。同时，积极利用大数据等技术，设计完善商业保险公司参与农村长护险建设的健康管理平台，并针对农村地区运行长护险的难点，提出一系列创新政策建议。与相关研究成果相比，本文的边际贡献在于：一是选题新颖。从农村养老的角度切入研究长护险。本文针对农村养老难题，分析长护险在多个方面对养老的正向支持作用，得出我国农村养老需要长护险支持这一结论，对实践具有理论指导意义。二是研究内容具有亮点。本文针对目前存在的问题，尝试从我国试点经验以及德国、日本长护险发展过程中发掘适合我国农村长护险的经验。从政府层面，提出打造农村长护险公共产品供给模式等系列政策建议；从商业保险公司层面，建议以长护险为切入点，打造农村地区养老服务管理平台，使长护险能够更好地赋能农村养老。

二、文献综述

针对长护险对农村养老支持的发展状况，国内研究主要集中在：农村长护险对养老的支持作用；对众多影响农村长护险需求因素的分析；长护险资金构成测算以及对其他老龄化国家长护险制度变革情况的评价。

（一）关于长护险对养老补充作用的研究

陈玫和孟彦辰（2020）认为我国农村养老与医疗保险、社会救助等福利保障制度之间有政策空白，且补偿水平较低，长护险对农村养老具有补充作用。刘洪波（2020）指出长护险制度是持续性政策，通过引导企业、个人缴费吸引社会资本力量带动养老产业发展，能够提升社会整体养老服务能力以及社会保障水平。这些研究证明了长护险在经济和制度等宏观层面对于养老的正向支持作用。从微观上看，刘丹和张昱（2021）提出，长护险实践中的互构式养老模式，能够满足中国养老对“在地老化”的目标要求，社区场域和养老的高度耦合，实现了以社区为平台的互构式养老。总体来看，长护险对养老产业具有正向支持作用，但农村长护险对失能失智老人的养老补充力量不够。

（二）关于长护险需求影响因素的研究

吕鹰飞和赵馨萌（2020）通过对我国农村居民长护险影响因素进行灰色关联分析，发现影响长护险的重要因素为农村地区养老保障水平和农村居民人均可支配收入。我国学者针对影响农村长护险需求因素的分析，虽着眼于农村经济社会发展水平，但并未提出系统解决方案，应针对我国农村特点，从制度设计层面探索长护险发展模式。Boyer和Glenzer（2020）认为，影响长护险配置的因素主要是个体的养老金计划，其养老金结构是选择长护险覆盖面的重要组成部分。Eva（2020）发现对购买长护险的一般家庭，流动性不足的概率、总体流动性需求的现值显著降低，这表明长护险对老年财务可持续性具有积极作用。由于长护险在国内外面临不同的国情，加之我国城乡存在较大差异，因此农村地区长护险的实施应立足我国国情，提出更科学的方案。

（三）关于长护险资金来源的研究

在长护险筹资主体方面，我国城乡存在差异，城乡居民对于照护服务需求以及未来预期、风险偏好不同。对此，学者们在研究的基础上提出了各自的建议。崔树义等（2018）指出应采取差异化的个人缴费策略，鼓励低收入群体参加长期照护工作，将累积的工时转化为基金缴费货币。汤薇和栗芳（2021）基于社会保险精算平衡理论，构建了筹资模式为现收现付制和三种混合制下的动态精算模型，认为在推广初期城乡居民长护险更适合采用现收现付制。我国学者发现个人在长护险筹资中为主要承担者，这容易造成长护险资金来源的持续性不足。本文提出将社会力量引入筹资体系当中，建立稳固的多主体筹资模式，提高给付水平。

三、我国农村养老亟待长期护理保险支持

（一）我国农村养老现状与问题

我国自2014年开始实行统一的城乡居民养老保险制度，并根据实际情况不断调整城乡居民基本养老金的最低支付标准。在城乡居民基本医疗保险的保费缴纳标准中，低收入家庭60周岁以上老人由政府补助全部医疗保险费。2020年，全国共54244万人参保城乡居民基本养老保险，实际领取待遇人数为16068万人。城乡居民基本养老保险人均待遇水平约每月170元，年增长6%。全国农村共446.5万特困人员受到救助供养，其中60周岁及以上老年人占比为82%。各项社会保障制度的实施，在一定程度上为年老丧失劳动能力的农村人口减轻了生活及就医负担。但与此同时，农村居民养老也面临着以下问题：

1.医疗资源的短缺与浪费并存

由图1可以看出，农村医疗卫生机构床位数逐年平稳递增，表明我国农村医疗资源在不断补充，但其增速过缓。2020年，我国农村每千人床位数为4.95张，医疗资源短缺情况仍然存在。乡镇卫生院病床使用率近十年来一直保持在50%～65%之间，并呈逐年下降趋势，2020年下降至50.4%。医疗卫生机构床位使用的浪费与医疗床位的短缺的矛盾，影响了农村居民医疗可得性以及养老质量。

图1 2011-2020年中国农村医疗卫生机构床位数与病床使用率

农村医疗资源短缺与浪费并存，原因在于农村医疗资源无法实现最优配置。第一，一部分慢性病老年患者身体机能无法恢复正常，在家庭或养老机构无法达到护理条件的情况下，需要在医疗机构接受长期照护，这加剧了医疗资源的紧缺状况。第二，医疗保障制度补偿率较低，城乡居民基本医疗保险报销存在门槛。以某中部省份地级市为例，2017年该市参保居民在乡镇卫生院住院起付标准为200元，住院费用在200-800元区间时报销比例为70%，800元以上为90%。随着医疗机构等级的提升，起付标准变得更高，报销力度变小。自费部分会对农村老年人的就医行为产生影响，从而造成医疗资源利用率不足。第三，乡镇卫生院医疗设备相对落后，医护人员数量少、服务能力不足。患有小病或只需要简单诊疗的农村老年人可以选择村卫生室，大病患者就会选择仪器设备更好和技术水平更高的医疗机构。

2.现有养老模式无法满足农村养老需求

2020年，中国农村居民人均基本养老保险金为170元/月，为农村最低保障水平的1/3，保障程度较低。重庆市一项对新农保的调研统计显示，2010年新农保从100-900元5个缴费档次中，选择100元缴费档次的占93.18%，而900元的仅占2.14%。农村居民社保的参保水平低，保障程度低，因此当年老需要养老金时，存在无法满足生活所需的问题。

我国农村养老模式目前以家庭养老为主、机构养老等为辅，政府不断加大公益性养老机构的财政投入，但其覆盖范围与保障水平都难以满足农村老年人口的养老需求。公办养老院的入住需要满足一定的政策门槛，例如低保、五保、三无人员等，覆盖范围小；乡镇养老院资金缺口大，基础设施、配套服务以及护工素质相对较差，保障水平较低。而商业性养老机构存在一定的经济门槛，经济困难的老年人很难享受其服务。同时养老机构的基础设施、专业服务方面缺乏监管，老年人生活质量难以保障。

（二）长护险对农村养老的赋能作用

1.有助于农村医疗资源进行更合理的配置

长护险能够通过老年人口健康状况评估诊断，将需要长期住院但痊愈可能性低的老年病患转移到长期护理体系中，按照长期护理标准进行科学照护，从而减少不必要的医疗资源浪费。例如，浙江省嘉善县已将职工与城乡居民统一纳入保障范围。该县对长护险提供床位费补贴，此类由长护险基金支付的政策性补贴刺激了医养照护机构的发展。2019年全县养老机构共有床位4550张，缓解了医疗机构床位数的不足，同时补贴能有效刺激护理需求者对床位的使用，提高床位利用率（见表1）。

表1 浙江省嘉善县长护险对照护床位的支付标准

2.有助于提高保障程度，有效补充农村养老

从养老费用来源来看，农村居民主要依靠养老保险金、个人储蓄和子女供养。当很多农村居民在年老患病或丧失生活能力时，上述来源不足以支撑所需。长护险能够在被保险人丧失日常生活能力时，提供护理服务和经济补偿，有利于保障其基本生活，从而提高中国老龄人口的健康水平，是对养老制度的有效补充。一些试点县在资金给付上对养老金进行补充，在不同照护模式下实行差异化长护险基金补贴标准（见表2）。

表2 部分试点县长护险补贴标准

四、我国长期护理保险的发展现状与困境

（一）我国长护险发展现状

1.我国长护险试点情况

我国自2015年开始探索建立长护险制度，开展试点筹备工作。2018年，试点城市覆盖群体达到6360万人，失能评定通过率为80%左右，定点机构从业人员8.2万人，享受待遇人数25.5万人，人均基金支付9200多元。2020年，全国新增了14个试点城市，逐步搭建了适应我国经济社会发展水平和人口老龄化发展趋势的长护险制度框架。截至2021年6月底，试点城市共有1.34亿人纳入长护险保障范围，累积享受待遇人数152万人。

随着长护险试点不断推进，保障范围也正在向农村地区延伸。长护险试点保障范围由职工基本医疗保险参保人员，逐步扩展到城乡居民基本医疗保险参保人员。在上海、南通、苏州、上饶、荆门、青岛、成都、石河子等首批试点城市，目前已根据具体情况建立起不同待遇水平的、职工与城乡居民医保参保人员全覆盖的长护险保障体系，将农村居民纳入长护险保障范围，推动长护险城乡一体化。以青岛市为例，2021年该市实施“农村护理保险提升计划”，1-9月农村地区定点护理机构增长93家，1.6万名农村失能失智参保人直接受益，占全市在床人数的40%。

2.我国商业性长护险的供给现状

保险业在长护险试点中承担着重要角色，参与了超过70个城市的长护险制度试点，为50多万失能老人提供了长期护理服务。2020年，全国商业长护险的保费收入约为122亿元。长护险市场供给主体不多，同时各家产品设计区分度不大，同质化比较严重（刘金霞和杨艳艳，2017）。根据中国保险行业协会人身险产品信息库的数据，目前市场上非个人税收优惠型健康保险项下，在售的长护险产品（名称中有“长期护理保险”字样）共有23种，大致分为以下四类（见表3）：

表3 市场上在售长护险产品种类

目前长护险产品规定的投保年龄上限大多为六十周岁或六十五周岁，保险期限有约定年龄或终身两种。以附加险形式出售的长护险大多以定期寿险等人身险为主合同。在售万能型长护险规定保单账户最低保证利率，如昆仑健康保险提供的鑫福来长期护理保险（万能款），规定保单账户最低保证利率为年利率2.5%，目的是提高产品的吸引力，不断扩大市场份额。

（二）农村长护险面临的困境

1.农村长护险需求具有隐形性

第一，农村偏好家庭养老，保险意识不强。根据第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查数据，17.9%的农村老年人需要生活照护服务，88.9%的农村老年人倾向于居家接受照料护理服务。一方面，受传统家庭养老观念影响，农村老年人更倾向于养儿防老，配偶、儿子、儿媳是最主要的生活照料者。另一方面，农村老年人对于身体状况的估计较乐观，一般不愿意采用保险手段规避风险。加之传统商业保险由于业务不规范以及代理人展业乱象，在农村地区面临信任危机。长期护理保险在我国发展时间较短，农村居民对其缺乏科学认识，因此普及率很低。

第二，农村居民收入水平低，购买力不强。2020年，我国农村居民可用于其他消费的支出不足可支配收入的20%（见表4），影响了长护险的投保。农村老年人口有近九成参保了新农合，但较高的保险费抑制了绝大多数农村老年人购买商业健康保险的意愿。由于商业性长护险价格远高于政策性长护险，因此农村居民的购买意愿可能更低。

表4 2016-2020年我国农村人均可支配收入与消费支出

综上所述，惯性的养老模式、消极的风险偏好态度、对商业保险的抵触以及人均收入水平低等，导致农村居民对长护险的需求具有隐形性、投保力不强。

2.长护险资金投入的持续性不足

由图2可知，2016-2020年我国地方财政收支不平衡。尤其是农村地区，财政结余体量小，公共基础设施及福利待遇相对较差，但发展长护险制度所需的财政支持却相对较大。为了长护险制度的长远发展，亟待建立独立的多层次筹资体系。

图2 2016-2020年我国地方财政收支与城乡居民医保结余

通过观察我国城乡居民医疗保险的收支结余情况，不难发现2016-2020年我国城乡医保基金结余体量小，年度收支情况不稳定，2018-2019年甚至出现下降，2019年资金结余仅为384亿元。各地长护险试点的实施有助于减少医疗使用次数，从而减少医疗保险费用的支出。从长远来看，长护险筹资不应依赖于医保基金拨款，应建立独立于医保体系的基金管理体系，逐步实现医保与长护险的相辅相成、共同发展。

3.农村居民申请保险给付的困难较多

护理需求者资格审核门槛高、评估效率低。目前长护险试点地区要求参保申请人年满60周岁，且参加当地居民或职工医疗保险，最重要的是必须经医疗或康复机构诊疗，在失能状态持续6个月以上的情况下，经过申请、通过评估认定才能享受相关待遇。此规定有利于减少短期失能情况造成的相关工作量的增加和不必要的保险金给付，但会加重失能者经济负担，损害申请人的利益。对于农村居民来说，失能状态下个人和子女的经济和精神压力增大，无法在短期内申请长护险给付，不利于长护险作为“社保第六险”职责的发挥，也容易造成农村居民对该保险理赔难的误解。另外，长护险评估机构分布不均，主要集中于市区、县级医院以及乡镇。例如，福州市首批长护险评估机构有8家，乡镇卫生院仅1家。评估机构少、距离远，农村护理需求者申请评估不便，是农村失能失智老人申请长护险给付面临的主要困难。此外，较低的从护理申请到审核批准的效率，也影响了长护险的给付。

4.农村长护险的监管难度大

长护险制度监管的特殊性在于对护理服务给付的监管难度较大，其护理服务的给付有别于医疗保险对于保险事故发生之后进行现金给付。具体表现在：一是长护险资金筹集制度没有以法律形式加以明确，各试点城市筹资机制不尽相同，这就为出台统一的资金监管政策增加了难度。二是长期护理服务大多为居家护理，以护理需求者的私人住宅为主，护理人员上门进行护理，此类场所并非公共场所，隐私性高、数量多又分散，服务过程不易监管。由于农村地广人稀，长期护理监管面临着高成本、低效率的困境，该情况会更突出。三是由于大多数老年人失能状况的不可逆转性，针对个体开展的护理服务是个长期过程，又因服务人员相对固定，患者与护理员熟悉后，容易在监管人员回访时包庇护理员的过失行为，可能产生护理过程不规范的风险。因此，在监管体系建设中，不能完全依照医保的做法，而应该加快探索新的监管路径。

5.商业长护险产品供给与配套服务不足

商业长护险目前市场供给总体不足，提供长护险的保险公司还未形成成熟的盈利模式。长护险给付目前以现金给付为主，按月给付或一次性给付护理保险金，很少提供或推荐护理服务。商业长护险产品未与养老产业建立有效连接，未来应探索如何以附加险形式同养老保险打包销售。保险公司未与长期护理机构达成合作，或在本企业投资建立的养老社区建立护理服务机制，还未形成“产品保障+护理+养老”的良性生态圈。特别是在农村地区，保险公司对于投保人信息掌控困难，服务难以触及，未能有效推广保险产品的个性化定制。

五、国内外长期护理保险与养老协同发展的经验启示

（一）我国试点城市长护险发展模式与借鉴

我国试点城市长护险筹资以医保基金划拨为主，多数城市建立了包含个人缴费、财政补助、单位缴费等的多元化筹资体系。目前，试点地区护理服务形式有机构护理和居家护理等，以现金限额给付、定点机构合作、护理券发放等形式，对护理费用进行不同程度的支付。本文列举了部分典型长护险试点城市（见表5），其参保人群均已覆盖城乡，在试点过程中存在值得借鉴的经验。江西上饶市推出“亲情护理”服务，亲属经过培训可以为家中失能人员进行照护，补贴为每人每月900元；湖北荆门市建立参保缴费激励机制，缴费年限与待遇水平挂钩；山东青岛市在医保基金划转与财政补贴的基础上，建立了护理保险调剂金、预防和延缓失能失智保障金，将保障关口前移，缓解了社会压力。

表5 部分试点城市长护险筹资标准与保障内容

（二）德国农村长护险的发展模式

德国是高度城市化的国家，乡村居民约占总人口的8.8%。2015年起德国开始实施“联邦乡村发展计划”，大力扶持农业相关项目产业，支持农业应用技术研究。德国农业机械化程度非常高，从事农业相关职业的人口仅占总人口的2%，同时农村地区工商业分布广泛，农村经济基础好。德国遵循“护理保险跟从医疗保险原则”，即医疗保险参保人原则上都参保长护险。2004年德国政府针对农村医疗健康设立了农村养老保险联合总会和农业医疗护理保险联合总会，在原有基础上细化分工，提高了农村医疗专业化水平。总体上来看，德国城乡医疗护理保险基本上具有均等性，差距不明显。

德国长期护理制度以社会保险费为基础，长期护理基金与疾病基金的账户与管理相互独立。在参保人员方面，德国根据不同社会群体制定不同的参保方式，长护险的保险费主要由雇员和雇主缴纳，在制度上对低收入群体和弱势群体进行倾斜，权利和义务不对等，降低了长护险的可持续性。德国居民法定长护险与私人长护险参保率占比高达99.1%，基本实现了全民覆盖的目标（刘涛，2021）。在护理模式方面，德国长护险主要有居家家属护理、居家专业护理以及住院护理三种。《护理加强法》提高了居家护理的给付水平，可以获得现金给付的全额补偿，促使更多人选择了居家护理。截至2018年底，居家护理已成为主流护理模式，并呈上升发展趋势。德国长护险制度在全民覆盖和成本控制的目标下，对保险给付门槛、给付水平以及给付方式进行了政策设计：参照“护理需求性”概念，评估是否进行保险给付；参照护理等级，提供中等水平的给付，其余部分由个人或家庭负担；参照护理模式选择给付方式，对于居家家属护理进行现金给付，居家专业护理进行实物给付。

（三）日本农村长护险的发展模式

日本在20世纪中后期基本建立了农村社会保障体系，公共医疗和养老保险体系实现了城乡一体化。由于日本城市行政范围大，区域规划不集中，城市和乡村界限不明显，因此长护险的城乡差异不大。日本的长护险以现收现付制为基础，资金来源由50%的税收补贴和50%的社会保险组成。日本长护险要求40-65岁参保医疗保险的公民以及65岁以上的公民强制参保，申请护理的资格门槛与此一致，这一制度虽然体现了权利与义务对等的原则，但缴费面过窄，逆向选择风险大，不利于该制度的持续发展。该保险的给付需要进行资格认定，按照全国统一的标准和程序将申请对象划分为：需要照护者、需要支援者、不符合照护对象者，其中需要照护者又进行等级的细分，基于此安排不同的服务内容。日本长护险以服务给付为主，不实行现金支付。非营利性和营利性机构共同参与，为护理需求者提供多层次的照护服务。日本的长期护理有居家护理、社区护理和机构护理三种方式。居家护理服务主要以上门看护和家庭护理管理指导为主；社区护理以社区为主体，由社区提供特定医疗器材的使用以及日常社区照料。日本长期护理制度比较注重对老年人健康状况的管理和失能预防，对被排除在“需要照护者”之外的老年人，主要实施积极的引导预防服务，从而减少失能情况的发生，降低未来长期照护的负担。

（四）国内外长护险发展模式的比较和启示

我国长护险试点与德国和日本的长护险制度存在不同发展模式（见表6）。德日长护险运行方式存在相同点：第一，筹资模式有社会保险基金参与。为了应对日益增长的财政压力，德日出台了评估标准将护理需求者进行细分，防止照护资源的浪费。第二，商业性长期护理机构也作为护理提供的主体参与到民众照护服务中，满足个性化的护理需求。第三，提供护理服务的内容多样化，家庭、社区、专业护理机构共同承担照护职能，长护险给付包含上门看护、预防指导等服务以及医疗器材等实物。

表6 国内外长护险发展模式比较

我国长护险起步较晚，尤其在农村地区发展缓慢，在各地区普及率和护理服务水平方面仍有改进空间。借鉴德日长护险制度发展模式，对我国长护险赋能农村养老具有重要意义：

第一，建立科学的筹资体系。德国筹资体系强调雇员责任，将弱势群体缴费压力转移到缴费群体中，权利与义务关系不平衡，又缺乏财政补贴，不利于长护险基金持续发展。日本长护险基金缴费面窄，年老者缴费压力大，与均衡保险费理论相悖。我国试点城市长护险基金的筹集渠道相对较丰富，主要有个人缴费、医保统筹划转、财政补贴等。针对参加长护险的职工，职工医保基金也承担了部分缴费。我国应进一步推进建立科学的多样化的筹资体系，兼顾效率与公平，参保人群应覆盖各类群体、各年龄段，在农村地区，通过逐步提高农民收入的方式确保个人缴费，提供各级财政补贴，并扩大社会力量的参与。

第二，坚持“全民覆盖，保障适度”的运营原则。德国长护险在保障范围上基本实现了全民覆盖，利用现金补贴的方式引导居家家属护理，不仅降低基金支出，也符合家庭成员相互扶持的理念。日本长护险制度以服务形式进行给付，利用限额、共保等方法控制基金支出，避免护理资源滥用。我国长护险的财政补贴和给付水平需要考虑整体平衡，既不能使资源过度倾斜于城市，也不能忽视地方财政压力，盲目建立高保障水平的长护险体系，否则会影响制度的持续性。德日的城乡一体化成效较好，乡村第三产业分布较多，城乡差异不大。我国应加大对农村的资源倾斜力度，推动农村经济发展，缓解城乡养老资源不平衡问题。在给付内容方面，应以服务给付为主，现金补贴为辅，引导受益人选择居家家属护理及上门护理；在给付水平方面，按照保障适度的原则，设置给付限额以及自付比例，控制基金支出；在给付范围方面，通过实施更灵活的给付方式以及扩大“护理需求者”定义，逐步惠及更多的年老失能者。

第三，加快完善科学的护理需求者评估体系。为了解决护理资源的错配和浪费、长护险资金收支不平衡问题，德国新的护理评估体系将护理细分为5个等级，调整了每一等级的给付标准（王佳林，2019）。例如，护理1级不进行现金或实物给付，但享有护理咨询服务以及申请居住环境的无障碍化改造补贴。日本在对护理申请者进行资格认定时，分为3种情况、7个维度，每半年对服务对象进行资格复审，及时调整等级和照护内容。我国应基于现有标准，继续完善适合我国国情的统筹城乡发展的护理需求者评估体系，针对不同需求制定多层次的缴费标准，满足多样化的老年照护需求。农村地区护理评估工作应做到及时、公正，评估人员分布在基层，在保证农村护理服务可得性的同时，使真正有护理需求的年老失能者及时得到照护服务，从而助力农村养老的高质量发展。

六、长期护理保险赋能农村养老的政策建议

支持长护险稳健发展，持续为农村养老注入能量，一方面要增强其内生动力，挖掘农村长护险隐形需求，提高农村老年人健康管理的主动性和积极性；建立稳固的长护险筹资体系，使其健康持续发展；解决申请过程难点，提高养老服务可得性；解决农村长护险护理服务的机构和人力问题，使长护险在农村能够有效落地实施。另一方面，要增强其外部动力，搭建长护险监管闭环，使其在农村地区良性发展。

（一）加强政策引导，挖掘农村居民隐性长护险需求

第一，强化宣传，不断提高居民的风险管理意识。针对目前家庭养老的偏好以及对于基层养老院的偏见，应进行政策引导，加大对农村居民参加长护险的宣传力度，提高其保险意识。当前农村居民长护险的服务内容应以精神慰藉和生活照料为主，利用群体效应开展长护险在农村地区的推广。例如，有威望和影响力的老人参与互助养老可以产生示范效应（聂建亮等，2021），这一效应同样可以应用于长护险中。

第二，积极拓展居民养老资金来源。土地承包权和宅基地房屋置换，是解决农村居民养老和照护资金来源的一大思路。农村生产力水平决定农村养老模式，我国中西部农村经济水平较低，因此新型养老保障方式难以被农村民众接受。只有当农村经济焕发活力，农民拥有足够资金支持其养老需求，新型农村养老方式才能广泛推广。努力盘活土地资源，失能老人可以将土地承包经营权转让，获得部分可持续性收入；也可以通过自有房屋、宅基地所有权抵押转让获取养老资金来源（唐金成等，2017）。

（二）加快建立农村长护险“农民+政府+社会”筹资模式

有关部门应统筹各地区医保基金，加大对贫困地区的倾斜力度。要充分发挥财税政策的二次支付功能，减少土地承包权转让税费以及宅基地所有权转让税费，在农村照护机构建设及家庭照护设备器械的发放中给予财政补贴。地方政府作为长护险资金的收支主体，应建立资金“蓄水池”，按照普遍性和适当性原则，动态调节资金，以满足本地区长护险的持续发展；将社会力量引入长护险筹资模式中，帮助其解决资金无法支持特定给付的情况，动态调节护理给付水平。在大数据时代，覆盖范围广的互联网信息渠道，也能够为长护险社会性筹资提供帮助。地方政府可发挥牵头作用，对护理给付缺口进行评估、登记，发布在门户网站，及时与公益性组织取得联系，运用社会力量进行动态筹资。拓宽个人及企业慈善捐助、发行长护险福利彩票、公益性组织救助等筹资方式，拓宽长护险的社会性资金来源。

（三）加快解决护理申请过程中的难点

第一，降低护理需求者资格审核门槛，提高评估效率。在资格审核过程中，对于医疗机构或康复机构诊疗认定费用，应出台政策允许其在审核通过后进行报销，并考虑减少失能状态持续期为六个月的要求。同时，依据各地区基金充裕程度适当提高保障水平，制定灵活的兜底条款，对定点护理机构床位报销额度进行动态调整。增设长护险评估机构，在地域、时间上缩短护理需求者的申请难度。在护理标准的评估方面，可以将Barthel指数评定量表运用在农村地区，以实现高效的护理标准评估和成本控制。

第二，有效防范长护险的逆向选择与道德风险。在农村推广长护险过程中，应不断加大诚信宣传力度，加强基层管理干部与评估人员考核监督力度，并通过设立免赔额与比例赔偿制度，控制不必要的护理费用和服务支出，减少道德风险发生。在当前护理服务市场化供给体系不完善的情况下，应严格控制家庭护理津贴给付标准，努力防范道德风险。例如，南通市在长护险试点实施过程中，护理申请的审核需经过“个人申报—上门评定—邻里走访—专家抽查—社会公示—出具结论”6个规定程序，减少了骗赔案件的发生，并规定护理服务补贴每次需自付5元、居家辅具采取限额+自付比例的方式控制护理费用支出。这些有效措施，能够为农村开展长护险提供借鉴。

（四）构建 “村级护理中心+村民互助小组+医疗机构驻派村”的护理服务模式

第一，加快设立和普及村级护理中心。一个完整的失能失智老人生活社区，初期可依托农村现有可供使用的公共场所，如公办敬老院、村卫生所、合村并居后剩余土地和集体场所、村小学合并至镇中心学校后的闲置教学楼、因污染等原因搬迁后的闲置厂房和职工宿舍等，由主管部门出面进行收购或租赁，改建为农村护理中心，以便节约场地成本。然后再逐步配备完善的护理硬件设施和医疗器械，由基层政府与村委会管理。随着农村失能失智老年人口数量逐年递增，应根据不同的身体状况以及个人意愿，将失能失智老人划分到不同的护理模式中。轻度失能、中度失能老人在申请长期护理服务给付时，可将其安排到村级护理中心进行日常的生活照护。

第二，充分发挥村民互助小组的作用。护理人员可由农村剩余劳动力以及留守妇女担任，村民互助小组也是重要的农村护理资源，政府应加大宣传力度，依托算法建立“护理服务储蓄银行”，以时间、服务强度为折算指标，计算服务数量，存入“护理服务储蓄银行”，待年老丧失生活能力时，可申请使用该额度。

第三，加快与医疗机构进行协商，在基层设立工作站、驻派专业医护人员，以便进行日常疾病预防筛查以及专业护理。

（五）加快搭建长护险监管闭环

第一，加快出台长护险运行的完善法律政策文件，对资金筹集模式进行制度安排，使之具有独立的运行基础。在资金筹集与运用环节，监管部门应对于农村长护险基金的使用与投资制定安全和流动性标准，运用数据模型予以评估审核。利用大数据技术实时监测资金账户进出，对长护险基金“蓄水池”建立对应的预警机制。

第二，在评估环节，为筛选出真正需要长期护理的失能失智老人，要通过医疗记录与监测数据分析、评估模型等手段完善监管体系，提高监管效率；对护理申请者评估环节进行事前、事中和事后监管，减少评估过程低效、评估结果不准确而造成的长护险基金的浪费。

第三，在护理环节，应注重过程的规范性监督。针对农村地广人稀、护理服务监管难的特点，可以运用智能监测设备、互联网回访平台、护理接受者健康管理动态平台等技术手段，监管护理提供方的出勤率、关怀态度、护理服务效果。另外，应建立护理接受者维权渠道，避免在长期护理过程中因为护理者相对固定，双方产生矛盾冲突，护理接受者无法选择或更换护理人的困境，影响服务质量。同时也要解决护理接受者滥用投诉权，造成护理工作难以开展的问题，因此在搭建维权投诉平台时，一定要遵循科学性原则。

（六）推动商业保险公司加快长护险产品和服务创新

第一，精准刻画客户画像，开发差异化保险产品。在个性化分析阶段，保险公司可建立数据处理系统，利用云计算技术将采集的数据信息进行处理，构建用户标签体系，精准刻画客户画像，制定个性化产品方案。长护险的产品设计和开发，需要医疗数据的支撑和对公众需求偏好的了解，因此应将医疗数据进行整合分析，计算出长期护理的预计出险率、给付成本以及给付周期，将公众需求偏好纳入产品设计的主要因素，针对不同年龄、不同收入水平、不同身体健康状况、不同年老规划，开发差异化保险产品，以便实现该险种的稳健收益（唐金成等，2021）。

第二，构建完善的护理配套设施，不断提高健康管理水平。可以从用户服务端开始，针对被保险人全生命周期进行设计，逐步在农村地区投资或与机构合作，构建护理服务站、康复中心等配套设施。加快构建失能失智预防、日常健康管理、智能穿戴设备、长期护理服务给付、定期医疗检查、康复中心等系列服务流程，以降低老年人失能失智概率，减轻失能失智程度，缩短护理周期，从而提高老年人的幸福指数。保险公司应激励老年人及其家属做好防护，提供科学的预防方法。与智能产品厂商合作，提供一定的补贴，为老年人提供智能家居与穿戴设备如电子手环、智能监控及报警器、智能拐杖等，以便及时监测老年人的身体状况，有效进行健康管理（唐金成和张淋，2021）。

第三，设计多元化护理给付方案，降低治疗成本及出险率。在护理服务给付中，加快设计多元化护理给付方案，如现金或实物给付、居家上门护理、养老社区护理、定点医疗机构服务等。定期对老年人提供相关医疗检查，提高老年人检查过程的满意度；保险公司还可以与康复中心达成合作，及时筛查，在疾病初期进行干预；对老年人及时进行康复训练，例如，由于意外碰撞行走不便的老人进行康复训练后，行走能力大大提高，从而减轻护理的人力和时间成本，降低后期治疗成本以及长护险的出险率，最终实现各参与方的互利共赢。