中国企业开展境外PPP项目的思考

何玮

一、中国企业开展境外PPP项目的现状

当前，“一带一路”、“PPP与中国企业海外投资”已经成为全球广为关注的焦点。一带一路沿线国家日益青睐国外投资，以发展本国经济，特别是借助PPP模式加快基础设施建设的意愿更加强烈。

发达国家和拉美国家普遍采用PPP模式，并制定相关法律。非洲各国外债和贷款额度均已达到或者接近上限，已无力再进行大规模的基础设施建设和投资，新项目均倾向于以BOT或者PPP模式合作。

PPP的特征通常包括：第一，项目的数个阶段通常由一个私人运营者负责。公共项目的周期通常包括设计、建造、运营、维护等阶段，在PPP中私人运营者通常负责数个阶段工作，甚至可能覆盖项目的整个生命周期。第二，PPP合同明确规定所提供服务的技术标准、质量要求。第三， 较长的合同期限。公用事业建设本身就需要较长的建设期，投入巨大，回报周期较长;另一方面，私人运营者通常需要相当长的期限才能收回整个投资，其收益来源主要是向用户所收取的费用或者税收。第四，复杂的合同安排。整个PPP实质上是一系列的合同安排，涉及到公共机构和私营部门之间的风险负担、权益划分、融资安排以及有关资产所有权归属等方面的内容。PPP的突出优点在于将传统施工或总承包合同中由公共机构承担的风险，在公共机构和私营部门之间进行分配。私营部门承担风险的加大，意味着合同中相应的激励和保障措施的增多。

二、境外PPP项目面临的挑战

（一）来自国外市场的风险

1. 政治法律风险

政治风险主要包括：没收、征用、国有化和剥夺风险、政府无作为或负面行为、政治不可抗力、终止合同风险。法律风险主要包括四类风险：法律变更、税率提高风险、合同条款歧义风险、争端仲裁和适用法律风险。

2. 项目风险

项目在设计和建造方面的风险主要包括：设计风险、成本超支风险、工期拖延风险、质量未达标风险、环境保护风险、自然不可抗力风险等。

项目在运营期也面临着运营风险，主要包括：环境破坏风险、自然不可抗力、劳资争端、设备状况、技术不可靠等风险。

市场与收益风险主要包括：市场需求风险（主要指在项目的特许经营期内，因市场需求方需求萎缩或出现其他项目的竞争而使得项目所产生的公共产品出现剩余或者有效需求不足，导致收入减少的风险），费用支付风险（由于投资国外汇储备不足或经济发展缓慢，购买方未能履行支付义务构成的风险），汇率风险（购买协议货币汇率发生重大调整，结售汇受汇率波动影响，导致汇兑损失，影响投资收益）。

（二）来自国内政策的要求

1. 严格的对外投资规定

在国资委的审批程序中，中国企业要在国资委发布的中国企业境外投资项目负面清单基础上，结合企业实际，制定本企业更为严格、具体的境外投资项目负面清单。其次，拟开展的境外投资项目一定要纳入当年上报国资委的年度投资计划。根据35号令规定：中国企业应当根据企业国际化经营规划编制年度境外投资计划，并纳入企业年度投资计划。中國企业因境外重大投资项目再决策涉及到年度投资计划调整的，应当将调整后的年度投资计划报送国资委。第三，严格控制非主业投资。要求委托第三方进行决策前的风险评估。

2. 复杂的项目审批手续

央企通常都会发布自身的投资管理制度，中国政府对境外投资业务进行监管，审批部门主要有国家发改委、商务部、国家外汇管理局、国资委。各部委均有自身的审批规定。

（三）国内金融服务方面的问题

1. 融资方式单一、融资成本高

对PPP项目而言，一般在建设期需要较大的投入，但直接融资和间接融资渠道通常都有较多的限制和条件，资金来源、融资成本和担保问题在一定程度上制约着投资业务发展。在申请商业贷款和两优贷款过程中，商业贷款利率相对较高，需要投保中信保出口信用保险，且保费一次性趸交，在建设初期增加了资金压力;“两优贷款”评审时间较长、难度较大，且受额度影响较大。

2. 风险偏好较低

PPP项目的融资协议会有相应的担保安排，包括SPV或者项目公司的资产抵押、股权质押、应收账款质押、项目收益转让、保险金赔偿请求权转让等，还有可能包括政府提供的项目预期收益和实际收益之间出现差额时的保证等。银行设立担保的目的在于：第一，确保借款人的其他债权人不会取得较贷款人更优先的地位;第二，确保贷款人在行使救济权利后能取得项目的所有权和控制权。

当前，银行业全面加强风险管理，风险偏好较低，对于一个复杂的项目融资设置一揽子有效的融资担保安排有时并非易事，可能会由于法律制度的不确定性及设计担保安排的高成本难免从现实中限制了担保的范围，也可能会造成一些借款人收到现有贷款的限制从而无法向新贷款人提供担保。鉴于现实中存在这样某些担保的要求较为严格，标准较高，但在最终实施中的效果还有待检验的情况，建议在评审提出某些保护性措施时，考虑对门槛和硬性条件的设置，真正起到既防控银行风险，又促进项目尽快实施的效果。

（四）企业自身能力的问题

1. 市场经验不足

PPP项目的运营需要较多的市场经验。以电力PPP项目为例，营销工作难点众多。国际电力市场可以分为两类：一是市场化程度较高的，例如欧美电力市场，其电力市场的基本原理相似，但由于各国、区域的政治、经济、电力行业情况不同，市场机制各不相同。二是市场化程度较低的，例如东南亚、非洲的一些国家，主要采取政府或相关组织垄断经营的方式，电能营销工作需要因地制宜，围绕政府或相关组织开展，差异性较大。因此，央企在国际市场，对当地电力政策、法律，市场的形势、规则等理解和研究有待深化。在全员市场意识、营销人力资源、营销组织、营销信息化平台等方面均需要跟得上。