关于片区开发模式的有关思考——以湖南某片区开发为例

时间：2024-06-19

一、目前片区开发现状

目前湖南片区开发模式大致分为两种。一种由政府划定区域，由引入的社会资本方（如金茂、碧桂园）负责该开发。另外一种较为普遍，即由政府下设的委属公司负责区域内征地拆迁、项目建设等工作，甚至还负责产业招商工作。在上述模式下，整个区域的征地拆迁、项目建设所需资金全部由社会资本方或者委属公司负责筹集。土地整理完成后，通过公开招拍挂进行出让。政府按政策计提“四项基（资）金”等资金，再将宗地成本和约定的增值收益分成（部分或者全额收益）返还给社会资本方或委属公司。为了加大产业集聚效应，有的政府还会额外约定将产业用地的土地出让金收益让渡给委属公司。

外省的也大都按照类似的模式执行。因为政府财力有限，通过上述开发模式，有效地解决了片区开发资金来源的问题，各区域得到了快速发展。

二、开发模式存在的问题

（一）政策冲突

《财政部国土资源部中国人民银行银监会关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综〔2016〕4号）明确：一是土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担。二是土地储备项目承接主体或供应商按合同约定数额获取报酬，不得与土地使用权出让收入挂钩。2019年新出台的《政府投资条例》明确政府投资项目所需资金应当按照国家有关规定确保落实到位，不得由施工单位垫资建设。

目前的片区开发模式，无论是引进社会资本方，还是直接委托委属公司负责片区开发，其结算模式均与土地出让收入挂钩，这与财综〔2016〕4号政策约定相悖。同时，片区内的公益性基础设施建设项目资金，由委属公司或者社会资本方筹集，与《政府投资条例》相悖。

（二）转型不符

按照中共中央、国务院关于加强地方政府债务管理以及深化国有企业改革的要求，明确要求政企分开、政资分开，所有权与经营权分离，激励机制和约束机制相结合，促使国有企业真正成为依法自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展的独立市场主体，不断增强国有经济活力、控制力、影响力、抗风险能力，有效防范化解政府债务风险，守住不发生区域性系统性风险的底线。目前片区开发模式下，政企和政资不能完全严格区分，尤其是片区滚动开发形成了大量的隐性债务。

三、片区开发新模式探讨

（一）片区开发新模式要点

1.关于征地拆迁整理。一是征地拆迁资金全额由财政安排。二是由具备资质的土地储备中心通过竞争性谈判等市场化政府采购方式，选定委属公司作为征地拆迁整理的服务单位。并与委属公司签订《片区征地拆迁整理服务协议》。三是委属公司按照年度征地拆迁不超过投资金额的2%（具体比例可由土地储备中心根据考核要求，予以灵活设置）收取服务管理费。2.关于公益性项目建设。一是项目建设资金全额由新区财政安排。二是政府通过会议纪要或直接指定方式，明确委属公司作为片区基础设施项目建设的管理单位。三是委属公司根据《财政部关于印发<基本建设项目建设成本管理规定>的通知》（财建〔2016〕504号）有关规定，计取项目建设管理费。

（二）关于新旧模式的转化

旧模式下，尤其是委属公司承接的片区开发模式下，委属公司投入了大量的征地拆迁资金和项目建设资金尚未收回。尽管未来片区征地拆迁资金和项目建设资金全额由财政安排，但政府短期内很难有足够的财力，来解决委属公司前期投入尚未收回的资金问题。

政府和委属公司共同审定未收回部分资金，并进行预结算。预结算金额包括两部分内容。一是已经投入的成本。包括已投入的征地拆迁成本；已完工的基础设施项目建设成本以及在建项目的工程概算成本；财务成本以及其他可纳入片区开发的管理成本。二是政府返还给委属公司的金额，包括土地成本、土地增值收益、财政性资金补助等。两者相减金额为委属公司未收回投资金额。

上述核定的未收回投资金额，可由政府在未来出让土地的成本返还中，按一定比例的投资回报，结算给委属公司。当新模式下的土地成本返还累计金额达到未收回投资金额后，政府不再返还土地成本。此外，为加大委属公司的开发积极性，可探索在片区开发总结算中，适当让利部分收益给委属公司。

四、新模式下存在的几个有关问题

（一）通过竞争性谈判选定征地拆迁管理单位存在瑕疵

《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）明确政府购买服务内容应当严格限制在属于政府职责范围、适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的服务事项。并要求科学制定并适时完善分级分部门政府购买服务指导性目录，增强指导性目录的约束力。目前湖南省的政府购买服务目录中并未包括征地拆迁整理服务事项。采用竞争性谈判方式，选定征地拆迁整理服务单位存在瑕疵。