从社区现实特征来看城市社区治理

张 品

（作者单位：天津社会科学院社会治理研究中心）

城镇化是实现我国现代化的必由之路。随着我国城市规模的不断扩大，城市社会治理成为构建和谐社会的一项重要工作。社区是城市居民日常生活的主要场所，同时也是城市社会治理的基本单元和城市社会治理创新的微观基础。近年来，我国社区治理取得显著成效。然而，社区不是一成不变的。在社会转型与全面深化改革的环境中，社区及其外部结构都处于快速变动之中。准确研判这些新形势，应对新的治理问题，形成面向未来的治理格局，要求我们必须从现实特征出发看待社区一系列深刻变化及其产生的深远影响。社区是一定地域上的生活集体，而且发挥着将大社会的结构转化到人们行为之中的桥梁作用。可以看出，社会性、地域性与结构性是社区的三个主要特征，它们同时也是影响社区治理的实际因素。从这三个方面审视不同发展阶段的社区现实，可以系统地展示社区存在方式、矛盾冲突，以及发展趋势。这对于全面理解社区样态特点以及追溯各种问题根源大有裨益，并为相关政策的制定以及有关部门和组织的职能发挥提供扎实可靠的现实依据。

一、尊重居民主体性，满足居民需求

上世纪八十年代，我国社会转型使单位制转向社区制，社区成为基层社会的基本构成单元。社区是学术研究和政策制定中的重要概念。虽然相关定义众多，但社区的基本要义还是存在共识的，即社区是地域性社会，人是其基本的组成元素。[1]与乡村不同，城市人口是具有一定规模的。规模是影响居民互动的重要因素，齐美尔曾指出，“达到一定规模的群体必须发展出自己的形式和组织来维持和促进自身的发展，而一个小群体则不需求。此外，在较小群体变成大群体时，它所具有的一些品质，包括成员之间的互动类型，将不可避免地消失。”[2]具体而言，规模化使人们面对面的交往变得不可能，社区需要发展出专门部门用以管理公共事务。因为亲密关系只有在两人之中才能得到保证，两者的相关关系清晰，彼此义务和责任明确。而一旦成员数量增多，个人将面对集体，亲密感消失，“随大流”、“搭便车”等行为也有可能发生。在这种情况下，群体一方面必须创造出一些替代物来实现整体团结。另一方面，群体需要设立专门机构来满足居民的吃、穿、住、行等基本需求，诸如各类公共服务和商业服务等。

社区反映了人与人、人与组织、组织与组织之间的关系，是一种来自居民建构的社会性空间。社区的基本构成要素包括一定范围的地域、一定数量的居民、一定数量的设施、一定特点的组织、一定类型的文化。从社区的形成来看，居民是第一要素，他们是社区形态和组织的创造者。换言之，没有居民，社区就没有对象和主体，社区管理以及设施配置都是为居民服务的。因此，我们可以说居民生活是社区承载的基本内容。

肯定居民主体地位是社区治理的关键。一方面，居民集体拥有成员实际需求和行为能力的准确信息。社区治理的目标导向在于服务社区居民，社区治理需要什么、存在的问题是什么，怎样才能更好解决这些问题，社区居民最清楚也最有发言权。故而，社区治理的专业方法固然重要，社区居民的真实感受更应该受到重视。任何脱离居民实际生活的治理方案往往会忽略居民的需求和意愿，甚至掩盖社区建设中最需要解决的问题。另一方面，居民建构社区共同体的有益经验是社区治理可以利用的本土资源。随着多元共治理念的兴起，社区治理也更加强调居民的参与。当前，我国城市社区治理普遍面临居民参与不足的困境，社区建构中实际存在的居民能动行为便显得尤为珍贵。居民关心生活品质，社区环境维护关系到每个居民，居民会表达出参与意愿，并付诸行动。在行政力量和专家学者介入之前，以及在既定的治理背景下，居民都在自发地进行集体活动。任何通过合理的自组织方式达到社区参与目的和效果的活动，都是值得肯定的。

居民需求是社区治理的“指挥棒”。社区管理者、工作者和研究者，应当深入体验社区日常生活，从中发现居民的急难愁盼问题，将其作为社区政策制定、社区治理机构设立、社区公共设施建设、社区资源配置等活动的依归；同时了解社区中的人际交往状况和邻里互助模式、社会组织发展情况、居民参与社区活动情况，居民对于社区公共事务的处理方式，以及居民应对危机事件的集体行动，从中梳理出居民社区参与的行动策略和生活智慧。在此基础上，尊重和发挥居民主体作用，聚焦居民的实际需求，以多样化服务为载体，科学、合理地引导居民行动，激发居民参与社区治理的热情，增强居民的凝聚力，提升居民的自治能力，进而形成政府治理、社会调节、居民自治良性互动局面。社区居民参与能改有效地善居住地的生活质量，并促进社会公正。依托居民行为，基层政府也可以探索出切实可行的城市基层社会治理的新路子，有效地解决现实问题，实现社会稳定。

二、认识社区多样性，实施分类治理

城市人口是大规模、高密度和异质性的。[3]在城市规划、市场机制、个人选择等多种因素的作用下，城市居住表现出明显的“人以群分”特点。社区作为居民活动的载体，必须占据一定的区位，即具有相对明确的地域边界。现阶段，我国城市居住呈现三个主要特征：一是单位制社区的留存。单位制时代，居民住房由所在单位提供，形成了职住合一的居住形态，住房制度改革后，单位制社区的某些人际关系、运作方式仍然保留了下来，成为我国目前居住结构的一部分。二是住宅因为区位效应呈现价格差异。我国多数城市都同时经历着农村人口向城市集中以及城市人口向郊区扩散的过程，城市中心集聚效应强，中心地区住宅层次显著提升，房价从中心向四周逐渐降低。三是“村改居”社区的出现。在我国快速城市化过程中，大量城郊农村通过在建制上实施“农转非”进入城市，农民户籍由农业转变为非农业，村民委员会变为社区居民委员会。居民根据自己的能力和喜好选择住房，聚居在特定社区的居民在经济水平和社会地位上具有较高的同质性，从而使所在社区表现出明显的社会性特征。可见，社区具有地域性，后者不仅涉及自然区域，还包括人文因素。不同类型的社区不仅在居民的互动交往和生活需求方面有所不同，其物质建筑与服务配套也存在明显差异。就社区分类来讲，标准涉及众多方面，可以从不同角度出发对社区进行划分。以建成条件为例，我国城市社区大致可以分为三类：单位制改革之前，由政府、单位出资建设的老旧社区；由房地产公司建设，居民通过市场购买并入住的商品类小区；城市化进程中，将村庄纳入城市区域形成的“村改居”社区。

依据社区特质分类治理是城市社会精细化、专业化治理的根本要求和本质体现。因为不同类别的社区具有不同的运行模式和发展需求，社区治理不能谋求万能的“普遍模式”，应当采取因地制宜的策略，充分考量社区的个性特质，使治理更加符合实际。在治理中，掌握特定类别社区的居民特征、配套设施等情况，及其形成过程所暗含的生成逻辑。在了解现时状态和历时发展的基础上，针对现实问题，找准症结，精准施策。例如，老旧小区房屋陈旧、设施不足，亟需改造居住环境；商品房小区环境较好，基础设施较为齐全，居民经济条件良好，文化程度较高，有较强的自治和参与共治的意愿，在治理中须拓宽居民参与途径；“村改居”社区的居民由农民转化而来，大多没有做好足够的准备适应城市工作生活，要稳步有序地实现这一群体的市民化。

地域特性也是形成治理典型和推广治理经验的重要参考。在坚持尊重客观规律和发挥主观能动性统一的基础上，确立有效的社区治理模式既要总结其内在逻辑，又要善于借鉴经验。随着我国基层社会治理工作的逐步加强，各地社区治理的先进典型也在不断涌现。须知，社区治理不能简单地照搬固有模式，而是要让有价值的经验在实际土壤中落地生根。社区是共性和个性的统一体。某一地域的社区都受到一定生产方式和社会制度的影响，因此，特定时空的社区具有内在固定的运行规则，这是经验借鉴可行的基础。然而，社区又表现出各异的形态。因此，我们必须考量某一成功案例在另一社区的适用程度，以及某一治理模式在其它地区推广的可能性。治理的目标与方案是依据当地的具体实际制定的，对社区进行同类划分与比较，发现特定类型社区的运行机制和共性问题，同时结合现实情况，为治理项目在同类社区实施过程中如何动员社区居民、整合相关要素，提供规则与实际契合的参考。

三、立足全局，实现社区治理的整体性

社区不是单一和独立的存在，它的内部具有复杂的结构，同时又是更大社会结构的组成部分。与群体、邻里不同的是，社区是与国家、市场分离的最小的社会单位。它是基层社会的基本组成，也是城市人口整合入城市社会的重要场所。人们带着某种认同感归属于某一社区，并在社区生活中形成特定的生活方式和合作治理模式，在这一过程中，居民发展出各式各样的服务机构，又在交往合作中创建了各类社会组织。此外，居民还形成了普遍的社区意识，这其中既有在实践中形成的共识，也有社会制度维持整体系统运行的要求。也即是说，社区整合虽然具有内生性动力，但这种动力受到其所在城市以及更大社会的制约。可见，社区联结了小到个人、家庭、机构，大到区域、国家等各种要素，是“宏观社会系统的‘节点’”[4]。

单位制解体使从单位中剥离的社会职能转移到社区，我国政府希望通过社区自身的发育来实现单位制解体后的社会整合。目前，在社区治理中存在着居委会、社区工作站、社会组织、单位、企业和居民等多种参与主体，努力构建共建共治共享的治理格局是基层社会治理体制创新的重要目标。这也是基于改变政府主导社会管理模式的基础上提出的。之前以政府输出为主的自上而下的单向度联结，一方面造成政府不堪重负。国家主动广泛地介入社会经济生活最终导致国家完全卷入一切社会关系和社会事务中不能脱身。[5]最大的权力同时也意味着最大的责任。另一方面，治理无法精准服务居民。政府主导社区管理会导致民间利益和诉求得不到重视，许多矛盾容易堆积在社会层面，造成潜在不稳定因素。

如何实现各个社区治理主体的共同参与，使他们在互动、协商和合作中对社区公共事务进行共同治理，为居民提供优质且高效的服务？这就需要认清社区的“社会功能”，即它是居民与地域社会互动的中介。如此，作为整体社会不可分割的一部分，社区治理需要系统与全局的视角。城市社会治理为人们提供基础设施、社会资本等公共产品，其目的在于促进社会整合，优化社会秩序。社区作为城市社会的基本构成单元，其治理与城市社会治理具有同构性。社区治理致力于推动同一区域内的居民以集体行动的方式共同面对生活议题，并在这一过程中建立起紧密联系。实现这一目标，社区必须以一定数量的服务设施来满足居民的生活需求，并且成立相关组织来管理内部公共事务。各项配套设施建设、公共场所与资源的利用、社区安全保障、社区发展等议题不仅事关地方政治与公共权力，也涉及到地方政府与基层社会关系的建构。在自上而下的行政化管理与自下而上的社区自治互构的实践路径中，社区整合不仅依赖于居民、家庭、群体、机构、组织之间的良好秩序，还需要社会制度和社会政策的保障。相关主体在社区治理中形成一定时期内相对固定的协作实践模式，在此基础上完善形成的制度规范可以合理界定各主体的职责，使之分工合理，配合顺畅。

以过程化的方式考察、追踪城市社区转型中的社会关系重构和社会网络建构情况，从中发现居民、基层行政部门、社区社会组织、服务机构等方面在社区整合中所发挥的作用，以及国家管理、城市规划、市场机制等宏观力量形塑社区的方式；并通过对不同因素和动力的考量，确定各级政府、不同职能部门、各类服务机构、各种社会组织的工作内容和方法。在较为全面考量社区治理情景的基础上，发挥多方面的作用，实现政府角色由“掌舵者”向“划桨者”的转变；在保障社区社会组织自主性的同时，建构合理的规则与制度，使其更好地发挥资源供给作用；以自主自愿、合作共享、互惠协商为原则，引导居民积极参与社区事务，扩大社会关系网络的规模，并据此培育社会资本，提升居民社区参与的质量和效果。

四、结语

在城市中，社区治理主要面临两项重要任务。其一，大量人口集聚城市，劳动分工催生的人口异质性使人际关系淡漠，这需要一定的方式促进社会整合；其二，人口聚居产生的共同需求个体无法提供，必须实施集体供给。如此，治理针对公共事务提出，其主要内容是满足基本设施建设，培育社会资本。在实际工作中，社区治理需要“反映群众诉求，规范社会行为，协调社会关系，调解利益格局，化解社会矛盾，解决社会问题，增强社会活力。”[6]纵观社区发展历程，虽然其形态多有变化，但社区在社会中的功能定位没有发生实质性的变动，这也意味着社区特征的相对稳定。现实情况是治理的依据，然而居民生活和社会环境不是一成不变的，它们一直处于不断发展变化中，与之相应的，社区治理也必须不断创新。这种情况就需要我们紧扣社区三种现实特征，针对实际问题制定有效策略，以社区良性运作推动社会和谐发展。