高校执行政府会计制度存在的问题及对策

汤凌峰 李华军

一、前言

政府会计制度改革及实施，有效统一了各行业会计工作标准，在解决内容交叉、核算口径不一致、体系繁复以及多项制度并存等问题上取得较大的成绩[1]。对于高校来说，在时间紧、任务重、业务复杂、牵涉范围广泛的情况下，通过制定实施方案、多层次培训、历年账务梳理、项目重新编码、新制度初始化、项目科目属性设置等一系列“规定动作”后，均较完整地完成了新旧制度衔接工作。新会计制度实施以来，总体来说运行良好。但是，从新会计制度实施的具体情况来看，还是存在不同程度的问题和困扰，有待于进一步解决和完善相关举措，从而更好地发挥新制度的作用及实现政府会计制度改革的目的。在此，笔者结合所在高校新会计制度实施的情况以及多数高校实施过程面临的问题，探析政府会计制度实施的困境和解决策略。

二、部分高校执行政府会计制度的问题及成因

（一）当前会计信息质量有所下降

政府会计制度改革，原本为了更好地提升会计信息质量。但是，从当前部分高校执行会计制度的现实情况来看，却存在着导致会计信息质量下降的问题。具体来说，主要表现为当前会计数据横纵向的可比性以及潜在的会计信息质量风险。

一是会计数据的纵向不可比。新旧制度的会计基础不同，收入支出确认的原则不同，现有期初数据在历史数据上计算生成后建立基础数据，与历史数据在软件中分离，分别由不同版本的软件管理。遇到跨年账务问题时，只能手工对比数据，且收入、支出及结余口径有较大差异。

二是会计数据的横向不可比。新制度融合了财务会计和预算会计，体系复杂，同一业务理解不同，造成各不同单位间同类业务采用的具体处理方法也是各式各样。目前，部分高校存在疑惑的问题如：年初数大家处理确认的方法不一致；部分业务，按制度的业务指导无法执行，比如科研收入、其他收入等确认的时点，按合同确认难以有效执行等等。

三是新旧制度衔接、转化存在不确定性。实际操作中，手工实现新旧制度衔接和转化也存在较大的问题，一是旧系统数据整理缺乏统一衡量标准；二是新系统的设置基于个别样本高校设立的新旧账务转换，指导实操性不强。而新会计制度衔接、转化后的初始化数据，将一直影响核算质量，在日后的核算过程中问题会逐渐释放出来。

四是会计信息质量存在隐患点。新旧账衔接的设置、预算分录对照表设置和双分录生成、差异表的设置和查错，这些政府会计制度的关键设计可能因难于理解又必须仓促上马而难于进行初始化设置，日后出现问题又无法一一对照修改或者进行差错更正，这些问题虽然大部分存在于初始化阶段，但后续还应进一步跟进改善。

（二）软件实施和制度设计有一定差距

新制度的设计依托于财务信息化，离开财务软件和全校统一的财务软件环境，新制度难以执行。目前，市场上达到管理要求可供选择的行业软件不多，未达到充分竞争的程度，服务和管理均未达到理想化。以某学校使用的天财神州浩天软件的实践和学校全校的信息化建设情况来看，有以下几个方面存在一定问题。

一是软件维护不到位。软件服务商成了新政府会计制度执行的“引路人”，但软件维护人员大多数为计算机专业背景，对会计业务理解不足；同时软件公司自身力量较弱，软件培训多为功能讲解，缺乏全面的系统培训。新制度实施以后，财务系统仍存在很多改进之处，使系统的使用离不开工程师的维护。

二是财务软件设置复杂化。为满足新制度设计，自动生成双分录凭证，财务系统设置复杂且缺乏说明，在维护人员指导不到位的情况下，经常出错后才被动发现设置问题，时间精力耗费巨大。复杂的设置易造成天财软件存在各种漏洞，如多借多贷的复杂业务自动生成预算分录自动触发失效等，功能异常的情况时有发生。类似问题增加了管理成本，降低了工作效率。

三是学校数据共享环境达不到制度设计需求。新制度要运行得当，需要学校软件环境密切支持。在学校相关的各处室的业务系统，都要实现实时互联、共享数据，才能减少人力投入。如资产系统和资产合同系统要与会计系统对接才能使资产及时入账、按时折旧、按进度付款成为可能；科研系统和科研合同系统要与会计系统对接才能使科研经费及时入账、设置额度、按进度确认收入成为可能；其他业务系统也类似。在新制度体系下，如不做系统对接就会耗费巨量的人力物力去确保数据的一致性和及时性。新制度的实施，对学校软件环境缺乏规范性指导意见，学校自身也不重视，导致业务部门软件根本无类似功能或无法扩展类似功能，由于缺乏指导性意见，新开发或正开发中的业务系统也无法对接。另外，确保业务系统对接的人力、物力、财力等资源保障以及各业务部门规范协作和业财融合水平低[2]，也是当前部分学校面临的一个困境。

四是旧系统数据冲突问题。个别财务功能模块设计理念陈旧，系统上线时间不一，系统本身各模块中数据冲突就比较严重，由于子系统陆续整合到原平台，各子系统中数据就容易冲突，因此，现有财务平台也需要全面更新。如同属财务平台中的账务模块、个人收入模块、工资模块、收费模块中各有一个人员数据库，各自人员确认的条件互有差异，造成财务平台人员同步异常困难，不能简单统一。增加了管理成本，降低了设置效率。

（三）新制度的预期设定目标与实际运行效果不匹配

一是成本核算无法真实反映成本。新制度执行的一个重要意义在于成本核算，其基本任务是正确、及时地核算学生培养、科学研究、社会服务等实际总成本和单位成本，提供正确的成本数据，为决策提供科学依据；并借以考核成本计划执行情况，综合反映教育行业的运营管理水平。在目前条件下，成本类型划分，如教育、科研、行政、后勤、离退休等不同类型成本，从项目立项之初进行划分，非常依赖会计人员的职业经验和主观判断。一经划分，则成本类型设定在项目属性中，该项目所有支出均按初始划分定性成本类型。而一个项目的存续周期中，跨成本类型支出的现象时有发生，这种人为划分成本类型的方法容易操纵成本数据，造成数据失真失实。

二是预算会计核算较原制度质量下降。新制度下，预算会计主要肩负财政资金对账和辅助项目核算计账等重要功能。天财系统中，预算会计凭证由财务会计根据设定规则自动生成，辅助账核算也更为复杂。其他财务软件也采用类似方法，通过规则设定生成预算分录。预算会计自动生成的规则设定在立项之初，而规则一般只定义出普通情况，难以面面俱到，一但出现遗漏，出现差错也更难察觉。

辅助账是高校账务处理的重要部分，用于核算日常业务、科研、行政等项目经费收支。在新政府会计制度下，预算会计主要用于辅助账记账，但是项目收支是由财务分录生成预算会计，再由预算会计辅助账项目账进行间接记账，这种间接计账的方式弱化了辅助账记账，因系统设置的原因漏记、错记的辅助账难以第一时间发现，事后更正也更复杂。由上可见，预算会计的核算较原制度单一预算会计核算时质量有所下降。

三、高校执行政府会计制度问题的解决策略

政府会计制度是一项新的伟大变革，政策的落地实施任重道远，当前的制度理论、方法工具、实施环境等还不成熟，还需要社会各界共同努力研究，提高新政府会计制度落地财务科学化和精细化的水平，为事业的改革和发展作出更大的贡献。具体改革建议策略如下：

（一）简化现行制度，更利于制度执行

新政府会计制度改革的初心为使高校财务有更多的指标可供反映运营绩效，引导高校更注重支出效益，为各种绩效考核提供依据，大大完善了财务工作的评价体系。是促进治理体系和治理能力现代化的重要手段。这项改革对于学校来说，是挑战，也是机遇。

建议坚持深化改革，结合实际情况进一步简化制度。具体为改革目前双轨制运行的制度，增强权责发生制财务会计，弱化收付实现制预算会计，以更利于政策落地，也更利于软件实现。其实在报告期，采取一定规则自动生成收付实现制的预算会计完全可行，此举将大大简化日常核算，增强核算准确性。建议改革预算会计的双分录运行机制，改成事后用报表或软件规则生成预算会计信息。至于预算会计保留的财政对账的功能，可以由国库对账数据或者事后计算生成数据承担，而目前挂靠在预算会计下的项目账等辅助账的功能也可以由财务会计分录生成，不影响辅助账务系统的各项功能。简化制度更便于广大财务人员理解和执行，与企业会计核算机制基本一致的会计制度，也有助于为行业引入更多的更成熟的软件公司竞争，促进在用财务软件革新，为软件选择的多样化创造一个更好的软件生态。

（二）加快推进大数据平台建设和业财融合管理模式

新会计制度推行后需要本单位各业务或职能部门的数据融合共享，才能有效的提高会计信息的完整性，全面反映单位财务信息和预算执行，提高会计信息的透明度和决策有用性等，因此必须加快校园大学数据平台建设以及业财一体化管理模式。只有将各业务系统和财务系统对接，才能完全实现政府会计制度的各项预设功能；也只有将各成本中心纳入财务信息化体系，才能早日形成客观、公正、合理及完整的成本数据。

当前，各校信息化建设水平有一定差异，而且管理水平各异的情况下，主管部门宜制定相关大数据环境或平台建设的指导意见，为业务部门业务数据融合指引路线，尽快实现业务数据共享和业财融合的管理模式。

另外，作为业务主管部门，各级财政部门也应率先垂范，实现电子联网的财政拨款——预算支出绩效一体化的财政综合平台，并制定数据接口规范，形成财政数据生态系统，在提高业务效率和便捷性的同时，开拓更多的数据融合渠道。多源的大数据融合，才能充分挖掘数据价值，促进业务深层次的改革。建立统一的大数据平台，也更有利于财政对资金的全面监管，从而从整体上推动政府会计制度的执行，真正达到促进治理体系和治理能力现代化。

（三）建立健全作业成本法导向的全成本核算体系

成本会计改革，提升行政事业单位管理会计水平和财政资金使用效益。对于高校来说，成本会计分担及核算一直是困扰高校多年的难题，新会计制度的实施，对于高校成本会计改革来说既是挑战也是契机。成本会计系统的核心是将投入的成本归属于企业的产出（产品或服务），对于高校来说难点在于成本的分担和归集。要科学的和产出建立联系，需要一个全面的全校性的数据共享环境，将每一项成本费用的用途划定归结范围，受益人群等，逐项逐个学生计算确认直接培养成本和分摊成本，再进行汇总，才能根据受益群体划分不同成本—分摊—归结，科学的核算生均成本数据的基础上，得出学校办学的总成本。

成本要科学的和产出建立联系，需要遵循成本规律，通过建立一个全面的全校性的成本数据共享环境，即面向全成本核算的业务网络体系，将所有成本费用的用途进行成本定性、划定归结边界，受益范围，单位时长等，对成本费用进行逐项分析，精确计算。总体来说，以成本对象消耗作业、作业消耗资源为理念的作业成本法，主要适用于间接费用占比较大的情况，对于高校成本核算具有较强的适用性[3]。根据作业成本法“资源—作业—成本对象”的核算理念，高校全成本核算的前提是明确成本对象、资源动因、作业动因，而关键是成本中心（作业中心）的确立以及资源、作业消耗相应的成本归集、分摊方法。[4]将不同“成本”属性的成本费用计入相关的成本中心，实现成本费用的归集，再按成本发生和产出的相关性，按谁受益谁分摊的原则进行分摊，计算出单位成本，再合并成生均个体成本，最后再汇总成整体成本，再根据不同的管理需要运用成本数据。从当前高校运营管理及成本核算的实践来看，面向全成本核算的业务网络体系逐渐在完善，但作业成本法的成本管理意识和核算理念仍缺乏明确的操作指引，有待于借助行政事业单位管理会计改革进一步推广，也急需主管部门牵头部分高校以试点改革的方式推进。

四、结语

在国家统筹推进新政府会计制度，有效提高行政事业单位会计工作的规范性、科学性以及会计信息质量的同时，加强新制度落地实施，有效促进资源优化配置和提高财政资金绩效，有效提升行政事业单位治理能力和治理水平是值得深入研究的综合性课题。在这样的背景下，深入研究新制度实施具有很深的理论与现实意义。造成高校执行政府会计制度的问题原因较为复杂，尽管本文从会计信息质量、运行效果等方面进行深入思考，并提出了制度改进、数据融合和成本核算等解决策略，但在研究过程中仍存在许多不足之处，还需要在以后的工作中不断总结、研究与完善。