论管理会计在地方政府投融资平台市场化转型中的重要作用

■李翼

论管理会计在地方政府投融资平台市场化转型中的重要作用

■李翼

管理会计是会计的重要分支，主要服务于单位内部管理需要，是通过利用相关信息，有机融合财务与业务活动，在单位规划、决策、控制和评价等方面发挥重要作用的管理活动。地方政府投融资平台在当前市场化转型过程中均在不同程度上遇到了一些困难，如战略方向不明确、商业模式模糊、债务负担沉重、责任主体不明确等问题。通过大力推进管理会计体系和方法，可以使投融资平台公司明确发展战略，创新商业模式，化解存量债务，建立科学的考核评价体系，从而在投融资平台公司市场化转型过程中发挥重要的作用。

管理会计 地方政府投融资平台 市场化转型 作用

2014年11月，中华人民共和国财政部印发了《关于全面推进管理会计体系建设的指导意见》（财会〔2014〕27号），明确提出了全面推进管理会计体系建设的指导思想、基本原则、主要目标、主要任务和措施及工作要求，为我国管理会计发展规划了蓝图、指明了方向。2016年6月，财政部在《指导意见》基础上发布了《管理会计基本指引》，总结提炼了管理会计的目标、原则、要素等内容，以指导管理会计实践，对于广大企业推行管理会计体系有着很强的引领和示范作用。

管理会计的概念内涵

管理会计是会计的重要分支，主要服务于单位（包括企业和行政事业单位，下同）内部管理需要，是通过利用相关信息，有机融合财务与业务活动，在单位规划、决策、控制和评价等方面发挥重要作用的管理活动。管理会计是一个“特殊”的信息系统。20世纪50年代，管理会计从传统会计中独立出来，成为与财务会计并列的一门独立的学科。

美国会计学会（AAA）下属的管理会计委员会（CMA）对管理会计的定义是“管理会计是运用适当的技术和概念来处理某个主体的历史的和预期的经济数据，帮助管理当局制定具有适当经济目标的计划，并以实现这些目标做出合理的决策为目的”。国际会计师联合会（IFAC）的定义为“管理会计是对管理当局所应用的信息（财务和经营的）进行鉴定、计量、积累、分析、处理、解释和传播的过程，以便在组织内部进行规划、评价和控制，保证其资源的利用并对它们承担经管责任。”

从上述定义不难看出，管理会计是一个信息系统，而且是一个特殊的信息系统，其特殊性体现在与同是信息系统的财务会计相比，财务会计是一个单纯提供会计信息的系统，而管理会计一方面要提供信息，一方面要帮助管理当局制定计划，做出合理的决策，从这点看管理会计人员要比财务会计人员更靠近决策层。

管理会计的职能及重要性

管理会计的职能是指管理会计实践本身客观存在的必然性所决定的内在功能。从管理学的角度，企业管理具有预测、决策、规划、控制和考核评价等5项职能。按照上述管理5项职能的观点，可以将管理会计的主要职能概况为以下5个方面：预测经济前景、参与经济决策、规划经营目标、控制经济过程和考核评价经营业绩。

（一）预测经营前景

预测是指采用科学的方法预计推测客观事物未来发展必然性或可能性的行为。管理会计发挥预测经济前景的职能，就是按照企业未来的总目标和经营方针，充分考虑经济规律的作用和经济条件的约束，选择合理的量化模型，有目的地预计和推测未来企业销售、利润、成本及资金变动趋势和水平，为企业经营决策提供第一手信息。

（二）参与经济决策

决策是在充分考虑各种可能的前提下，按照客观规律的要求，通过一定程序对未来实践的方向、目标、原则和方法做出决定的过程。决策既是企业经营管理的核心，也是各级各类管理人员的主要工作。由于决策工作贯穿于企业管理的各个方面和整个过程的始终，因而作为管理有机组成部分的会计（尤其是管理会计）必然具有决策职能。企业的重大决策，都应该有会计部门参加，也有人将其称为参与决策。

管理会计发挥参与经济决策的职能，主要体现在根据企业决策目标搜集、整理有关信息资料，选择科学的方法计算有关长短期决策方案的评价指标，并作出正确的财务评价，最终筛选出最优的行动方案。

（三）规划经营目标

管理会计的规划职能是通过编制各种计划和预算实现的。它要求在最终决策方案的基础上，将事先确定的有关经济目标分解落实到各有关预算中去，从而合理有效的组织协调供、产、销及人、财、物之间的关系，并为控制和责任考核创造条件。

（四）控制经济过程

控制经济过程是管理会计的重要职能之一。这一职能的发挥要求将对经济过程的事前控制同事中控制有机地结合起来，即事前确定科学可行的各种标准，并根据执行过程中的实际与计划发生的偏差进行原因分析，以便及时采取措施进行调整，改进工作，确保经济活动的正常进行。

（五）考核评价经营业绩

现代管理十分注重充分调动人的积极性，贯彻落实责任制是企业管理的一项重要任务。管理会计履行考核评价经营业绩的职能，是通过建立责任会计制度来实现的。在各部门各单位及每个人明确各自责任的前提下，逐级考核责任指标的执行情况，找出成绩和不足，从而为奖惩制度的实施和未来工作改进措施的形成提供必要的依据。

地方政府投融资平台在市场化转型过程中遇到的困难

地方政府投融资平台，是指由地方政府及部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投融资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。

地方政府投融资平台是特殊时期的特有产物，具有生命周期。随着城市建设高峰的过去，某些平台在完成了某个领域的投资建设任务后就应该历史性地退出舞台，要么关闭要么转业成为经营实体。而从改革成本和改革稳定性的角度来看，推动平台公司转型是更佳方案。然而，地方政府投融资平台在市场化转型过程中均遇到一些共同的困难，这些问题应该引起管理当局的足够重视，主要包括：

（一）融资平台蕴藏风险，未来战略方向不明确

地方政府融资平台的设立，使纯粹依赖政府财政收入进行基础设施建设，发展为可以以适度融资负债的方式加大基础设施建设投入，加快经济发展。同时将市场化的方式引入到基础设施建设领域，不仅提高了资金使用效率，而且形成了“政府+市场+企业”的新格局，一定程度上促进了市场经济条件下政府工作重心和职能的转变。

然而地方政府融资平台成立至今，自身积累的风险也不可小觑。当前地方政府融资贷款责任制度并不明确，由此导致投资超过财政能力的增长，而且债务的增长缺乏长期有效的管理机制。贷款的偿还期限可能与政府任期不相一致，现任地方政府的债务规模远远超出其当前的财力，债务水平与偿还能力不相匹配，地方政府担保行为的有效力值得质疑。再加上地方政府通过融资平台贷款的信息披露严重不透明，进而形成隐性负债而非合规的显性负债。高居不下的地方债务会对地方政府的信用造成负面影响，由于传导和贯通机制存在，地方政府融资平台信用问题也会对中央政府产生影响。

鉴于上述情况，投融资平台公司的市场化转型势在必行。然而，脱离了地方政府的信用背书，广大融资平台向何种方向转型？未来的发展战略是什么？如何确定自己的核心竞争力？这些是广大融资平台公司在寻求市场化转型过程中不得不面对的问题。

（二）商业模式模糊，市场化竞争能力低下

未来，随着越来越多的融资平台进行转型，平台公司的数量肯定会大幅减少。越来越多的平台公司将作为市场主体，面对市场竞争。这就要求平台公司必需要确立自己的商业模式和盈利体系。

然而，习惯了做地方政府的“钱口袋”，听从地方政府的财政资金安排的广大融资平台公司，如何能够在大浪淘沙的市场竞争中确立自己的商业模式，找准自己的定位，打造自己的核心竞争力，这是众多融资平台公司亟待思考的问题。

（三）地方政府政绩观导致平台投融资平台债务负担沉重

地方政府融资平台贷款属于地方政府的短期行为。目前GDP在我国政府官员的政绩考核指标中仍然占有重大的比重，因此存在一些地方政府官员通过进行基础设施及其它投资创造GDP政绩的可能性。进而，地方政府官员在任期内通过各种形式的大规模举债筹集基础设施建设资金，形成了与财政偿还能力不匹配的债务。

由于官员任期制度缺少对债务的负责机制，缺失债务偿还机制，各任期官员只管以贷款方式获得所需的巨大资金，盲目举债，对于前任债务偿还问题不重视，导致债务的增长缺乏有效的管理机制，债务蔓延积累成为政府重负。

（四）责任主体不明确，未能建立有效的绩效评价及考核机制

目前我国地方政府财政投融资制度还处于创建阶段，经营管理体制仍不健全，因此地方政府融资平台在法人治理结构方面存在先天缺陷。从决策主体角度看，投融资平台与地方政府有着直接的“血缘”关系，无论在人事管理还是在具体业务上大多受到地方政府的控制，例如人事任免权限在地方党委政府、资产管理权限在地方国资委、项目选择权限在地方发改委、资金管理权限在地方财政部门。

平台决策主体不明确、行政化色彩较浓的缺点导致平台运行过程中出现决策随意性较大、成本难控制、资金使用效率低下、财务不规范透明、信息不对称等一系列问题，特别是在项目选择上往往缺乏科学翔实的论证，导致许多项目是市场竞争领域的低水平重复建设，平台收入来源对地方政府补贴和土地出让金依赖性较强，盈利预期得不到保证；同时，由于大部分融资平台只负责融资，而不参与直接投资，因此在具体项目操作中实际控制主体与融资主体不一致，利益主体与责任主体不吻合，无法建立有效的绩效评估和考核体系。

管理会计在地方政府投融资平台市场化转型中的重要作用

（一）明确发展战略，实现价值增殖

管理会计通过规划、控制和决策等过程，可以明确企业未来的发展战略，并在此基础上确立企业能够获得发展的关键成功因素，从而实现价值创造和资本增殖。

未来平台公司将会去平台化运营，作为参与市场竞争的地方性国有企业存在，平台公司应在尽量短的时间内实现实体化、市场化和规范化的发展转型，参与市场化竞争。平台公司应坚持以基础设施建设为核心，向多元化、跨区域化发展，进一步夯实业务能力，并购和整合将成为平台公司发展的常态，生存下来的平台公司将以新形象展现在人们面前。

融资平台应充分考虑未来的职能定位、业务板块等，设置合理的组织架构及授权体系，并清晰部门职能、岗位职责分工等，做实平台公司的内部管理架构，提高运营效率。同时，针对集团化运营的融资平台公司，应结合平台的职能定位、业务发展规划等，对下属参控子公司进行系统梳理并分类，针对性地设计管控模式，充分激活各子公司的发展动力。

（二）创新商业模式，提升公司业绩

所谓商业模式，是指为实现客户价值最大化，把能使企业运行的内外各要素整合起来，形成一个完整的高效率的具有独特核心竞争力的运行系统，并通过最优实现形式满足客户需求、实现客户价值，同时使系统达成持续赢利目标的整体解决方案。简单而言，就是发现和组织独特的资源交易，为企业带来正的现金流。

管理会计与商业模式的确立和创新有着很大的关系。商业模式创新是为了创造更多的价值，在商业模式创新与构建中，管理会计要提供决策支撑、流程设计、成本管控、风险控制、绩效管理等服务，所以商业模式的创新要大力引入管理会计。

地方政府投融资平台要实现市场化转型，首先要确立自己的商业模式。融资平台公司应厘清与地方政府的关系，根据市场规则，明确平台公司的服务提供商和地方政府的服务购买者关系，同时对平台公司进行定位。根据业务发展需要，通过对区域内国有资产和资源的重组和整合，将城市资源和国有资产集中进行归集，全力打造综合性城建融资实业型平台公司，做大业务规模，培养专业能力。在此之上，积极探索区域投融资平台的协同发展，尝试区县平台整合和跨地市区域的平台整合。

（三）通过精益财务管理，化解存量债务

“精益管理”是管理会计的核心理念之一。精益管理要求企业的各项活动都必须运用“精益思维”（LeanThinking）。“精益思维”的核心就是以最小资源投入，包括人力、设备、资金、材料、时间和空间，创造出尽可能多的价值，为顾客提供新产品和及时的服务。

精益财务管理就是要求企业通过精细化的财务管理方法与制度流程设计，降低成本，提升价值，防范风险，通过资金集中管理与优化配置、加强现金流量管理、强化全面预算管理、积极开展成本管理、深度参与投资管理、完善财务信息化系统、加强数据分析与决策支撑等，使传统的核算型财务管理向价值管理转型。

从当前地方政府融资平台贷款现状看，银行信贷资金已经脱离信用的基本规则和属性，充当财政资金职能用于城市基础设施建设与城市开发。信贷资金财政化的现象严重，一方面扩大了财政赤字规模，财政入不敷出，若再继续下去将会引起财政危机和政府信用的丧失；另一方面影响信贷规模的控制，赤字财政导致货币需求总量增加，在收紧货币政策条件下货币供给量却不增加，产生一种通货膨胀缺口，引起价格水平提高，不利于宏观经济发展。因此，化解债务风险已成为各级政府工作的重中之重。

只有从精益管理的角度出发，以精益财务管理为手段，控制债务规模，降低融资成本，努力拓展财政增收空间，积累财政实力用于消化贷款欠款，树立新增财力首先用于消化赤字债务的意识。实行规范的部门预算和综合预算，并严格按预算执行，才能有效的化解债务风险。结合地方政府财政资金状况，区分轻重缓急，合理安排预算支出，适当安排财政专项还贷资金，制定新旧贷款本息还款计划，每年在预算内安排一定数量的资金用于偿债，并根据财政情况和还债需要逐年增加，逐步偿还地方政府融资平台的贷款本息。

（四）建立科学的考核评价体系，落实责任主体

管理会计的目标是通过运用管理会计工具方法，参与单位规划、决策、控制、评价活动并为之提供有用信息，推动单位实现战略规划。建立有效的考核评价体系是实现公司战略的重要环节。

地方政府设立的各类投融资平台行政色彩普遍较浓，各投融资平台往往由不同的行政部门组建管理，条块分割严重。从而无法确认责任主体，也无法建立有效的绩效评估和考核体系。

管理会计的工具方法可以应用于地方政府融资平台的绩效管理领域，如可以采用关键指标法、经济增加值、平衡计分卡等方法，帮助建立融资平台的考核评价体系。以经济增加值（EVA）为例，EVA是指企业可持续的投资收益超过资本成本的净值。EVA是全面考核企业经营者有效使用资本和为股东创造价值能力的重要工具，也是企业价值管理的基础。通过建立以EVA为导向的价值评价体系，融资平台可以实现以财务报表为基础，以资金成本为基准，深入公司经营的不同环节和不同层级，将EVA的构成要素从财务指标向管理和操作层面逐级分解，绘制出要素全、可计量、易识别的价值树，从而揭示出价值形成的途径以及影响重大的关键价值驱动因素。

地方政府投融资平台也可以借助平衡积计分卡建立自己的考核评价体系。平衡计分卡是一种基于战略管理的业绩评价体系，它包含财务层面，顾客层面、内部组织流程管理层面及学习和成长层面4个维度。平衡计分卡同时涵盖财务和非财务指标、定量和定性指标、短期和长期指标，多元化的考核指标能为融资平台公司战略目标的实现提供指导。融资平台应建立健全的法人治理机构，构建产权清晰、权责统一、自主经营、自负盈亏、科学管理的法人治理结构，要推动融资平台公司由事业法人向公司制法人转型，真正确立其市场主体地位，实现完全市场化运作和政企分离，强化对党政一把手的考核问责及激励机制，做好人力资源发展规划，多渠道市场化吸引人才，实现各方面人才在管理思想、经验及发展潜力的合理搭配，形成既具有管理能力、又具有发展动力的人才团队。注重人才梯队的培养，确保引进的人才符合公司未来发展的战略要求。通过管理层持股、技术入股、职工持股等手段，推动企业股权多元化和股份制改革，激发内在活力。

综上所述，地方政府投融资平台在当前市场化转型过程中均在不同程度上遇到了一些困难，如战略方向不明确，商业模式模糊，债务负担沉重，责任主体不明确等问题。通过大力推进管理会计体系和方法，可以使投融资平台公司明确发展战略，创新商业模式，化解存量债务，建立科学的考核评价体系，从而在投融资平台公司市场化转型过程中发挥重要的作用。

参考资料

1.吴大军.管理会计，第三版.东北财经大学出版社.

2.李翼.当前地方政府融资平台风险剖析及发展转型之路.天津经济，2016（6）.

3.陈柳钦.规范地方政府融资平台发展的思考.地方财政研究，2010（11）.

4.廖家生.管理会计：企业应对经济“新常态”的重要工具.财务与会计，2015（1）.

责任编辑：刘桂素

（李翼，天津财经大学财务管理专业硕士，特许公认会计师（ACCA），高级会计师，现就职于天津新金融投资有限责任公司）