论地方政府融资平台风险及发展转型策略

■李　翼



论地方政府融资平台风险及发展转型策略

■李翼

内容摘要：地方政府融资平台，是指由地方政府及部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投融资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。融资平台当前存在着一定程度的政策风险、财政风险、金融风险和经营风险。融资平台应在尽量短的时间内实现实体化、市场化和规范化的发展转型，参与市场化竞争。

关键词：融资平台风险转型

地方政府融资平台的概念及内涵

（一）地方政府融资平台设立的意义

地方政府融资平台的成立，是城市基础设施建设融资体制改革的一个创新，使得地方政府不必直接涉足具体项目的融资、建设、运营及各项设施的日常维护等，形成以企业为主体开展城市基础设施投资和资产经营的新模式，更好地完成各项城市基础设施建设任务，为城市可持续发展打好坚实的物质基础。地方政府融资平台作为承担城市投资建设任务的载体，其主要职能是：负责城市基础设施项目的投资、融资、建设、运营、管理；运用政府授予的特许经营权，经营公用事业，为社会提供公共服务；实施城市国有资产的经营和资本运作等。

地方政府融资平台的设立，使纯粹依赖政府财政收入进行基础设施建设，发展为可以以适度融资负债的方式加大基础设施建设投入，加快经济发展。同时将市场化的方式引入到基础设施建设领域，不仅提高了资金使用效率，而且形成了“政府+市场+企业”的新格局，一定程度上促进了市场经济条件下政府工作重心和职能的转变，改变了政府包办一切的格局，有利于提高整体经济效率和宏观经济效益，是向着市场化方向改革的融资体制创新。随着中国新型城镇化的推进，基础设施建设、公用事业服务和土地经营还有进一步发展的空间，地方政府融资平台必将继续发挥重要作用。

（二）地方政府融资平台的分类

根据地方政府融资平台的规模大小、产业特征和主导区域等指标，地方政府融资平台可以分为综合性政府融资平台、行业性政府融资平台、区域性开发公司和区县级政府融资平台等四大类。

1.综合性政府融资平台

政府为了整合城市资源、实现城建融资、统筹项目建设以及提供公共服务而设立的综合性投资公司，具有资产规模大、业务范围广、投融资运作主平台等特点。在我国，各类综合性政府融资平台包括：城市建设投资集团、城市建设开发集团、城市投资发展集团、城市投资控股集团、国有资产经营控股集团等，亦简称为 “城投”。

2.行业性政府融资平台

行业性政府融资平台指的是投资领域经营范围主要集中在国民经济某一特定行业，通常在交通、水务、能源、地产、旅游等行业设立。最典型的行业性政府融资平台就是重庆的 “八大投”，即重庆市高速公路发展有限公司、重庆市高等级公路建设投资有限公司、重庆市城市建设投资有限公司、重庆市建设投资公司、重庆市水利投资有限公司、重庆市开发投资有限公司、重庆市水务集团、重庆市地产集团、均由政府牵头整合各类分散的行业资源而设立。

3.区域性开发公司

通常是依托某一区域、如开发区、新区、园区等而设立的承担政府职能且公司化运作的建设投资主体。这类公司的主要特征是立足本区域，获取的主要资源和承担的责任均来自本区域内，同时作为区域开发的投融资和建设平台，有的区域开发公司还享受一些有别于传统城区的特殊政策扶持。

4.区县级政府融资平台

2009年，国家推出“四万亿”经济刺激计划，不少地区的区县政府，为了通过城市化促进经济增长，区县级政府投融资平台应运而生。这类投融资平台普遍具有资产规模小，可运作资源少和受到限制条件多等不足，加上区县级财政和土地收入普遍不高、平台成立较晚、治理结构不规范、综合能力较弱等特点，在后续运营中相对困难较多。

当今地方政府融资平台所面临的风险剖析

由于地方政府融资平台自身的特殊性，其潜在风险必须引起足够重视。归纳起来，有以下几个方面：

（一）政策风险

从经济转型发展方面考虑，一方面，从宏观调控角度看，为应对国际金融危机，我国自2009年起采取了积极的财政政策和适度宽松的货币政策，这期间银行资金集中投向地方政府融资平台。为防止 “半拉子工程”大量出现，银行对平台的贷款必然保持在相对较高的增长水平上，这在一定程度上弱化货币信贷调控政策的效果，制约了宏观政策的调整空间。另一方面，从地方政府融资平台资金循环过程看，平台所投资项目大部分需要利用土地开发后出售的增值收益偿还，土地价格的高位徘徊是维持当前平台融资模式正常运转的重要支柱之一。土地价格的上涨将进一步推高房价，挤占购房者其他消费，进而削弱其实际消费能力，这与国家当前调控房价，通过拉动内需、刺激消费，进而调整经济结构，实现经济增长方式转变的理念完全不符，加剧了投资和消费比例的失衡。随着货币信贷、财政税收、房地产调控等一系列政策调控逐步到位，地方政府还贷压力将逐步加大，平台基于宏观政策转向而产生危机的概率大大增加。

（二）财政风险

从整体负债水平的角度考虑，我国地方政府融资平台资金投向较为单一，主要还是公益项目，大部分缺乏足够的自营性，尤其是占绝大多数的区县级融资平台几乎没有盈利能力。尽管平台贷款期限普遍较长，5年期以上的贷款比重超过50%，而且也并不是所有政府担保的贷款都是非营利项目，但如果其中的大部分债务都需要政府财政来兜底偿还的话，必将考验地方政府的债务管理能力。虽然从总量上看，我国地方政府负债风险尚处于可控制范围，但并不能掉以轻心。由于历史、体制的原因，我国很多地方政府还存在着除融资平台以外的各种显性或隐性的或有债务，这部分债务同样没有纳入地方预算中，缺乏有效的确认、量化和披露，在特定条件下有可能转化为具有政府偿还责任的直接债务。一旦出现这种情况，其就可能与投融资平台交互作用，成为加剧地方财政风险的不稳定因素。

（三）金融风险

从融资组合结构的角度考虑，目前银行贷款依然是地方政府筹集资金的主要渠道，这主要是因为直接融资对于融资主体资质具有较为严格的要求，除对融资主体的资本、盈利能力、项目盈利能力等具有明确严格要求之外，还要求进行全社会范围内的信息披露。地方政府融资平台的发展现状无法满足直接融资的诸多要求，只有在政府信用的强大背景下通过银行体系融资。而商业银行基于平台的政府背景而将其作为优质资产予以积极的信贷支持，使得平台负债主要集中在银行体系，而且这些贷款普遍存在地方政府违规担保承诺、大额授信、贷款过于集中、恶性竞争等问题。虽然目前融资平台的不良贷款尚少，但是未来偿还风险却较为集中。历史经验表明，平台不良贷款显现时滞约为3-5年。因此，必须要加强对平台的融资管理和银行业金融机构等的信贷管理，严防金融体系风险。

（四）经营风险

从管理水平和盈利能力的角度考虑，目前我国地方政府财政投融资制度还处于创建阶段，经营管理体制仍不健全，因此地方政府融资平台在法人治理结构方面存在先天缺陷。从决策主体角度看，平台与地方政府有着直接的 “血缘”关系，无论在人事管理还是在具体业务上大多受到地方政府的控制，例如人事任免权限在地方党委政府、资产管理权限在地方国资委、项目选择权限在地方发改委、资金管理权限在地方财政部门。平台决策主体不明确、行政化色彩较浓的缺点导致平台运行过程中出现决策随意性较大、成本难控制、资金使用效率低下、财务不规范透明、信息不对称等一列问题，特别是在项目选择上往往缺乏科学翔实的论证，导致许多项目是市场竞争领域的低水平重复建设，平台收入来源对地方政府补贴和土地出让金依赖性较强，盈利预期得不到保证；同时，由于大部分融资平台只负责融资，而不参与直接投资，因此在具体项目操作中实际控制主体与融资主体不一致，利益主体与责任主体不吻合。

地方政府融资平台的发展转型之路

地方政府融资平台是特殊时期的特有产物，具有生命周期。随着城市建设高峰的过去，某些平台在完成了某个领域的投资建设任务后就应该历史性地退出舞台，要么关闭要么转业成为经营实体。而从改革成本和改革稳定性的角度来看，推动平台公司转型是更佳方案。未来平台公司将会去平台化运营，作为参与市场竞争的地方性国有企业存在，平台公司应在尽量短的时间内实现实体化、市场化和规范化的发展转型，参与市场化竞争。

（一）融资平台适宜涉足的业务领域分析

一是产业引导和国有资产管理领域。按照地方政府产业布局要求，积极引导政府投资的方向，融资平台可以履行政府投资导向的职能，同时在公用事业、轨道交通、广告经营、能源开发、地产置业以及文化旅游、环保产业、金融服务等方面充分运作，规范企业经营，确保国有资产的保值增值。

二是城市运营管理领域。即运用市场手段，对包括城市基础设施 （如道路、桥梁等）、城市资源性资产 （主要是城市土地）和城市无形资产 （如广场、道路冠名权）在内的城市资产开展的多种形式的经营管理活动，以提供公共产品或公共服务为目标，充分经营和利用城市基础设施，发挥融资平台公共产品提供者和公共服务提供者的作用。

三是城市金融服务领域。城市的持续健康发展离不开银行、金融机构的支持，融资平台作为地方性国有企业，应着力打造金融板块，力争打造区域性金融控股集团，可控股参股银行与银行联姻，亦可涉足保险、信托、金融租赁、产业投资基金等多种金融业态，金融板块将成为一些融资平台公司未来的经济增长极，不仅能为其盈利能力注入新动力，还能带动地方经济的发展。

（二）融资平台未来发展路径分析

虽然融资平台目前还无法做到完全撤出公益性的基础设施建设领域，但正在逐步远离单纯的政府性融资平台公司。在业务发展方面，平台公司应坚持以基础设施建设为核心，向多元化、跨区域化发展，进一步夯实业务能力，并购和整合将成为平台公司发展的常态，生存下来的平台公司将以新形象和新境界展现在人们面前。

一是跨区域方向发展。在融资平台的初步发展阶段，公司的发展主要是在本地完成。而进入转型阶段之后，有能力的融资平台公司开始实施横向扩张战略。如通过整合城区近郊及各县的各类中小水务公司、房地产公司等，实现规模经济；利用企业在基础设施建设过程中所形成的如工程管理等各种专用知识、技术，对区域外的基础设施建设提供工程代建、工程项目管理等业务。

二是多元化发展方向。目前融资平台都在尝试战略转型，一方面随着其所在城市的发展，继续从事基础设施建设和土地一级开发业务；另一方面积极投资实体产业，进行多元化发展。大多数融资平台的转型选择依然围绕土地开发相关产业链，进行土地一级二级联动开发。条件成熟时，融资平台可凭借地方政府独特的资源、机遇，大胆进行非相关多元化的拓展，向产业投资、资产管理、金融控股、城市运营、城市旅游等多元化业务转型，不断发展壮大平台经营性业务板块，增强平台自我造血能力，形成新的利润增长点，通过经营收益反哺公益性项目，减轻地方政府的财政压力。

三是纵向整合方向。依托融资平台既有的专业能力，积极在供水、污水、垃圾处理、燃气等产业培育立足本地、面向市政公用产业化龙头企业，形成较大规模的集投资建设、运行管理、技术创新产业为一体的集团，带动整个市政公用产业向集团化、集约化、产业化方向健康发展，大型产业化龙头企业对市县的行业性公司兼并重组等将为常态。

一次错身时，秦铁崖左拳环击，抱打对手后背，右边龙爪手试着拿对手肋下软皮，因为离得稍远，除了小拇指之外，其余四指指尖刚碰到对手软组织，对方就闪开了。就是这不成功的一招，让秦铁崖峰回路转，豁然开朗，仿佛有道闪电在脑海划过，照彻混沌。他感觉到，在指尖戳到对手软肋的瞬间，对手的肌体颤抖了一下，那坚不可摧的皮囊不自禁地往里收缩。

（三）融资平台的能力培养

一是需要理清与政府的关系。融资平台公司应厘清与地方政府的关系，根据市场规则，明确平台公司的服务提供商和地方政府的服务购买者关系，同时在债务和平台公司运作方面，对平台公司进行定位。

在债务方面，按照国务院及人民银行、银监会的要求，金融机构对融资平台项目逐个开展重新评审和风险排查，梳理落实贷款项目审批、项目资本金、还款来源和抵押担保情况，地方政府在此背景下应针对融资平台的实际情况，采取有效措施，督导融资平台公司做到已发放贷款与具体项目挂钩，落实项目资本金，为融资平台公司减轻债务包袱。

在资本方面，地方政府应尽快为融资平台公司注入有效可变现资产、特许经营权、税收返还等以增加公司现金流覆盖程度，做实资本金，为融资平台公司市场化运作提供资金基础，实现既有债务与地方财政彻底剥离，也为地方政府职能转型提供保障。

在资产整合方面，对融资平台应进行规范和重组，按未来公司的发展定位，对于与业务不相关的公益性资产、享受政策支持的项目等进行剥离，为平台公司减轻运作包袱；同时，根据业务发展需要，通过对区域内国有资产和资源的重组和整合，将城市资源和国有资产集中进行归集，全力打造综合性城建融资实业型平台公司，做大业务规模，培养专业能力。在此之上此外，积极探索区域投融资平台的协同发展，尝试区县平台整合和跨地市区域的平台整合。

二是规范融资平台的运营管理。在公司治理方面，融资平台应建立健全法人治理机构，构建产权清晰、权责统一、自主经营、自负盈亏、科学管理的法人治理结构，要推动融资平台公司由事业法人向公司制法人转型，真正确立其市场主体地位，实现完全市场化运作。

在内部管理方面，融资平台应充分考虑未来的职能定位、业务板块等，设置合理的组织架构及授权体系，并清晰部门职能、岗位职责分工等，做实平台公司的内部管理架构，提高运营效率。同时，针对集团化运营的融资平台公司，应结合平台的职能定位、业务发展规划等，对下属参控子公司进行系统梳理并分类，针对性地设计管控模式，充分激活各子公司的发展动力。

综上所述，地方政府融资平台是特殊时期的特有产物，具有生命周期，推动平台公司转型是今后平台公司发展的必由之路。未来平台公司将会去平台化运营，作为参与市场竞争的地方性国有企业存在。平台公司应在尽量短的时间内实现实体化、市场化和规范化的发展转型，参与市场化竞争。

参考资料

1.王晓莹.关于地方政府融资平台发展的思考［J］.商业时代，2012（12）.

2.刘万钧.防范地方政府融资平台风险的对策研究［J］.天津经济，2010（5）.

3.陈柳钦.规范地方政府融资平台发展的思考［J］.地方财政研究，2010 （11）.

4.钟磊.对地方政府投融资平台发展及风险防控的思考［J］.福建金融，2012（10）.

责任编辑：陈秀丽

作者简介：（天津财经大学财务管理专业硕士，高级会计师职称。现就职于天津新金融投资有限责任公司）