界定基本社会保障均等化的几个问题

■刘 俊

基本社会保障的特征与意义

社会保障是指在人们因患病、失业、年老、死亡、生育、意外伤害等情况下确保其基本收入、医疗、住房和教育等权利的一项制度安排，是人类在20世纪进行的最有意义的创新之一。基本社会保障与基本权利和社会权密切相关，具有弥补功能，必须是全覆盖的。基本社会保障必须具有下列基本特点。

（一）与人们的基本权利有关

基本社会保障是满足所有社会成员的保障，它不仅要覆盖在正规部门就业的人员，也要覆盖自雇就业者、兼职人员和没有固定工作的劳动者，确保他们在患病、失业、年老、病故、生育、意外伤害时的基本生活。基本社会保障也是社会权。社会权是基于福利国家和社会国家的理念，为使任何人都可以获得合乎人性尊严的生存，而予以保障的所有权利的总称。这种社会权利表现为三个方面：第一，人有义务去满足他人的基本生存权；第二，强调正义、公平、履行义务、寻求公正的社会经济权，给予穷人实际的社会权；第三，基本社会保障权是一种接受权亦即积极人权，享有接受权是有资格接受某物或以某种方式受到对待的权利。

（二）体现人们的社会权

社会权是伴随着人权的国际化，因人权的内容不断的被扩展而出现的，人权不仅仅局限在政治领域，还发展出经济、社会和文化权利即社会性权利，也即社会权。社会权之所以产生基于以下几个方面的原因：第一，人类对生存与发展的需求；第二，自然威胁与社会威胁（含市场机制与竞争机制）导致的人类生存条件的脆弱性；第三，资源和权利的稀缺性；第四，道德与理性对人类需求的表达和实现将是一个长期的历史过程。作为社会共同体生活的一项原则，任何处于危难中的人都有权向他人呼救，所有的人都有责任解除呼救人的危难，因此，国家应当以积极作为的形态介入这一社会性权利的实现领域，使社会经济弱者获得实际上的自由。

（三）具有弥补功能

基本社会保障体制可以弥补已有社会保障制度的“功能不全”缺陷。社会保障体制如果设计不得当，会出现逆向功能。目前，日本的税收体制和社会保障体制在缓和不平等、消除贫困功能上，已经超过先前的“功能不全”而陷入“逆功能”状态，其主要表现在，2000年日本的相对贫困率和收入不平等程度在OECD国家名列前茅；自杀率，无论男女都处于世界上前列，与此同时日本的出生率已经跌到世界最低水平。韩国在20世纪中期模仿西方发达国家建立起社会福利体制，目前这种福利体制的再分配功能比较弱，收入分配不平等现象非常严重，经济社会层面两极化的结构日趋明显。韩国已经进入两极分化的社会。许多研究报告证实了这一点。两极分化削弱了韩国的社会凝聚力，成为追求社会福祉、社会和谐的主要的障碍。两极分化通过收入排斥、财产占有排斥、消费排斥、教育排斥、社会参与排斥、生产排斥等影响社会和谐。韩国学者发现，家庭收入、财产占有、消费等在各自平均水平的60%以下就会引起社会排斥。韩国的社会贫富差距的重复性及长期化正在形成。模仿发达国家20世纪建立起来的福利模式，日韩政府背负大量债务，政府财政负担加重，社会福利和社会保障步履维艰。人人享有的基本社会保障会降低社会保障逆向功能发生后产生的副作用。

（四）必须是全覆盖的

在项目上，基本社会保障应当包括养老、医疗、生育、失业和工伤等。当然保障性住房在一些国家也被考虑纳入其中。不同的国家有不同的基本社会保障制度，这要视其历史、政治和经济条件而定。尽管各个国家都试图把所有的人群考虑到社会保障体系中去，但是总有一些人群不能完全被保障，于是就有了社会救助。社会救助是指社会成员因各种因素难以维持最低生活水平时，由政府按照法定程序和标准向需要人群提供的现金、实物或其他方式的支持。因此，社会救助是维持个人基本生活保障的 “最底线”手段，是社会的稳定器，是社会安全网的最后一道防线。尽管在一些国家社会保险成为社会保障的基本形式，但是由于社会保障体系的设计不可能覆盖所有人群，加上失业人口的经常出现，社会救助并没有因为社会保险的发展而消失。但是，社会救助属于基础性的社会保障。社会救助本身并不能单独成为基本社会保障。

（五）基本社会保障是一个过程

2006年10月奥地利大选不久，该国社会民主党抛出了“基本覆盖”计划，根据这个计划，“所有合法获得失业保险、失业救助、社会救助和养老金后仍然低于一定的最低收入水平者，可以获得800欧元的最低收入”。奥地利社会民主党提出的基本覆盖有两个前提：一是必须建立相关的保障制度和项目，并且已经覆盖所有人群；二是社会保障已经实现了全国统筹。首先，在这一点上，与我国学者提出的基本社会保障还是有一定的区别的，要点在于我国社会保障体系还没有完全建立起来，相当一部分人群，尤其是农村人群还没有被纳入社会保障体系，或者正在被纳入社会保障体系。其次，我国社会保障统筹的层次还不是很高，要在全国层次上建立统一的标准也存在一定的困难。再次，全国统筹涉及到财政体制，尤其是中央和地方财政的关系，比较复杂。在这样一个阶段建立基本社会保障体系并实现其均等化，必须在最初就建立最低标准，或者在各地区基本建立起社会保障体系之后，再由中央政府建立类似奥地利这样的全覆盖计划，实现均等化。这都需要一个过程。

基本社会保障与基本公共服务

我国的基本社会保障均等化与基本公共服务均等化的提出有着密切的关系，因此，我们在这里也有必要把这两个概念加以区别。

（一）保障与供给

从保障和供给的角度出发，我们可以把基本公共服务分为狭义的和广义的两种，狭义的基本公共服务是指为对象供给服务的体制、机制和过程，涉及到设施、设备和人员配置。广义的既包括保障体制机制，也包括服务供给体制机制。

涉及到基本公共服务均等化，就其内部的各个部分，要分门别类地进行分析。但基本可以分为两个大的部分：保障和供给。保障体现为货币，供给体现为实物。区别保障和供给的意义在于它为我们进一步的分析奠定了基础。保障就其内涵涉及了财政来源、给付方式、给付水平、支出对象和政府的角色。供给则主要涉及设施、设备和人员的配置。在配置过程中，标准是非常重要的。至此，我们就有了一个比较清晰的分析框架。

区分基本社会保障和基本公共服务还具有十分重要的操作意义。这种区分也为当前我国的社会发展找到一种理论分析框架。在我国现阶段，人们把社会事业作为社会发展的重要内容，社会事业主要是指科学、教育、文化、卫生、体育等部门的服务体系建设。而社会保障和就业等被视为社会发展的一部分，但不属于社会事业，引入保障和供给的理论将会化解就业、社会保障与社会事业的分界，为当前我国的社会发展找到一种新的理论框架，从而使社会事业、就业与社会保障，以及社会秩序能够融合起来，而不是分而治之。

（二）基本社会保障定位

根据以往的研究，我们认为应当把我国现阶段的全国性基本公共服务的范围划定在医疗卫生 （或者叫公共卫生和基本医疗）、基本教育（义务教育）、社会救济、就业服务和养老保险。社会保障或基本社会保障被囊括在广义的基本公共服务保障体制内。我们现阶段的基本社会保障与基本公共服务是重合的。

进一步说，基本社会保障与基本公共服务的相同点是基本社会保障是基本公共服务的一部分，基本公共服务既包括保障，也包括在保障基础上的服务供给；不同点是基本社会保障可以用货币标准来衡量，而基本公共服务的服务体系供给则需要考虑设施、设备和人员的配置问题，即要求有实物标准。

总之，基本社会保障是指政府在人们因患病、失业、年老、意外伤害等情况下确保其基本生活、保健和教育等权利的一项制度安排，在我国现阶段应当包括基本养老保险、社会救助、基本卫生保健和基础教育。

基本社会保障均等化的内涵

基本社会保障均等化是继我国提出基本公共服务均等化之后又一个命题。它甚至比基本公共服务均等化还复杂。首先，我们需要探索和界定基本社会保障是什么。其次，我们必须界定基本社会保障的均等化。这是一个非常复杂的问题，基本社会保障在一个国家内部，例如在我国，就采取了不同的形式和不同的体制，学者们把其称为“碎片化”的体制，这样的体制，不论在我国还是在其他国家都有，要在短期内把它们统一起来也不是很容易的，甚至是不可能的。另外，社会保障内部的各类保险采取的方式不一样，有积累制的，也是半积累制的，还有其它的形式，积累制与个人的收入有很大的关系，每个人的收入又不尽相同；在这样的情况下如何均等化，也是需要进一步思考的。再次，社会保障的责任主体不一样的，有国家 （或者叫政府）、雇主和个人，在这样的背景下又如何均等化。这一系列的问题，需要我们基本社会保障均等化进行深入的研究，对社会保险的各类形式进行深入分析，对国家、雇主和雇员的不同角色进行全面研究，在此基础上，确定一个均等化的界定和标准，进而研究均等化的方式才是有可能的。一般意义上讨论基本社会保障均等化会把问题复杂化，而无助于问题的解释和解决。

基本社会保障均等化必须满足两个条件：第一，确保全体居民的基本生活；第二，建立国民收入分配的合理制度安排，成为缩小社会差别的重要手段和基本途径。

因此，我们认为，基本社会保障均等化的核心是确保包括低收入群体在内的各类社会群体有支付社会保险的财政能力，标准是保证基本生活。在均等化过程中，社会救助发挥兜底作用。

第一，机会均等，即每一个公民都应当有机会享受或参与他 （或者她）所处的社会中的同类群体所具有的社会保障。有些国家把它扩大到所有居民。欧盟的有关社会保障不仅保护本国公民，也包括他国公民，例如《欧盟社会保障计划和自由流动者条例》（Social security schemes and free movement of persons：Basic Regulation）规定，所有的工人（受雇者或自谋职业者）其国籍或者是欧盟成员国，或第三国家，或无国籍者，难民，只要在欧盟成员国内居住，他或她本人及其家庭成员都可以享受保障权利。条例也适用于在欧盟成员国学习的学生和实习生及其家庭成员。覆盖疾病、生育、残疾、老年、工伤、生活救助、职业疾病、失业、家庭福利、安葬等。这大约是福利国家的特点。在我国现阶段，扩大到农民工及其家属还是十分必要的。

第二，政府应当通过法律和财政援助等确保各类社会群体的基本生活保障，尤其要确保不同的地方政府具有相等的财力来支持社会弱势群体的基本生活。

第三，在全体居民都有机会享受基本社会保障的基础上，中央政府从财力、居民需求、国际经验等出发，制定确保居民基本医疗保健、义务教育、基本养老等的货币标准，并对低于货币标准以下的居民给予补助。

我们来分析“新型农村社会养老保险试点”，当前的试点中，中央政府已经确定了基本标准，“中央确定的基础养老金标准为每人每月55元。地方政府可以根据实际情况提高基础养老金标准，对于长期缴费的农村居民，可适当加发基础养老金，提高和加发部分的资金由地方政府支出。”将来，国家需要在经济发展水平不断提高的基础上，适度提高标准，使居民的生活能够达到相应的水平。但是，无论如何，新型农村社会养老保险试点，把我国的基本社会保障均等化大大推进一步，正如我们在调研中听到地方干部说的，“这是前无古人的大事情”。另外，农村老年人有土地收益，这是很多农村地区老年人的主要生活来源，因此每月55元也是可以接受的。如果我们看看美国20世纪30年代社会保障法案之后的养老保险金兑现情况，就更容易理解当前的形势，20世纪40年代，美国第一批养老保险金不过十几美元。但是，作为一种制度，它的意义重大。

第四，国家以资助或免除保险缴费等方式来确保所有社会成员参加养老保险、医疗保险、工伤保险、生育保险和失业保险，实现基本社会保障的人人享有，这个过程就是基本社会保障均等化的过程。基本社会保障均等化的核心就是确保包括低收入群体在内的各类社会群体有支付社会保险的财政能力，标准是保证基本生活。基本社会保障均等化的含义应当是预防性社会保障。诸如养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险而言，要确保每个有能力建立自己账户的社会成员都能够建立这样的账户，雇主、个人和国家都要尽到各自的责任。在预防性社会保障体系中，政府的责任就是要确保个人、雇主必须依法建立积累式的个人账户，必要时，政府给予相应的财政支持。例如，最近一些年来我国各地进行的“公共卫生服务券”在一定程度上体现了均等化的价值取向。2004年浙江省淳安县实施公共卫生服务券制度，人均15元。2005年重庆市黔江区实施了公共卫生服务券制度，凡是户口在该地区参加新型农村合作医疗的儿童、老人以及符合国家人口和计划生育政策的农村孕产妇都可以获得公共卫生服务券，服务对象可以获得儿童预防接种、儿童体检。特困孕产妇保健技术规范中的基本公共服务和人群健康保健等。他们可以凭服务券到区内任何一个卫生院、村卫生室接受免费的服务。

结论

根据以上分析，我们得出的基本结论是，根据国际经验、我国现阶段的特点和理论界的研究成果，我们认为，我国现阶段的基本社会保障应包括基本医疗保险、基本养老保险和社会救助。基本社会保障均等化是指居民应当不分城乡、不分地区享有对基本医疗保险、基本养老保险和社会救助的权利。国家必须保障所有居民享有基本医疗保险、基本养老保险和社会救助。