乡村振兴战略视野下农村“空心化”及其治理

豆勇超

（南京中医药大学 翰林学院，江苏 泰州 225300）

“三农”问题一直是党和国家高度重视的工作。党的十九大报告更是把“三农问题”上升到国家战略高度，提出乡村振兴战略，其总要求是“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”[1]。因此，乡村振兴战略的实质就是要全面实现农村的现代化。改革开放以来，我国在推进社会主义现代化的进程中，农村逐渐出现空心化现象，并呈现出典型化、严重化的趋势。随着工业化、市场化、城镇化的快速推进，大量农村人口涌进城市，造成农村主体缺位，制约着农村现代化的全面实现。因此，要推动乡村振兴战略，就务必要解决农村“空心化”的问题。

农村“空心化”问题引起学术界的重视，可以追溯到20世纪90年代。这一问题的研究主要集中在以下几个方面：第一，关于农村“空心化”的内涵。学界主要从地理学、人口学以及综合三个维度对其内涵进行界定，这方面取得了丰硕的研究成果。如刘彦随等从地理学视角出发，认为农村空心化是农村人口进城务工引发“人走屋空”以及住房用地“建新不拆旧”，从而导致乡村用地不断加剧、闲置废弃的过程[2]。许彦彬从人口学角度出发提出农村“空心化”的本质是人口的空心化[3]。戴攸峥从综合的视角出发，提出农村“空心化”是农村的人口、土地等整体事业的萎缩[4]。第二，农村“空心化”产生的原因。学界主要从经济、制度、自然环境、思想观念等维度进行阐述。经济维度，如吴文恒等认为“村庄空心化是经济社会发展的产物”[5]。制度维度，如崔卫国等指出农村空心化是由“特定城乡地域系统内城乡二元制度体系”引发的，也指出了自然环境、思想观念也是引发农村空心化的动力因素[6]。第三，农村“空心化”的治理路径。学界主要从城乡互融、政府引导、推进乡村城镇化等维度展开阐释。如崔卫国等就认为治理农村空心化的关键在于打破城乡二元制，实现城乡互融[6]；杨庆媛等指出要破除经济落后地区农村空心化问题必须发挥政府的引导作用[7]。关于乡村振兴战略的研究，始于十九大之后，在这方面产生了丰硕的成果，主要是从内涵、地位、路径等维度进行研究的[8]。

无论是农村“空心化”问题还是乡村振兴战略问题，学术界在这方面都取得了丰硕的研究成果，但是把两者结合起来进行研究的成果却是寥寥无几。以“乡村振兴”和“空心化”为主题在中国期刊网进行检索，截止到2019年3月为止，搜到的结果是36条。党的十九大报告对乡村振兴战略的凸显，无疑说明了三农问题已经上升为国家战略层面，而农村“空心化”却给这一战略的落实带来困境。因此，要推进这一战略，就必须要面对农村“空心化”这一问题。因此，把两者结合起来进行研究有着重大的现实价值。

一、 当下农村空心化现状、原因及后果

根据已有的研究成果可以看出，所谓农村“空心化”就是在推进社会主义现代化进程中，伴随着工业化、市场化、城镇化的出现，在三股力量交织下，大量的农村人口涌进城市，造成农村主体、生产、公共基础设施以及由此衍生的不良社会现象的发展过程。当下，农村空心化现状、产生的原因以及后果主要表现在以下几个方面。

（一） 农村空心化的外在表现

1. 主体空心化

乡村振兴战略能否在农村顺利得以开展落实，最关键的因素是人，乡村振兴的主体就是农民。只有充分调动主体参与的积极性，乡村振兴的实施才会有充足的人力资源作为支撑。但是，由于城镇化的迅猛发展，大量农村人力资源向城镇转移，引发农村人力资源缺乏，农村主体缺位越来越严重。在西部某乡镇，乡镇统计在册的人口有4万多人，但是几十个村人口在一起总共只有4 000多人，绝大部分人口都涌向城镇。主体空心化，主要表现在两个方面：一方面，乡村中常驻人口因进城务工而导致锐减，很多村庄甚至处于消失的状态；另一方面，乡村常驻人口的素质在不断下降，因为大部分常驻人口都是老、弱、幼、妇。

2. 农村生产空心化

在自然经济时期，农村的生产主要是为了满足农民的生活需求。生产具有多样性，如有种植、养殖、木工等。多样性的生产满足了农民的多样需求。但是伴随着现代化、工业化、商品化的快速发展，农村生产的目的就是为了满足城市市场的需求，农村的生产逐渐走向专业化、单一化，农村生产沦为了城市市场的工具，由此就引发农村经济衰败、土地荒芜，导致生产空心化。

3. 基础设施空心化

由于农村主体、农村生产的空心化，导致农村基础设施空心化。以农村基础教育为例，大量农村人口的迁移，导致现在很多农村小学招不到学生， 很多学校难以维持下 去 。 在 20 世 纪80—90 年代，笔者所在的河南省的农村小学，几乎村村都有一个自己的小学，并且学生生源充足，但是最近几年，很多小学生源不足，有的学校只有几十个学生，很多村小学相继撤销。与乡村教育相似，乡村的娱乐、商业等公共基础设施因大量农村人口外迁投入不足，导致乡村正常的秩序难以为继。

4. 基层组织涣散

基层组织是乡村振兴战略的主要执行者、实施者，组织是否得力，关乎到乡村振兴的兴衰成败。然而农村“空心化”的趋势妨害了基层组织的作用。大量农村青年劳动力的外流（他们对农村社会治理漠不关心），留守在农村的大部分是老、弱、幼、妇，致使农村基层党组织缺乏高素质党员、村民委员会选举面临缺乏人才的困境，基层组织力涣散，从而导致农村空心化现象进一步加剧。

（二） 农村空心化的原因

马克思认为一定的经济生产决定一定的社会结构，从而决定一定的政治领域和精神文化领域。马克思运用经济生产、社会结构、政治领域、精神文化领域这四个要素来分析西欧社会历史的发展，从而得出奴隶社会中奴隶阶级和奴隶主阶级斗争的结局是双方灭亡被封建社会所取代，封建社会中的封建地主阶级和农民阶级斗争的结局是双方灭亡被资产阶级社会所取代，资产阶级社会产生了资产阶级和无产阶级。到马克思创造《共产党宣言》这个时代，阶级斗争到达这样一种程度，资产阶级和无产阶级之间斗争的结局是要实现没有阶级、没有阶级斗争、没有阶级压迫的共产主义社会[9]。马克思的“经济生产、社会结构、政治领域和精神文化领域”的思想为分析农村空心化问题提供了丰富的理论资源。乡村振兴战略视野下，农村空心化是工业化、市场化、城镇化发展进程中的产物，是由经济、制度、思想观念、现代化等多重因素协同作用所致。

1. 经济是农村空心化的内在动力

经济因素是农村空心化的内在动力，这主要表现在城乡主体之间的收入差异。农民主要以土地为生，文化程度普遍不高，农产品附加值比较低，单纯依靠农村产业很难发家致富。而城市由于工业化、市场化，使产业生产比较发达，工作机会比较多，城市收入远远高于农村收入。基于经济因素的考虑，农村主体就会放弃土地进城务工，从而致使农村主体空心化。

2. 制度是农村空心化的制度性根源

制度因素主要是指的城乡二元对立的制度。这一制度的形成有一定的历史原因。建国以后，为了改变我国贫穷落后的局面，国家集中力量大力发展工业化，中央政府提出优先发展工业，农业支持工业的理念，以牺牲农业来反哺工业，从而为后来的城乡二元对立体制奠定了。此后，国家出台的户籍制度和土地制度，更是为城乡二元对立奠定了制度基础。城乡二元对立的制度，引发城市和乡村在权利和福利的二元分化，从而阻碍了城乡之间流动。如城市教育与户籍挂钩，农村人口在城市流动，没有城市户籍就没有办法享受到城市的教育权。而农村的土地制度在某种程度限制了农村土地的市场化，土地流转困难，从而造成收益低下。城乡二元对立制度，造成进城务工的农民，一方面因为城市乡村两栖的局面，造成资源浪费；另一方面进城务工的农民大多是中青年，而在农村留守的大多是老年人、妇女、儿童，从而导致大量的土地无力耕种而荒芜等现象，从而引发农村空心化现象。

3. 思想观念是农村空心化的文化根源

城市乡村在经济生产、社会结构上的差异，必然会导致它们在思想观念形成差异。随着改革开放的不断深化，大量农村人口进城务工，他们能更多地接触、了解城市。由于受计划经济时期工业优先发展的思路，政府在城市基础设施方面投入巨大，对农村缺乏重视，最终导致城乡经济发展的巨大差异。而进城务工人员中的一部分首先能感受到城市的先进、发达，与农村的落后、保守形成鲜明的对照。由此，部分进城务工的农村人口就形成一种错误的观念：城市里面的事物都是好的，农村里面的事物都是不好的，由此便放弃了对农村思想观念的认同，从而导致传统文化在传承上的断裂，由此从思想观念上为农村空心化奠定基础。

（三） 农村空心化的后果

农村空心化，如若不加以治理任其发展，势必会导致以下三方面的问题。

1. 农村治理的主体缺失

乡村治理的主体就是农民，大量农村人口尤其是青壮年进城务工，造成农村治理的主体缺失，形成农村人力资源的困境。乡村振兴战略能否顺利进行，基层组织无疑起着“方向盘”的作用。空心村村委会素质结构不断下降，甚至出现没有合适的干部人选，村民在进行选举时数量很难达到法定标准，更不要说什么监督权、管理权了。村党组织开展党建困难，有很多党员组织关系在村中，人却在城市务工；留守村民参与治理乡村的意识比较低。

2. 农村经济发展乏力

大量有能力、有知识的农村青壮年劳动力进城务工，土地由老年人来管理，他们由于年龄、身体以及文化上的制约，很难从事技术含量高、负荷高的农业生产，从而降低了农业生产的作用。同时，进城务工人员在城市的收入大部分用来在乡村置办新住宅，导致投入农业生产资金降低，不利于农业发展。

3. 农村社会问题频发

大量的青壮年劳动力涌入城市务工，使留守在村中的老、弱、幼、妇缺乏照顾，容易导致他们出现在思想、教育、安全等方面出现状况，从而引发社会不稳定。如在外务工的农民把孩子交给老人来照料，一方面加重了老年人的负担；另一方面隔代教育导致部分留守儿童成为问题少年，甚至走向违法犯罪的道路。

二、 乡村振兴战略视野下农村“空心化”的治理路径

乡村振兴战略的提出，为农村“空心化”治理提出了更加清晰的治理路径，即：调动农民主体回归；振兴乡村经济，推进农业现代化；健全城乡融合发展体制机制和政策体系；加强农村公共基础设施。

（一） 调动农民主体回归

人民群众是创造历史的主体。回顾中国革命、建设和改革开放的历史，我国之所以能够在以上不同时期取得胜利，就是中国共产党充分调动了农民主体的积极性。40年来的农村改革之所以能够取得成功，就是因为“坚持农民主体地位”调动农民群体积极性、主动性和创造性[10]。乡村振兴实质上就是人的振兴，乡村振兴的主体是农民，而农村中青年向城市的涌入，造成乡村振兴主体的缺失。针对农村劳动力空心化问题，要想积极落实乡村振兴战略，必须使主体回归，进城务工的中青年回流，重聚农村人口。如何才能调动农民主体重新回到乡村？第一，政府需要制定一些吸引农民主体回归乡村的政策。乡村振兴需要强有力的基层党组织，这就需要高素质的农民主体。乡村需要出台相关的国家政策，加强基层组织建设。比如可以选取党政机关优秀党员干部、优秀本土大学生到乡村任职。第二，培育新型职业农民。政府出台相关政策，支持农民免费接受农业院校知识教育，对通过技能培训、考核的农民颁发相关职业证书，同时组织相关专家，帮助农民解决在生产中遇到的问题，强化农民职业技能和生产技术，使其成为新型职业农民，从而调动农民主体对乡村的回归。

（二） 振兴乡村经济，推进农业现代化

振兴乡村经济，推进农业现代化，必须要破除农村产业、村级经济的空心化。由于大量农村劳动力的流失，农村土地趋于荒芜，再加上没有什么像样的支柱型产业，农民没有办法通过农村产业来发家致富，从而导致产业空心化。村级经济的空心化是伴随着生产责任制、农业税取消等制度的实施逐渐发展而来的。第一，大力推进农业现代化。政府应该出台相关的扶持政策，鼓励农村走科技兴农的道路，加大科技、资金的投入，充分发挥乡村的资源优势，使农业走向机械化、现代化的道路，提升农业生产的附加值。第二，走产业化、规模化道路。正如冉光和指出的，要形成村、镇、县的特色产业集群，一村一特色[11]。政府要从本地优势出发，科学规划，引导农村产业合理布局，培育龙头企业并发挥其领头羊的作用，借着市场手段，通过各种农业生产组织来促进乡村经济发展。重点扶持龙头企业进乡村投资，鼓励乡贤回到家乡投资创业，形成龙头企业与农户合作经营模式。只有走向规模化、产业化，农村有适合自身的支柱产业，可以通过物质利益来留住农民主体。外出务工的中青年，之所以离开家乡就是因为农村产业衰落无法满足过上美好生活的需要。如果农村有相关支柱产业，和城市收入相近，他们更愿意留在家门口务工，从而推动乡村振兴战略的实施。

（三） 健全城乡融合发展体制机制和政策体系

城乡二元对立的制度是造成农村空心化的制度性根源。党的十九大报告在对乡村振兴战略阐述中特别提到了“健全城乡融合发展体制机制和政策体系”，这为破除农村空心化的制度根源指明了方向。推进城乡一体化发展，必须对户籍制、土地制度等城乡二元对立的制度进行改革。首先，深化户籍制的改革。由于历史原因，户籍制身上过度的附加功能制约了城市、乡村人力资源的自由流动。深化户籍制的改革，必须把户籍制身上的附加功能（如住房、教育、医疗等）与户籍本身相分离，促进涌进城市的农村人口融入城市，释放农村的土地资源。对于有条件在城市定居的制定相关安置办法，释放农村土地资源，同时完善相关的教育、医疗等社会保障制度，实现务工人员由农村向城市的转化。其次，进一步深化改革农村土地制度。深化土地使用权流转制度。长期以来，由于进城务工人员的工作的不稳定性，土地被他们视为生活的最后保障，加上农耕土地制度的限制，导致农耕土地粗放经营甚至荒芜。深化土地使用权流转，一方面可以使务工人员放弃土地承包权转包出去，避免资源浪费；另一方面也可以盘活土地，提高农业生产效益。深化改革宅基地制度。按照国家有关宅基地“一户一宅”政策，严格农村宅基地报批制度，节约土地，以免盲目建房造成资源浪费。通过以户籍制度和土地制度为核心的制度创新改革，可以有效引导农民向市民的转化，使农民与土地相分离，释放农村土地资源，为农村土地流转奠定基础，从而实现城乡融合发展。

（四） 加强农村公共基础设施

中华人民共和国成立以来，由于国家中心工作是实现工业化，国家财政大部分都是用于城市建设上，农村基础建设长期被忽略。自然条件恶劣，交通不便的农村，长期面临着吃水困难、看病困难、交通不便、教育困难等问题，公共基础设施比较落后。党的十九大报告在乡村振兴战略中提出“加快推进农业农村现代化”。农村现代化无疑也是全方面的现代化，包括农村公共基础设施上的现代化，这也是解决农村“空心化”的重要措施。把农村建设成基础设施完善、交通便利、生态良好的新农村，不仅会吸引到进城务工人员的回流，也会吸引到城市居民的养老、旅游等，从而有效解决农村主体空心化问题。第一，政府要组织相关专家进行科学具体规划，加大用于改善农村基础公共设施的资金投入。第二，强化农村公共基础设施。完善农村的交通、水电、学校、医院、公园等基础设施，提高农村生活的宜居性。第三，加强农村生态文明建设。长期以来，由于乡村治理的缺失，造成乡村环境恶劣。推进乡村振兴战略，必须要加强对乡村环境的治理，从而增强乡村生态文明建设。