农村“三变”改革助推精准扶贫的机制和模式创新——基于安徽阜阳农村的调查

朱道才， 刘 锦

（安徽财经大学 经济学院，安徽 蚌埠 233030）

改革开放以来家庭联产承包责任制的全面推行，大大提高了农民生产积极性，解放和发展了农村的社会生产力，促进了农业和农村发生了翻天覆地的变化。然而随着经济的发展和改革的深入，以家庭承包经营为基础、统分结合的农村双层经营体制成为阻碍农村农业发展的瓶颈，引发了资源分散、资金分散、农民分散等一系列问题，“空壳村”大量存在，村集体与村民之间的凝聚力严重不足[1]，限制了农村经济的发展，甚至导致部分农民减收进入恶性循环，陷入赤贫境地[2]。因此，为了更好地维护农民合法权益，促进农民增收和集体经济发展，亟需深入开展农村“三变”（资源变资产、资金变股金、农民变股东，以下简称“三变”）改革试点工作，拓展提升“三变”改革内涵外延，从根本上变革生产方式，有效激发贫困户的内生动力助力脱贫攻坚。首创于贵州省六盘水市的“三变”改革模式于2014年在全国率先创造性地提出并实施，预示着新一轮农村改革的发展方向[3]。之后，安徽、重庆等地区在积极借鉴贵州等省“三变”改革经验的基础上，在部分县区农村开展以“三变”为主要内容的改革试点，探索实施“村社一体、合股联营”等发展路径，盘活了农民的土地经营权、房屋财产权等权益，改革取得了不错的效果，切实增加了农民的资产性收益以摆脱贫困[4]。经过多年的实践，以“三变”为核心的农村产权制度改革有效激活了农村“沉睡的资产”，在找到农民增收新渠道的同时，还找到了欠发达地区实现农业现代化的路径[5]，受到中央的高度重视和充分肯定。2019年2月19日，中共中央、国务院发布中央一号文件，贵州省六盘水农村“三变”改革经验被写入其中，这是其连续第三年写入中央一号文件。“三变”改革旨在盘活农村“三资”，激活农民“三权”，建立农业增产、农民增收和农村发展的长效机制[6]，为农村产权改革指明大方向，成为当前推动农村改革、实现精准扶贫、建成全面小康社会的重要举措，是乡村振兴战略的具体实现路径之一，也是重要突破口[7]。因此，积极深入思考“三变”改革理论研究和实践探索，对深化农村集体产权制度改革，巩固完善农村基本经营制度，扎实推进农业可持续发展，以此助推精准扶贫长效机制的建立有着深层次的价值内涵和实践意义。

一、 “三变”改革助推精准扶贫的作用机制

在乡村振兴战略背景下，“三变”改革为助推精准扶贫发挥了重要的作用，让中国农村产权逐渐变得清晰。正如张五常所言，政府要抓紧建立由资产界定权利的产权制度，考虑自由转让资产及自由选择合约形式的制度体系和法律规范，确立产权明晰的市场经济体制，那么市场的问题就会迎刃而解[8]。农村“三变”改革即“资源变资产、资金变股金、农民变股东”，简称“三变”改革。“资源变资产”指集体将合法的集体经济如土地、荒地、水域、林木等资源的使用权和闲置的房屋、设备等作为资产，通过评估以合同形式入股经营主体，取得股份权利[9]；“资金变股金”指集体在不改变资金使用性质及用途的情况下，将财政投入到村的各类资金转变成集体和农民的自有资金入股经营主体，享受股份权利，按持股份额获得收益[10]；“农民变股东”指鼓励和引导农民自愿把土地（林地）承包经营权、宅基地使用权以及其他资产资金，通过合同或者协议方式投资入股经营主体，农民成为股东，享有股份权利。发端于贫困地区的“三变”改革，作为我国农村发展的一场内生性伟大改革实践，创新了农业体制机制，激活了农村发展内生动力，拓宽了农民增收致富渠道，以产权制度改革提高了资源配置效率[11]，为农村脱贫致富探索出了一条可持续发展道路。“三变”改革助推精准扶贫的作用机制见图1。

（一） “三变”改革助推精准识别机制的建立，使扶贫对象更加精准

通过实施“三变”改革模式有利于推进精准扶贫识别机制的建立，具体来说：一方面，“三变”改革在一定程度上细化了贫困人口识别标准和方式。根据建档立卡的实际情况，村集体从贫困人口的收入、生存与发展能力等识别标准出发，确定股权量化的贫困户数及贫困人口数，公布无异议后予以登记确认，同时要根据贫困户实际情况选择“三变”优势产业，确定承接主体、对接项目和受益贫困户。另一方面，要充分发扬基层民主，调动群众自觉参与扶贫的积极性。密切联系群众是扶贫工作开展的基础，引导贫困户根据自身条件和市场需求自主选择效益好、见效快的的产业，借助互联网、大数据、云计算、物联网等技术平台，根据脱贫实际情况及时对农村贫困人口实施动态管理。只有这样做，“三变”改革的开展才能真正让需要帮助的贫困人口受益，使扶贫对象更加精准。

（二） “三变”改革助推精准帮扶机制的建立，使扶贫项目更加精准

“三变”改革在助推精准扶贫作用机制的过程中，重点是采取有针对性的帮扶措施尤其是产业扶贫的方式，催生农村新的产业发展促进贫困人口受益，还要注重提高扶贫项目脱贫效果的可持续性。“三变”改革将财政专项扶贫资金和其他涉农资金形成的资产，提供给有意愿吸纳贫困农户入股资金等生产要素、带动贫困农户发展当地农业产业的新型经营主体，经营主体通过政策、资金、市场、技术等方面的支持和农民有限的人力、原料、土地等联结起来，利用扶贫项目实现“三变”改革+经营主体+农户”的开发模式，以“股权”为纽带建立起科学合理的的利益联结机制，让农民获得经营性收入、工资性收入以及租金+分红收入。在这种合作模式下，既放大了扶贫资金的减贫效应，辐射带动贫困户脱贫增收奔康，又助推了经营主体实现自身利益的同时，履行了社会责任，双方实现了互利共赢，使扶贫项目更加精准。

（三） “三变”改革助推精准管理机制的建立，使扶贫结果更加精准

通过“三变”改革，精准管理机制分为精准扶贫实施前、实施中和实施后。首先，在实施过程前，成立扶贫工作小组，细化工作任务，组织干部结合地区实际情况协调推进扶贫工作，也要加强贫困地区实用人才、技术人才的培育，为精准扶贫提供技术、人才支持；其次，在实施过程中，统筹一系列强农惠农富农政策措施，建立健全资金整合机制，确保扶贫资金安全、高效运行。明确项目实施主体，构建资源共享信息平台，加快农业社会化服务组织建设，确保精准扶贫工作顺利实施。最后，在实施过程后，创新监督考核机制，在充分结合地区扶贫工作发展现状的基础上建立多元精准扶贫监督体系，不断完善干部考核机制，将帮扶贫困村、贫困户脱贫成效与干部工作实绩考核直接挂钩，使扶贫结果更加精准。

二、 “三变”改革助推精准扶贫的实践模式

虽然“三变”改革还是一个成长发育型的新生事物，但是其出现以来实践已较为丰富，形成了很多典型的经验模式。本文选取安徽省阜阳J村作为调查对象进行研究与分析，J村的“三变”改革依托涉农企业、农民专业合作社、家庭农场、种植和养殖基地等新型经营主体实施扶贫项目，实现发展现代农业、促进农村经济、社会可持续发展的主要目标，带动贫困村、贫困户增收脱贫。J村下辖14个自然庄，28个村民组，是极具代表性的典型农村，劳动力资源丰富，现有人口1 377户、5 390人，耕地面积333.2 hm2，村集体土地315.1 hm2，建档立卡贫困户60户、126人，该村按照“三变”改革的要求，对全村贫困户进行集体资产及收益量化分配，贫困户户均增收6 500元，人均增收3 100元。2016年以来，该村深入贯彻落实政府部门关于脱贫攻坚的各项决策部署，积极探索产业带动型、土地经营型、资产经营型、资源开发型和资本运作型等大力发展农村集体经济的有效形式，加快脱贫攻坚步伐，增强村级组织自身造血功能和贫困户自我发展能力，探索建立了“三变”+ 特色产业+贫困户等四种扶贫模式。

（一） “三变”+特色产业+贫困户模式

该模式把“三变”改革和特色产业扶贫紧密结合起来，通过“政府引导、市场运作、企业带动、群众参与”的方式，做优、做大、做强产业项目，推进农业结构调整和农民增收。J村全村贫困户实现特色产业全覆盖，该村充分发挥龙头企业在精准扶贫工作中的带动作用。具体运作方式是：向安徽福中和牧业有限公司投入集体资产24.0万元（2 400股），通过“四带一自”利益联结机制，覆盖全村所有贫困户，以每户贫困户4 000元入股的形式，将特色产业扶贫提升项目资金投入到福中和公司实施羊产业项目，每年按不低于8%项目收益支付给村到贫困户，2018年每户贫困户年分红320元。再如J村的油牡丹种植项目，由“掩龙生态牡丹园”即阜阳金豪农业开发有限公司为该村44户贫困户代种1.67 hm2油牡丹，每年该公司从收益中拿出5万元资金用于帮助贫困户脱贫和村集体脱贫出列，每户贫困户增收1 000元，实施项目计划代种油牡丹6年，即为村集体提供扶贫资金30万元。

（二） “三变”+家庭农场+贫困户模式

该模式主要通过家庭农场发展带动贫困户从事农业规模化、集约化、商品化生产经营，农户参与门槛相对较低，以农业收入作为主要收入来源实现稳定脱贫。在这种经营模式作用下，家庭农场发展具有农业发展空间大、销售渠道宽、能人引导及就地就近就业等优势。家庭农场是一个广泛的概念，根据经营方式不同，可分为单纯生产型（种植养殖类）和参与互动型（观光休闲、加工等）。在J村，这一模式的具体做法是：采用土地和资金入股、劳务输出及技术扶持等方式，实现了贫困户入股以小麦、蔬菜等种植类型为主的家庭农场，比如刘新杰家庭农场，辐射带动一般农户45户，贫困户12户参与特色蔬菜种植，亩均收益达3 000～10 000元。

（三） “三变”+光伏扶贫+贫困户模式

光伏扶贫日渐成为贫困地区开展精准脱贫的一个重要手段和有益尝试[12]。“三变”改革与光伏扶贫有机结合，可以让贫困户享受分布式光伏电站的发电收益，帮助贫困人口实现稳定增收脱贫。J村积极探索“三变”+光伏扶贫+贫困户模式，先后建成光伏扶贫5项，光伏项目分为村级光伏和户用光伏，其中村级光伏100 kW，投入集体资产64.5万元（共计6 450股），2017年收益5.82万元，2018年实现收入9.97万元，重点带动28人重残、重病户增收，占股共计4 515股，每个贫困户年均实现收益2 500元；户用光伏96 kW，投入集体资产61.76万元（共计6 176股），2017年收益8万元，2018年收益7.73万元，带动32户贫困户增收，每户持股193股，年分红3 000元。

（四） “三变”+扶贫车间+贫困户模式

为加快整合农村特色资源，激发贫困群众内生动力，引导乡土产业发展布局的重心向农村倾斜，J村引导和扶持当地经济效益好、示范性强、无违约记录的企业在该村布局设点。在综合考虑交通区位、人口和资源分布等村情实际，在充分尊重群众意愿的发展前提上，与安徽雷纳贸易发展有限公司签订扶贫车间租赁合同，即从2016年起，租赁800 m2的扶贫车间，年租金5万元，主要从事彩印包装产品的生产，根据车间生产需求，就地完善水、电、消防等基础设施，充分盘活农村“沉睡的资本”，降低车间开设成本。2017年带动贫困户22户，50人，共计分红3.5万元；2018年带动贫困户8人入股，人均年分红4 800元左右，带动贫困户6人，一般农户18人就业。

以上四种实践模式是J村结合自身的产业基础和资源禀赋，充分发挥区域优势，因地制宜做出的理性选择，这表明“三变”改革有着极强的制度张力，其实践模式完全可以是多样化的。但无论从哪种模式起步，都是为了农村经济的发展和农民生活水平的提高。

三、 “三变”改革助推精准扶贫的制约因素

农村“三变”改革在安徽省的推行，对增加农民财产性收入、壮大农村集体经济、加快现代农业发展具有重大意义。虽然“三权”促“三变”改革取得了较好的成效，让农民得到了实惠，但毕竟处于起步阶段，在法律规范、产权明晰、主体质量、利益联结和风险防控等方面还有待加强。

（一） 现有法律规范存在障碍，短期内难以实现突破

“三变”改革涉及法律法规纷繁复杂，如股权、土地、企业经营主体等一系列法律问题。《中华人民共和国宪法》第十条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；《土地管理法》第六十三条规定：“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租于非农业建设。”因此，从现行国家法律法规可以看出，农村土地等资源属于集体所有，不能在交易市场上自由买卖，这使得改革的法律支撑不足。“三变”改革涉及的首要问题是集体土地产权的界定，但我国现行相关法律并没有明确规定谁是集体土地的管理主体，只是概括性地提出管理者为集体经济组织和村委会，虽然这两个主体都以建制村为地域范围，以该地域范围内的农民为其成员，但是按照现有的法律规定，二者是两个独立组织，在组织目标、价值诉求和运作逻辑上都有较大的差别，一旦出现纠纷，法律关系模糊会导致权力实现难，权利救济缺位。

（二） 产权不明晰，贫困户的集体资产难以折股量化

随着“三变”改革的进一步推进，越来越多的农民当上了股民，切实享受到改革的好处，但由于各地发展状况的不平衡，土地质量差异大等原因以及历史遗留问题，产权不明晰现象依然存在。由于产权不明晰，容易引发纠纷，导致农村集体资产所有权虚化问题日益突出。农村集体资产按资产用途划分，主要分为三类：经营性资产、非经营性资产和资源性资产[13]。财政资金“折股量化”是指通过形成或壮大农村新型合作经济组织，让农民成为集体资产的股东，从集体经济中获得发展红利。但在实际操作过程中，贫困户对集体资产股份只是固定资产，很难变现为股份。为何资产折股量化难以实现，究其原因，目前还有很多地区“三变”改革的确权没有完全落实到位，缺乏有效的农村产权流转交易市场，而且委托第三方评估机构费用较高，同时由于各地实际情况有所不同也没有可供参考的价值评估模板，因此难以量化操作入股资产、抵押贷款等资产。

（三） 专业人才缺乏，新型经营主体发展需求难以有效满足

当前，许多地区的“三变”新型经营主体专业人才诉求矛盾突出，在一定程度上降低了市场竞争力和发展前途，制约了产业健康可持续发展。一是缺少专业技术人才。企业或专业合作社或家庭农场中大多数没有专业技术人才而只是有一定实践经验，缺乏理论知识和新科技知识的当地农民参与其中，种养能手、农机作业能手、科技带头人缺乏，农民组织化程度不高，难以为经营主体提供人才支撑。二是缺少经营管理人才。比如某合作社的负责人由缺乏管理理念与管理经验的传统农民带头成立，靠长久累积的经验经营，难以适应现代农业规模化生产的要求，直接影响到农户的收益。三是缺少财务人员。参与“三变”改革的经营主体内部运行不规范、财务管理制度不健全，没有规范地按照交易或事项的经济实质进行会计核算，如此难以对经营主体的经营业绩实施有效监管。

（四） 利益联结机制不健全，贫困户的内生动力难以激发

现如今，贫困地区想要脱贫致富的首要任务是发展贫困户的内生动力。以往的“输血”式扶贫一定程度上助长了农村贫困群体的懒汉思想，有的贫困户“等靠要”思想严重，单纯依靠政府，主动要求脱贫、积极寻求脱贫路径的意识不强烈。长此以往，会滋长部分贫困户的依赖心理，不能很好的激发贫困户脱贫的内生动力。“三变”改革能否取得实效进而巩固脱贫成果，关键在于能否最大化调动出贫困人口长期可持续发展的内生动力，影响内生动力的关键因素是利益分配机制的合理性和公平性。当前在“三变”改革进程中，很多地方企业或者合作社和贫困户之间的利益联结还是处于低层次的农产品买卖、贫困户的土地流转和房屋出租转让、提供劳动力等形式上，没有建立起稳定紧密的利益联结机制和带贫减贫长效机制，使得扶贫开发成效不明显、对农民增收贡献率不高，因此很难激发农户参与“三变”的内生动力。

（五） 风险防控研究不充分，改革难以顺利进行

“三变”改革以农业经营发展为核心，结合市场因素，拓宽农民增收渠道，推动农业发展，升级和推进农业产业链条形成和发展，但改革才刚刚起步，风险预测与防控研究处于缺失或不健全状态。一方面，由于农业生产经营过程中存在不可控制的因素较多，尤其是受到冰冻、旱灾、水灾、雹灾等不可抗拒的自然环境影响较大，并且农业产业前期投入大，生产周期长，较强的风险不可预知性很难保障农民权益，对农业生产和人民生活都带来了不利影响。另一方面，大部分农村的集体经济相对较弱，其发展壮大需要一定的时间。承接农业生产的经营性主体分散，生产规模小，缺乏统一管理，对行业的带动力不强，市场竞争力较低，其中大多数主体处于低端发展和探索阶段，抗风险能力低，可能将风险转移到贫困户，导致改革很难顺利进行。

四、 “三变”改革助推精准扶贫的优化设计

自“三变”改革实施以来，理论和实践研究不断进步和完善，尤其是透过个案分析的实践研究取得的成就更为显著，受到政府部门的高度关注，给贫困户带来了真正的好处。但是，要让“三变”改革在新时代背景下助推构建精准扶贫的长效机制，激发贫困地区和贫困农户的内在发展能力，还需要在以下五个方面加以规划和完善。

（一） 实现改革和立法相衔接，确保“重大改革于法有据”

“三变”改革应当以健全的法律制度保障为基础，这就要求立法部门准确理解和把握《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》《关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》等有关文件的深层次内涵，广泛吸取法学界、法律界和经济学界的智慧，系统梳理“三变”改革中涉及的中央政策和法律、法规，扎实做好改革实践中的成功经验总结，制定更加详细的法律法规和政策扶持，保障改革在法治轨道上平稳有序进行，其中特别应该做好农村集体经济管理及其产权制度的立法表达，以便实际具体操作。更为重要的是，应在总结贵州六盘水市等典型改革案例实践经验的基础上，尽快结合安徽省各地的现实情况，因地制宜制定深化农村改革政策的实施方案，运用法治思维和法治方式解决现实问题，让“三变”改革在良好的法律制度下运行，进而保障改革的长久性和有效性。

（二） 完善产权制度，做好集体资产折股量化工作

第一，摸清集体资产，做好认定工作。为确保农户从集体资产中的收益不受损失，由村集体统一聘请第三方专业会计师，对集体“三资”进行清产核资，全面清查集体资产的存量、结构、分布和运用效益等情况，并召开居民代表大会对最终结果进行认定。第二，以“还权赋能”为核心，加速推进产权确权登记。明确农村土地承包经营权、农村集体林权、农村房屋所有权等农村产权权属，在确权的基础上，做好所有权登记颁证工作。第三，建构产权交易平台，实施资产折股量化到户。完善农村产权流转体系，建立农村综合产权交易平台，提供产权交易化市场专业化服务；同时针对难以折股量化到户的资产，加大招商引资力度，采取农村各类资源性资产的确权颁证和资产折股量化入股等多种方式盘活有效资产，推进新旧功能转换。

（三） 培育新型农业经营主体，加大专业人才引进力度

围绕乡村特色产业、优势产业，坚持政府主导、企业（合作社）主体、农户（贫困户）参与，着力把具有产业带动能力的龙头企业、专业合作社、家庭农场、能人大户等新型经营主体与开展精准扶贫结合起来，鼓励和支持他们以发展产业、吸纳贫困户土地、劳动力资源等适合的方式参与到扶贫开发工作，到贫困地区兴业创业，构建与贫困村、贫困户利益共同体，夯实为农民获得可持续资产性收益的产业发展，带动贫困户脱贫致富。具体来说，各个地区可结合实际通过以企带村、以社带户、以户带户、股份合作等多种方式，发挥新型农业经营主体带动脱贫作用，将扶贫工作与壮大集体经济有效结合，提高贫困户参与的积极性，拓宽贫困户增收途径；同时，加大对技术工人和管理人员的等专业人才的引进培训，让他们接受“三变”，参与“三变”，帮助经营主体发展产业，缓解经营主体缺乏专业人才的压力，最大限度保障产业的发展和改革的顺利推行。

（四） 加强股份合作，创新利益联结机制

结合地区实际情况，加强股份合作模式。项目实施主体应根据地区和农户现实状况加强产权、股权交易平台建设，多角度创新多渠道带动农户进入农业生产经营中，比如说贫困户可把资金和经营的资产入股到企业、合作社、家庭农场等经营主体中，使农户享受分红收益，还可以通过就近就业、技术指导、产品回购等多种形式获得收益。创新“四带一自”利益联结模式。选择“三变”改革试点村，积极探索改革模式，按照民主程序依法注册设立企业化的资产运营实体，由村实体组织农户与市场经营主体按规定签订契约合同，主要内容包括合作项目、入股形式、收益分红及违约责任等，确保各方责任主体按合同约定履行各自的权利与义务，从而建立和完善产业化经营中的合理利益共享机制，定向带动贫困户发展产业，让其拥有稳定增收项目确保脱贫不返贫。

（五） 完善风险防范体系，重视政府的引导作用

“三变”改革必须多措并举积极防范自然风险、市场风险、道德风险、法律风险、农业资源非农化风险等各类风险，健全政策性保险、商业保险、信用担保、财政补贴等风险防范体系，尤其是高度警惕并有效防范农村集体资产股权的市场化风险，建立健全资格审查、项目审查、风险保障金制度建设，提高其风险防范能力，避免和减小农民的利益损失，保障改革达到预期目标，促进农村改革健康发展。同时，重视政府的引导作用，把实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益作为一切工作的出发点和落脚点，引导美丽乡村建设与农业产业发展、农民增收和民生改善有机结合。充分尊重新型农业经营主体、村集体和农民意愿，把握正确方向，在改革中坚持农民主体地位，充分发挥农民参与集体产权治理与监管的主观能动性，从根本上推动全面风控体系的建设。