新型城镇化背景下的农民利益保护

张远索，仲济香

(1.北京联合大学 人居研究中心，北京 100191；2.北京大学 城市与环境学院，北京 100871；3.中国土地勘测规划院，北京 100035)

李克强总理在多个场合多次提出新型城镇化建设问题。2013年“两会”以后，关于新型城镇化问题的研究日渐增多，有学者就新型城镇化“新”在哪里做了解读，认为新在均等化待遇、提升质量、因地制宜、以人为本、产业支撑、土地征收等方面[1]。有观点认为应该通过工业化与城镇化双轮互动、以人为本推进农民工市民化、推进新农村建设、走集约和环保之路等途径提升新型城镇化质量[2]。随着由征地拆迁补偿等引发的群体事件备受关注，部分学者开始关注在城镇化过程中农民利益的保护问题，认为做好失地农民的社会保障工作事关重大[3]，要保证农民失地不失业，加强技能培训创造条件再就业[4]，构建就业、多元化补偿和社会保障三位一体的利益保障体系[5]，推动户籍制度的全面改革，破除农村人口向城镇转移的制度性障碍[6]，同时必须对现行集体土地征收制度进行重大改革，提高农民在土地增值收益中的分配比例[7]。但相对于新型城镇化强烈的“以人为本”的理念需求，关于新型城镇化进程中如何保护农民利益问题的研究成果还显薄弱。在此背景下，本文拟从剖析新型城镇化内涵入手，在分析城镇化进程中农民利益保护现状的基础上，提出新型城镇化背景下农民利益保护的政策建议，以期为政府部门制定后续相关政策提供参考。

一、新型城镇化的概念解析

解析新型城镇化概念，需从“城市化”谈起。城市化一词起源于拉丁文urbanization的概念，最早源于1867年西班牙工程师A SERDA的著作《城市化基本理论》，这一概念被用来大致描述乡村向城市演变的过程[8]。20世纪90年代，国内有学者将该词译为“城镇化”[9]。长期以来，“城市化”与“城镇化”在理论界混用，比如百度百科里将城市化定义为“城市化也有的学者称之为城镇化、都市化，是由农业为主的传统乡村社会向以工业和服务业为主的现代城市社会逐渐转变的历史过程，具体包括人口职业的转变、产业结构的转变、土地及地域空间的变化”，而维基百科将城镇化定义为“城镇化又称城市化、都市化，是指人口向城镇聚集、城镇规模扩大以及由此引起一系列经济社会变化的过程, 其实质是经济结构、社会结构和空间结构的变迁”，由此可见在很多人眼里，两者是等同的。李克强总理在20世纪90年代读博士时，其博士论文研究的是中国经济的三元结构，即城市、农村，以及在城市和农村之间的过渡地带——“镇”。从字面上看，本可以将“城市化”与“城镇化”如此区别对待：前者系指乡村向城市的演变，后者系指乡村向城市及“镇”演变。一定程度上，由于前期理论界将两者的混用，另一个新词“新型城镇化”应运而生。当然，在涵盖上述地域范围转变之外，本轮新型城镇化还被赋予了更多的历史使命。中央多次强调，新型城镇化是人的城镇化，是重质量、重内涵的城镇化。因此避免借城镇化之名兴房地产开发之实，提高城镇化的质量和内容，尤其保障农民在城镇化进程之中的土地权益非常重要。

二、传统城镇化进程中农民利益保护存在的问题

我国以往的城市化或城镇化是与房地产业的大繁荣紧密相关的，从1998年房改，尤其是2003年以来，各地城镇化实现了大踏步前进。房价飙升，土地出让价格急涨，开发商赚得盆满钵溢，地方政府以地生财，财政收入大为可观。各地方推动城镇化热情高涨，“征地拆迁——储备开发——出让建设——高价出售”的利益链条成了城镇化的主要表征。在这个过程中，多数失地农民按照当地折算标准用宅基地换得新楼房，大多地方保证农民生活水平较上楼前“不降低”，但总体来看，对城镇化过程中集体土地增值收益部分的分配还是存在一些问题。

(一)农民所获补偿还有较大提升空间

现阶段，很多失地农民在获得新楼房时，一般是通过放弃原有宅基地使用权，“上楼”获取一套新楼房，有些地方甚至还要支付部分现金才能购得一套新房。新楼房与旧有平房相比，干净明亮、安全舒适，是保证原有生活水平不降低的重要标志。集体土地增值的分享主体，一般认为有政府、开发商、村集体、农民个人，其中开发商是追求商业利润的一个特殊主体，其不应算作增值收益分享主体，则实际上只有政府、村集体、农民个人三大主体。目前利益分配的模式一般是，政府拿走部分增值收益后，剩下的增值收益给村集体，村集体留下部分公共资金外，再将增值收益分补给失地农民。有研究显示，在以往征地过程中，全国35个城市平均来看，政府与农村集体土地收益分配比例为17.4∶1[10]。政府作为组织提高公共基础设施水平的主体，带动地段增值，分享土地增值收益理所应当，但村集体和农民个人作为土地所有者和使用者，在很大程度上放弃土地权利的情况下，其所获补偿还有很大的提升空间。

(二)农民利益保护程度不同地区间差别较大

凭感性经验，我国不同地区失地农民所获补偿不尽相同。以农民上楼模式为例，北京、天津、山东等地多是一处宅基地能换得一套新房，深圳为代表的南方城市，则一处宅基地可以换几套住房，西北某些地方则需要补缴部分成本后才能用宅基地换取一套新房。各地新增土地价值不同、新建楼房容积率不同等，都是产生上述区别的原因，但最主要原因还是主观上导致的政府和集体分配比例不同。还是根据王法俊[10]上述研究成果，以海口、惠州、南京、广州为代表的华南地区，政府与农村集体土地收益分配比例为10.5∶1，而以北京、太原、呼和浩特、天津、石家庄为代表的华北地区，这一比例高达28.1∶1。这一定程度上体现了不同地区政府的强弱势程度不同。

(三)农民利益保护问题日益受到中央政府的重视

近些年来，由于部分地区农民所获补偿不到位，地方政府在征地环节工作方法失当， 激化了干群矛盾，出现自焚、跳楼、斗殴等不和谐现象。农民利益保护问题导致发生社会群体事件，已经引起中央政府的高度重视。2011年12月27日中央农村工作会议对集体土地征收制度改革的定调为“大幅提高农民在集体土地增值收益中的分配比例”，十八大报告再次强调了此说法。2013年7月12日，第5轮中美战略与经济对话框架下经济对话联合成果情况说明中提到“中方将在‘十二五’时期将社会保障和就业支出占财政支出比重提高2个百分点左右。中方将改革征地制度，依法保障农民合法权益，提高农民在土地增值收益中的分配比例”。这些政策信号紧密释放，说明中央政府将致力于此问题的有效解决。

三、新型城镇化中农民利益保护对策

(一)加速与深化农村集体土地确权

农村土地产权内涵及其权利主体的模糊和不确定性，是导致集体土地增值利益难以量化分配的最主要原因。集体土地所有权、土地使用权和他项权利的确认、确定，亟需尽快完成，不仅要对土地权属来源、权属性质进行确认，还要包括制定和完善确定土地权属方面的法规和政策，处理土地权属争议和办理土地权属的登记造册、核发证书等。更为重要的是集体土地所有权权利如何细化，是赋予其与城市土地所有权同等权利的内涵，还是有条件性所有权，这些约束性条件给权利带来多大的折损，需要有量化标准，而不宜再由地方政府和村民进行主观博弈。

(二)创新城镇化模式，保证农民自愿原则

鉴于农民是集体土地所有权的主体组分，在进行城镇化进程中，涉及农用地“农转非”需要征地的，要在确保是为“公共利益”服务的前提下，充分尊重农民意愿。愿不愿意搬迁、补偿到何种水平愿意搬迁，是政府需要做足的功课。在农村土地综合整治过程中，可以因地制宜，模式多样，比如在成都等地区，农民居住分散，则可以将细化后的补偿标准公之于众，部分不满足标准的可以原址生产生活，以后再找机会搬迁，完全凭自愿原则进行。这种能触摸到村民心理底线的标准的制定，可以给其他地区制定标准提供参考。

(三)重视土地集约节约利用，维护改善生态环境

以往城镇化进程中，城市土地利用集约水平总体较低，尤其是城市郊区，地方政府为了招商引资，会大比例规划出工业用地，同时对入驻企业建筑的容积率要求很低，造成大量的土地利用效率低下。新型城镇化提出重视“质量”，对集约利用水平提出要求，可以通过加强土地节约集约利用制度建设、构建责任和奖励机制、提高土地取得成本和土地出让金上缴标准、推进农村土地综合整治等途径实现土地集约节约利用。另外，维护和改善城镇化地区的生态环境非常重要。新型城镇化发展追求的利益不应该仅仅是经济效益，社会效益和生态效益也应被提到重要位置。

(四)成立监督委员会，开辟民众利益诉求通道

城镇化是现代化的必然趋势，也是广大农民的普遍愿望，富裕农民、造福人民是其直接作用。但实践证明，任何好的制度和政策，在实施过程中必须有有力到位的监管，才可能使政策初衷得以实现。新型城镇化以农民为本，重视农民利益的保护，这样的政策定位需要相关部门或授权给相应组织成立新型城镇化工作监督委员会，督促各项相关政策、经费来源及使用的完全透明化。高层政府应想方设法开辟民众利益诉求通道，并确保随时畅通。唯有如此，才能避免监督委员会的设立和工作流于形式，为新型城镇化科学、有效地开展保驾护航。

四、结语

以往的城镇化在拉动国民经济发展的同时，出现了很多问题。十八大报告提出“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例，……促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，让广大农民平等参与现代化进程，共同分享现代化成果”，实质上定位了今后城镇化的价值取向，也是有别于以往城镇化模式的主要特征所在。为突出城镇化中“人”的要素，更确切地说是为重视农民权益的保护问题，中央层面赋予本轮城镇化新的内涵，被解读为“新型城镇化”。新型城镇化是新一届政府力推的重大战略，它强调不再是建筑物的城镇化，而是人的城镇化；不再是集中向大城市集中的城镇化，而是中小城市、城镇及其附带区域发展的城镇化；不再是追求速度的城镇化，而是追求质量和内涵的城镇化。

新型城镇化立意为民，初衷良好，但要有具体的实施措施和有效监管方能落地。明晰集体土地产权、尊重农民意愿、追求多元利益、实行全面监管等是保障新型城镇化实施效果的措施。中央政府力推新型城镇化、强调保护农民利益的政策信号频出，可以预见，本轮城镇化过程中，农民利益会得到高度重视和切实保护。

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