个人所得税新政策解读与思考

余永生　余天文

摘要：《中华人民共和国个人所得税法》修正案正式经全国人大会议通过，该修正案部分条款从2018年10月起开始实施，大部分条款从2019年1月1日起生效。从1980年以来，个税立法历经七次修改。本次个人所得税改革，与上次修改时隔7年，引起了社会公众的广泛关注。本次个所税改革的主要内容有：改变了工薪税的起征点；实行劳动性所得综合征税的方法，进行年度汇算清缴和补退税；对过去的税率结构进行了优化调整；新增“赡养老人”等六项专项附加扣除；新增劳务报酬、稿酬、特许权使用费先减除20%费用再以剩余的80%做为收入额的规定；明确扣缴义务人在税法上的相关的责任，有义务向纳税人提供个人所得和扣税信息等。通过对税收新政策与原有政策进行比较，让我们充分了解税收政策在调节个人收入方面的作用。新政策比原有政策更公平，更合理。同时针对新税收政策在实施过程中的难点，提出了自己的相关见解。

关键词：个人所得税；政策；解读；思考

一、个人所得税政策的变迁及原因

个人所得税基本减除费用标准，也就是个税起征点，自税法实施以来，分别于2005年、2007年、2011年进行了三次调整。起征点由最早的每月800元提高到了1600元，再调整到2000元；2011年由每月2000元调整到现在的每月3500元。本次个税修正案将起征点从每月的3500元提高到了每月5000元。

***同志在党的十九大报告中指出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。

人民收入分配差距大，社会再分配的不公允，也是全国各族人民团结奋斗、不断创造美好生活、逐步实现全体人民共同富裕的绊脚石。2012年11月党的十八大提出全面建成小康社会，“全面”一词不言而喻，就是要补足短板，消除贫困。“民亦劳止，汔可小康。”我们党要求在2020年全面建成小康社会，现在就是打好攻坚战的重要时刻。随着改革开放的不断深入和经济的不断发展，原来的个人所得税政策已经逐渐不再适用于当今人民生活的需求，逐渐暴露出一些问题。按照中央关于进一步加强税收对收人分配调节作用的要求，本次税收政策的改革立足现实情况，将现行分类税制中存在的突出问题予以着重解决，一方面切实减轻中低收人税收负担，同时适当加大对高收入者的税收调节。

二、新税收政策与原有政策比较

（一）新税收政策较之原有政策，在调节个人收入方面，更能体现社会公平

西方国家由于工业革命、资本积累早于中国，税收制度相对比较完善。美国的高收入者是美国个人所得税的纳税主体。据统计，每年占美国全部个人税收总额的60%以上的部分，来自于年收入10万美元以上的群体所缴纳的税款。我国的现状恰恰相反。

原有的个人所得税在调节个人收入、缩小贫富差距的功能上基本处于无效的状态。主要原因在于，随着社会经济的发展，原有每月3500元的个人所得税起征点已经与经济的发展不相适应。起征点设置偏低。富人与一般劳动者的所交税额与其财富不成比例。

据悉，中国2016年个人所得税收入将近1800亿元，65%来源于工薪阶层，工薪阶层反成了个税缴纳的主体，而真正高收入群体的纳税并不是很多，由此，在纳税人心中也产生了“劫贫济富”的不公平感，这与当初设置个人所得税是为了调节贫富差距这一税制初衷相悖，对于经济逐渐发展的中国这个指标已经明显不适合。

对于中小城市，本身的人均收入就不算很高，一些低收入人群还需要再缴纳一定数量的个人所得税无异于雪上加霜；对于一线大城市来说，可能收入看上去比较可观，可是剔除生活成本，房贷房租，生活质量就大大下降了。而与此同时，对于一些富人来说，这样的起征点及累进税率对他们来说简直不痛不痒。

财政部副部长程丽华解释新的个人所得税法草案，新的个人所得税将起征点从原每月3500元调整到每月5000元。这个5000元的基本扣减费用标准是在统筹兼顾全国城镇居民的人均基本消费支出，以及每个就业者平均负担的人数、居民消费价格指数等多种因素的条件下综合确定的。根据国家统计局2017年抽样调查数据的测算，2017年度，我国城镇职工人均负担消费支出大约为3900元/月，如果按照近三年全国城镇居民消费支出年平均增长率测算，2018年度人均负担的消费支出将增加到4200元/月。将个税基本减除费用标准确定为5000元/月，不仅覆盖了人均消费支出，而且体现了一定的前瞻性。

由此可见，中低工薪收入的劳动者，将免征或少缴个人所得税，适当减轻了生活压力。这种社会产品的再分配，充分体现了税收政策在调节个人收入方面的作用。

而且，新的个人所得税法草案规定，在华工作的外籍个人在我国居住满183天后，与国内居民同样执行每月5000元的个税起征点，体现了另外一种社会公平。

（二）新税收政策较之原有政策，在具体实施及实施效果上，表现为更合理

隨着我国社会经济形势的发展变化，近年来居民收人逐渐增加，人民生活水平也不断提高，人民群众的消费支出水平也逐渐提高。原有个人所得税政策在实施过程中也逐渐暴露出一些突出的问题。如工薪税的税率结构较为复杂，低档税率级距较短。由此造成中低工薪收人的纳税人税负累进过快。同样的年薪，由于每月工资与年终奖有无数个组合因而产生无数个结果。在不同的发放方式下缴纳的个人所得税不尽相同，甚至纳税数额差距很大。在这种税率设置的不合理条件下，纳税筹划的方式应运而生，从而进行合法的合理避税。

这样就会造成由于不同的人对税收政策把控的程度不同，承担的税收负担就不同的不合理现象。

新的个人所得税法草案，引入了个人所得税汇算清缴概念。草案第十一条中关于劳动者个人取得的综合所得说明如下，综合所得按年计算缴纳个人所得税；在有扣缴义务人的情况下，扣缴义务人必须按月或者按次预扣预缴个所税税款；需要办理汇算清缴的，应当在取得工薪所得的次年3月1日至6月30日内办理个所税汇算清缴。

由于平时按月预扣税，不论是多缴还是少缴了税款，在年度汇算清缴时，都会重新办理结算，多退少补。从表1可以看出，相同的年薪，無论平时如何发放，如何征税，在汇算清缴后，全年应征税数额是相同的。

（三）新政策中新增的专项附加扣除是对个人所得税政策的一大完善

新的个人所得税法草案，第六条第一款第一项职工规定，除了原有个人按照国家规定的范围和标准缴纳的基本养老保险、基本医疗保险、失业保险等社会保险费和住房公积金等个人所得额的专项扣除，新增了子女教育、继续教育、大病医疗、住房贷款利息或者住房租金、赡养老人等支出作为专项附加扣除。国务院下一步将对专项附加扣除的范围、标准和实施步骤作出具体的规定。

尊老爱幼是中华民族的优良传统。国家在根据具体国情制定适应的政策的同时，也必须要考虑后续问题的应对。这次个人所得税修订新增了专项扣除的规则就很好的为减轻当代中青年压力提供了解决方案。为最大限度方便纳税人简化操作，国家税务总局下一步将对六项专项附加扣除的范围、标准和实施步骤作出规定。规定出台以后，税务总局还将抓紧研究制定相关配套操作办法。这一改革措施将于2019年1月1日正式启动。

专项附加扣除规定的出台，是新中国税收史上的一次创举。一方面体现了国家政策的制定逐步趋向于以人为本，并在试图逐渐完善。另一方面充分说明，随着改革开放的逐步深入，国家经济实力逐渐增强。国家有愿望、有能力改善民生；有能力为经济贫困的劳动者排忧解难，雪中送炭。同时现代科技的发展，网络数据的开发与应用，也使得更加精细的政策实施成为了可能。

三、新政策实施的难度与针对措施

（一）专项附加扣除中的某些项目，存在难以举证的情况

一些发达国家在很早以前就实施了个人所得税专项附加扣除的政策。在我国则是一次全新的尝试。实施专项附加扣除对纳税人的申报纳税和税务机关的征收管理都提出了更高的要求。其中赡养老人的补充扣除，金额难以确认。本文设想如下：国家应根据不同的经济地区，划分各类地区一定期间内赡养老人的最低生活费标准，作为专项附加的最高扣除数。由老人居住地所在的社区或村镇有关部门负责审核赡养老人的子女人数和赡养情况，出具赡养花费证明。税务义务扣缴人凭此证明为职工办理所得额扣除。

（二）对没有扣缴义务人的劳动收入，难以确定并计量，难以征税

一项新的税收政策的实施，只有覆盖全体纳税人，才是相对完善的，才能体现这项税收政策的公平性。对于一些没有扣缴义务人的应纳税人来说，他们如果没有足够的自觉性，很有可能造成逃税漏税的现象，使国家在这一类应收税款方面蒙受损失。比如：提供私人培训的收费收入，雇主临时雇佣支付的劳动报酬，个人将闲置的房屋出租得到房租收入等，收到款项的一方若不主动纳税申报，税务部门便掌握不到该部分收入，由于信息不对称进而造成税源流失的现象。

对于信息不对称问题的解决思路，本文设想如下。

1. 全方位进行个人所得税政策的宣传。利用电视公益广告、街头宣传、中小学课本等宣传形式，深化居民个人所得税纳税意识。让所有人懂得纳税光荣、偷逃税可耻的道理。人人形成主动纳税的观念。

2. 税收部门应花大力气提高征管能力。建立社区村镇的基层专管员制度。专管员深入掌握所管辖区的全体应纳税人的基础资料，认真分析对比应纳税人的纳税申报是否到位。建立健全群众举报奖励制度，让人民群众的监督成为个所税征收工作的有力补充。

3. 充分利用互联网的技术优势，建立税收信息管理系统。将银行、支付宝、微信等金融渠道的收款信息过滤加工，由此判断个人应纳税所得额申报是否属实。

4. 扩大专项补充扣款的范围，甚至给予不需要纳税的付款人一定比例的补贴。对于收款方没有扣缴义务人的，付款人才会主动索要租房、私人培训、家居装修等项目的合法付款证明。收款人必须到税务部门认可的地点代开发票。税务部门由此掌握了这部分原先缺失的信息。

5. 西方发达国家的个人所得税政策非常完善，他们的税基非常宽，除了税法中有明确规定的免税项目外，其余各种来源渠道的收入均应计入个人所得，缴纳个人所得税。关于目前存在的无扣缴义务人的应税收入难以确认的问题，我们应从中吸取有用的经验，并结合中国国情加以完善。

（三）新政策实施后，扣缴义务人的工作将会变得十分繁琐复杂

新的个人所得税法草案规定，向纳税人支付报酬的单位或者个人为扣缴义务人。扣缴义务人应按规定办理全员全额个人所得税扣缴申报，并负责向纳税人提供其个人所得和已扣缴税款等相关信息。扣缴义务人不得拒绝居民个人提供的专项附加扣除信息，并按规定于月预扣预缴税款时予以扣除。扣缴义务人应当在次月十五日内将上月预扣、代扣的税款缴入国库，同时向税务机关报送个人所得税申报表。依照《中华人民共和国税收征收管理法》和有关法律法规的规定，对违反税法规定的纳税人、扣缴义务人和税务机关及其工作人员，要追究法律责任。

与原有税收政策相比，新政策下扣缴义务人新增加了录入专项附加扣除信息以及年度个人所得税汇算清缴的工作。原有的人力资源可能不能应付新增加的工作量。特别是单位业务量小、效益比较差的企业，不太可能为此增加新的人手。面对新增的繁琐复杂的工作，各扣缴义务人可以通过聘请专业的社会税务服务机构，以比较小的代价，让社会税务服务机构帮助扣缴义务人完成此项工作。

四、个人所得税改革展望

税收作为一项财政政策，在现代商品经济条件下，税收政策又是国家干预经济，实现宏观经济目标的工具。它通过两种途径影响整体经济。首先，税收影响人们的收入。此外税收还影响物品和生产要素，进而影响激励机制和行为方式。

经济学上有个概念为税收乘数。关于税收乘数的两种表现方式如下：一是税率变动对总收入的影响；二是税收绝对量变动对总收入的影响。税收乘数效应的概念是指税收的增加或减少对国民收入减少或增加的程度。增加税收，会促使消费和投资需求下降。一个部门收入的下降又会引起另一个部门收入的下降，如此循环下去，国民收入就会以税收增加的倍数下降，这时税收乘数为负值。相反情况下，减少税收，则消费需求和投资需求上升。一个部门收入的上升又会引起另一个部门收入的上升，如此循环下去，国民收入就会以税收减少的倍数上升，这时税收乘数为正值。

当然，也不是税赋越低越好。经济学理论认为，在一个自由选择的体制中，社会的各类人群在不断追求自身利益最大化的过程中，可以使整个社会的经济资源得到最合理的配置。提高经济效率意味着减少浪费。如果经济中没有任何一个人可以在不使他人境况变坏的同时使自己的情况变得更好，那么这种状态就达到了资源配置的最优化。这样定义的效率被成为帕累托最优效率。税收政策的制定也要遵循帕累托最优效率，确定合理的税收乘数。但是税收乘数大小难以进行准确的确定，还要把税收乘数和政府购买支出乘数、政府转移支付乘数结合起来进行考虑，才能体现政府收支行为对国民收入的影响。通过政府的一收一支和国民收入的一减一增，这样就维持了国民收入的总量平衡，确保国民经济的稳定和增长。

个人所得税政策必须随着通货膨胀的程度和物价水平的变动，实时进行调整，使之与经济增长相适应。随着我国经济的日益发展，人们的生活水平和消费水平也在不断的提高，个人所得税政策也必须随着社会经济的发展而不断调整。到一定时候，政府也会出台更加合适的个人所得税新政策。

参考文献：

鸿业.西方经济学[M].中国人民大学出版社，2006.

（作者单位：常州大学）