边境牧区全面小康社会建设的思考

高永久

(南开大学 太和智库边疆发展研究中心，天津 300350)

自1968年加雷特·哈丁提出了“公用地的灾难”，该理论一直是公共资源稀缺的代名词。(1)Hardin,G.The Tragedy of the Commons.Science.1968,vol.162(Dec.),1243-1248.参见[美]V.奥斯特罗姆、[加]D.菲尼、[德]H.皮希特 ：《制度分析与发展的反思》，王诚等译，北京 ：商务印书馆，1992年版，第83、365页注释。也有的资料上译为“公地悲剧”。在新时代，伴随着我国社会变迁与社会转型，在边疆地区土地流转加快、乡村振兴和城镇化大步伐迈进的社会进程中，以全面建成小康社会的百年目标为方向，在维护边疆安全与民族团结的现实需要下，边境牧区草原制度的治理与经济社会的可持续发展无疑是值得人们深入研究与思考的问题。对边境牧区全面小康社会建设中出现的经济、政治、文化、社会和生态环境等问题进行充分地探讨，是为了弄清影响边疆社会安定团结、推动地方经济社会发展迈向新台阶、实现边疆治理体系和治理能力现代化的各种因素之所在，以便更好地促进新疆、西藏、内蒙古等西部边境牧区的全面发展。

一、边境牧区全面小康社会建设的经济基础薄弱

马克思指出 ：“一定的生产决定一定的消费、分配、交换和这些不同要素相互间的一定关系”，在我国边境牧区，“不同要素之间存在着相互作用”(2)[德]马克思 ：《经济学手稿(1857-1858)》，《马克思恩格斯全集》(第30卷)，北京 ：人民出版社，1995年版，第40、41页。。边境牧区退耕还牧、休牧和禁牧等反映了公用地生产和使用的制度变迁，这使得大量牧民退出了牧业生产。政府借助与牧民的合作，使其部分进入牧区创办的企业当中。可是，“由于受到规模的限制，这些企业很难获得规模经营的优势或者由工人专业化分工所带来的生产率改进的优势”(3)[美]D.盖尔·约翰逊 ：《经济发展中的农业、农村、农民问题》，林毅夫，赵耀辉编译，北京 ：商务印书馆，2004年版，第141页。，大多数企业效益偏低。总体上来讲，边境牧区人均GDP偏低，贫困发生率要超过边疆其他地区，普遍存在着生产规模较小、一些牧区草料严重不足、大多数地方的产业链较短等问题。虽然在新疆维吾尔自治区、内蒙古自治区和西藏自治区等西部省区的边境牧区有一些中小型企业，可是这些企业远不足以解决边境牧区经济社会发展中存在的很多发展问题。

尽管三大自治区的经济基础有所不同，与内地相比，总体上处于中下水平。新疆南北疆的发展状况有所不同，南疆四地州广大农牧区发展相对落后于北疆地区。中央新疆工作会议之后，新疆维吾尔自治区高度重视社会稳定与长治久安建设工作，新疆经济发展出现了一些变化。比较而言，内蒙古自治区经济发展的速度与水平增长较快，尤其是自治区内的两大知名企业伊利和蒙牛带动了区内周边经济的发展。除此之外，相关牧区的发展也呈现不同的态势。以课题组调研的四子王旗为例(4)四子王旗位于内蒙古自治区中部、乌兰察布市西北部，南、东、西三面分别与呼和浩特市、锡林郭勒盟和包头市相邻，北部与蒙古国接壤，边境线长104公里，幅员总面积25513平方公里。：截止到目前，该旗已经为草原生态保护拨付补助奖励14026万元，退耕还林补贴3456万元，森林生态效益补助1816万元。其中，江岸苏木(牧业乡级行政单位)有可利用草场648万亩。据该苏木负责人介绍说，按照每亩补贴7.2元的标准，拥有草场面积最少的牧民可以补贴到1.4万元。今年6月25日，四子王旗境内普降暴雨，局部地区降下特大暴雨，江岸苏木白兴图(一译拜兴图)嘎查驻地内涝严重，农田、道路、桥梁被淹。截止我们前去调研之时，嘎查内部还有水涝现象，一些房屋倒塌对牧民生活、生产造成严重影响。边境牧民的收入偏低，一些依靠打工和传统的割草得到的收入有限，政府的低保补贴杯水车薪，一些牧民缺乏从事经营活动的原始积累，这些因素导致牧民脱贫受到较为严重的制约。与上述两个自治区不同，西藏自治区由于高原气候条件的限制，一些边境地区一年当中有半年以上都处于偏冷的季节。由于自然生态环境恶劣，基础设施建设滞后，使得边境牧区经济增长相对来说较困难。

二、边境牧区全面小康社会建设的基层治理工作任重道远

政治的发展可以对经济的发展起到重要的补充作用。“人们普遍认为，政治发展取决于为集体行动而创造的新能力，以便提供公共物品和管理共有资源”(5)[美]V.奥斯特罗姆、[加]D.菲尼、[德]H.皮希特 ：《制度分析与发展的反思》，王诚等译，北京 ：商务印书馆，1992年版，第111页。。我国边境牧区基层组织管理能力偏弱，明显存在影响全面小康社会建设的不利因素。服务型政府职能发挥困难，依法行政观念依靠规矩执行，基层政府与牧民之间主要表现为领导与被领导的关系，而不是公共服务与被服务的关系，一些基层组织工作的越位和错位现象可能导致对一致性的依赖。与此同时，边境牧区基层组织的法制化建设更加需要适应地方经济发展的制度完善。

“发展的潜力逐渐被看作是对管理的挑战，应该通过行政程序来配置资源”(6)[美]V.奥斯特罗姆、[加]D.菲尼、[德]H.皮希特 ：《制度分析与发展的反思》，王诚等译，北京 ：商务印书馆，1992年版，第117页。。边境牧区的基层组织正努力扭转政府通过行政程序配置资源这一规则，在一些事务性的活动过程中逐渐正视牧民的切身利益。基层组织针对牧民参与政治生活发挥监督作用的问题，开始考虑到法规的合理与有效性。在调研活动中针对“近一年您是否参与过村委会交流会举办的活动”这一问题，当地嘎查的一些牧民的回答是参加过一至两次。基层政府(包括社区)既存在着提供的公共产品没能满足牧民的多元需要的情况，同时，还由于缺乏财政经费的原因，导致公共财政或者财政转移性支付不足，无法运用地方财政来满足牧民最基本的需求。通过互联网搜索，可以发现边境牧区县(旗)等许多地方的政府信息化建设尽管有了较全面的资料，然而，到了牧业乡(苏木)一级，则信息量明显不足。信息滞后的问题影响着牧民意见的表达，其结果是牧民与政府之间信息沟通渠道环节不完善，知情权受到影响。

党的十八大以来，边境牧区决胜全面小康社会建设取得了举世嘱目的成绩，只是由于特殊的自然环境和经济发展水平的制约，边境牧区医疗卫生条件、基础教育水平、定居工程等仍是制约地方基层组织公共资源配置的重要方面。一些地方边境牧区基层组织的公务员的法制观念、服务意识还没有完全跟上建设公共服务型政府的要求，这样也间接导致了牧民群众的法制意识较弱。同时，牧民参与基层组织的活动也没有形成规模效益。

三、边境牧区全面小康社会建设的民族文化教育面临困境

“经济发展——制度改革——社会变迁，这一系列的变化，在最终或最高层次上，还要受到民族文化的制约”(7)吴承明 ：《中国的现代化 ：市场与社会》，北京 ：生活·读书·新知三联书店，2001年版，第15页。。受到特殊地理环境条件的影响，边境少数民族牧民的基础教育面临着特殊的困难。最明显的一个表现是边境县旗中小学师资短缺，影响到边境牧区办学的效果。学校教育的质量偏低，考上大学的牧民子女较少。一些边境牧区中小学的教育要求与实际情况相脱节，表现在民族基础教育方面是任务艰巨，但办学条件比边疆其他地区差。边境牧区少数民族牧民所获得的教育资源相对有限，学校课本上所教授的内容对于牧民子女来讲，有些超出了牧民子女的理解程度，“学以致用”在边境牧区相对困难。经过调研可知，边境牧区县旗的中小学教师流动性较大，个别优秀的教师有机会就会往边疆中心城市区域调动。在调研当中也发现，一些旗县的优秀教师调往中心城市，导致边境旗县的教育发展出现三个方面的困难 ：一没有优秀师资力量，二是没有富裕的办学经费，三是没有得到广大牧民的积极响应。尽管前两项相当重要，可是，如果牧民不能使用所获得的知识促进生产，那么边境牧区的可持续发展就会遇到阻力。从根本上来讲，“如果政策有利于向农民提供知识、科研和非农生产要素，并且不在贸易和宏观经济政策上歧视农业，那么剩下的事情就可以放心地交给农民去办了”(8)[美]D.盖尔·约翰逊 ：《经济发展中的农业、农村、农民问题》，林毅夫，赵耀辉编译，北京 ：商务印书馆，2004年版，第408页。。由此可见，民族基础教育是影响边境牧区全面小康社会建设的瓶颈之一。

四、边境牧区全面小康建设的基础设施建设投入力度仍需加大

奥斯特罗姆曾经以加利福尼亚西部盆地的例子来说明过度取水(提取的水多于补充的水)不仅意味着水储量的减少，而且意味着因盐水的渗入增加了毁灭盆地的风险。他指出 ：“短期刺激是在灾难发生前尽可能多地抽水”(9)[美]V.奥斯特罗姆、[加]D.菲尼、[德]H.皮希特 ：《制度分析与发展的反思》，王诚等译，北京 ：商务印书馆，1992年版，第91页。。水利是边境牧区全面可持续发展的根本。换句话说，草原的水利关系到畜牧业的核心发展。由于经济基础薄弱，对作为草原畜牧业发展“命根”的水利设施建设重视不够，这就可能形成制约边境牧区可持续发展的瓶颈。四子王旗2019年度扶贫资金项目排在第一位的就是农田牧场水利设施建设，投入资金达到1千万元以上。在调研过程中，笔者曾经询问当地干部 ：多打水井，是否可以缓解草原牧民、牲畜和草地的需要，使人畜饮水、牲畜过冬无后顾之忧。然而实际情况是，在一些草原地方甚至打到十几米深还不见有水出现，其结果是边境牧民的人畜饮水只能依靠拉运来供应。有资料表明，边境牧民仅拉水解决人畜饮水一项开支就达到近万元，这一生产生活成本成为全面建成小康社会进程中牧民脱贫的一大难题。

在四子王旗脱贫项目中，排在第2位的是自然村之间的硬化路建设，需要投入6985万元资金。除此之外，就是产业扶贫项目排在第三位，第四位的是饮水安全项目，需要投入的资金也相当可观，达到525万元。与第一项加起来，合计达8510万元以上。排在后面的项目则包括了发展集体经济项目、产业扶贫的技能培训。有一个项目是对教育的扶贫，即能力提升项目，主要用于资助贫困大学生，保障贫困学生接受义务教育工程。四子王旗今年贫困家庭的大学生计106人，旗里给每人每年资助1万元。而经过统计，发现在义务教育阶段需要补助的人员共计947人，这项开支达到150万元。最后一项危房改造费用达到1222万元。(10)“四子王旗2019年度扶贫资金项目计划清单”，四子王旗政府办公室提供。

五、边境牧区全面小康社会建设的生态环境压力

西部边境牧区的生态环境对当地全面小康社会建设形成较大的制约作用。一些边境牧区降雨年际变化大，一些边境牧区受7、8月份连续冰暴的影响，草场在持续的冰冻情况下，迅速受到伤害。一些草场经常出现干旱少雨，由于降雨量的减少而导致边境牧区大量优质牧草不断减少，这是典型的生态危机案例。这使我们想起乌尔里希·贝克解释的危机的概念 ：“在社会政治这些术语中，生态危机包括一个基本权利的系统侵犯，在弱化社会方面其长期作用几乎不能被低估的基本权利的危机”(11)[德]乌尔里希·贝克 ：《世界风险社会》，吴英姿，孙淑敏译，南京 ：南京大学出版社，2004年版，第49页。。除了西藏自治区之外，新疆维吾尔自治区和内蒙古自治区的边境牧区都因降雨量减少而导致水资源的缺乏，致使边境牧区草地极不稳定。再加上，边境牧区降雨短暂与强烈急促，造成对草原地表的严重冲刷与腐蚀，不但造成了水土流失的严重问题，还加重了边境牧区畜牧业发展的困难。北方草原的沙尘暴天气也与草原生态系统平衡遭到破坏有关。沙尘暴既带走了肥沃的表土，也严重破坏了牧草的根系部分，有些边境牧区的草地直接被沙尘暴掩埋。在执行禁牧政策的过程中，一些牧民放弃牧业，到县城打工，雇佣内地来的汉族牧民承包剩余的牲畜，放牧羊牛。有的研究指出，内地来的农民缺乏有关草场的知识，他们并不知道如何保护草原。有的研究者甚至认为这个问题对草场的保护是致命的危害，“原有牧民的草场保护意识要比外来人口更强，在约束机制不健全的前提下，外来人口往往倾向于掠夺性开发草场，导致草场退化、沙化，甚至彻底破坏”(12)乌仁格日乐 ：《畜牧业生产方式转变的经济学研究——基于内蒙古自治区牧区调查数据》，《内蒙古财经大学学报》2017年第5期。。草地是牧区的承载地，超规模放牧必定导致草地的承载量过重，三大自治区的许多边境牧区目前都出现了草地的退化和沙化问题，严重影响到边境牧区草原畜牧业生产与边境全面小康社会建设的进程。对边境牧区生态环境的治理，需要在制度设计上做出创新。治理的主体如果一直是政府而不积极吸收牧民参与，那么，这种治理恐怕难以在制度设计上起到效果。实际上，“强化牧民们对于草场的主人翁意识，让他们明白他们可以在政府的帮助下，通过合理的利用草地而恢复以往的状态”，是边境牧区治理现代化的重要路径。(13)李娜 ：《内蒙古草原草场治理与突围》，《合作经济与科技》2018年第20期。

十八大以来，政府加大了退牧还草工程建设，草地退化所带来的荒漠化程度加剧和水土流失等问题已经成为新时代边境牧区治理的一个重要工作，且业已取得重要的治理成效。

六、边境牧区全面小康社会建设的路径分析

“随着我们逐渐精通于最初研究出来的狭窄模式，理论发展的任务就会日益复杂起来”(14)[美]戴维·伊斯顿 ：《政治生活的系统分析》，王浦劬译，北京 ：华夏出版社，1999年版，第578页。。进行边境牧区全面小康社会建设的路径分析工作，本身就是一个理论的构建和实践的总结过程。

(一)正视边境牧区经济可持续发展

“同样的制度既可以促进也可能阻碍经济增长，这取决于是否有互补的制度来增强其功能”(15)[美]弗朗西斯·福山 ：《国家构建 ：21世纪的国家治理与世界秩序》，郭华译，孟凡礼校译，上海 ：学林出版社，2017年版，第36页。。传统思维对制度的理解是执行政策的严格性，当然，制度设计的目的是为了在边境牧区普遍适用或者提高治理能力。在边境牧区，适当改扩这一区域的生产基础设施、增加草料的供应，特别是增强产业链就具有制度适应的特征。同时，在边境牧区适当增加中小型企业，增加牧民就业的岗位，这对于提高边境牧区的可持续发展和治理能力无疑具有重要意义。如果“按照供给和需求、雇佣和解雇、谋生和在工作中扮演一个角色的法则，在不证自明的同意及同意变更(renewal)的整体情况下，制度的形成就是权力的形成”(16)[德]乌尔里希·贝克 ：《世界风险社会》，吴英姿，孙淑敏译，南京 ：南京大学出版社，2004年版，第127页。。当然，“一个理论，最易引起争论的是它的结论，最怕遭到颠覆的是它的预设前提”(17)景天魁 ：《社会发展的时空结构》，哈尔滨 ：黑龙江人民出版社，2002年版，第380页。。正视边境牧区经济可持续发展中理论与实践的结合，无疑是新时代牧区发展思维的最优选择。

(二)打造基层公共服务建设的平台

基层建设是边境牧区可持续发展的保证。加强基层建设可以在一定程度上减轻经济发展所承受的系统压力，“然而，一个系统不管能够如何卓有成效地减轻系统压力，也不可能单独地确保愿望转换为输出的过程正常运行”(18)[美]戴维·伊斯顿 ：《政治生活的系统分析》，王浦劬译，北京 ：华夏出版社，1999年版，第174页。。应在边境牧区大力推行公共服务型政府制度建设，“传统智慧认为，制度是发展中的关键变量”(19)[美]弗朗西斯·福山 ：《国家构建 ：21世纪的国家治理与世界秩序》，郭华译，孟凡礼校译，上海 ：学林出版社，2017年版，第33页。，关键就是在公共服务方面提出切实可行的履行职能的措施，尤其是在党员干部中强化依法行政观念，主动为地方牧民提供公共服务，将政府工作“一言堂”改为政府、社会和牧民齐心协力共谋可持续发展。

(三)边境牧区留住人才才能实现可持续发展

边境牧区文化教育的短板在于人才的缺乏。人才是第一生产力。在边境牧区文化教育建设当中，没有人才的参与就无法给小康社会建设和可持续发展提供最基础的保障。留住人才不仅仅依靠感情，还要依靠事业和物质的支撑。应保证边境牧区适龄儿童从学前教育到高中教育的义务教育的完整性，使“优先发展”成为可能。在调研当中，我们了解到，尽管一些牧民已不在项目实施区生活，然而，政府在发展集体经济项目、产业扶贫的技能培训时应该考虑到他们的实际情况并纳入资助范围，让牧民真正体会到新时代的获得感，使他们成为有用的、合格的人才。

(四)基础设施建设应先行

在边境牧区发展旅游业和特色产业成为人们的共识，而基础设施保障也成为相关产业发展的先行军。比如，四子王旗对2019年度扶贫资金项目计划的分配当中，提出了两大类 ：一是农村牧区基础设施类项目，包括了贫困嘎查村通村公路建设项目，计划投入资金6985万元；人畜安全饮水项目投入资金525万元；牧场水利项目，投入资金140万元；小型防洪工程项目900万元；危房改造项目1222万元。一类是农牧业产业发展项目，包括菜单式扶贫项目，投入1880万元，村级光伏扶贫电站项目，投入7755万元。最后是旅游加扶贫项目投入3210万元。但是，“不仅劳动生产率水平要不断提高，随着技术发展，产业升级，规模经济越来越大，产品的市场范围越来越广，现在的产业不但要有电力、交通这些硬的基础设施，还要有法律、保险等制度保障。”(20)林毅夫 ：《发展中国家应如何利用“后发优势”》，引自张纺迎，林毅夫 ：《政府的边界》，北京 ：民主与建设出版社，2017年版，第32页。由此可见，基础设施与制度建设的协同发力是边疆牧区生产生活可持续发展不可或缺的并行路径。

(五)禁牧与生态保护同步推进

“系统地说，环境危险构成了一个冲突场域——总有失败者，但是也总有胜利者”(21)[德]乌尔里希·贝克 ：《世界风险社会》，吴英姿，孙淑敏译，南京 ：南京大学出版社，2004年版，第103页。。利用牧区的天然资源，在禁牧的过程中，可以通过发展旅游产业增加牧民的收入。在边境牧区的治理中，生态保护是重中之重。政府是生态保护的核心，政府具有法律意义上的强制力。牧民是生态保护的先行者，从法律的角度考虑制定草原沙漠化防治条例，一旦破坏草原生态平衡，能够做到有法惩治，使破坏草原生态平衡的犯罪成本提高，那么，政府、社会和牧民都会正视保护的正规性和合法性。目前的退耕还草、生态移民、草原禁牧等都应考虑治理与保护并举，对沙化、退化轻微的草场可以边保护边使用，力争做到禁牧、休牧、轮牧与限牧相结合，真正实现绿水青山与金山银山的协调发展。