促进健康可持续脱贫的战略思考

武汉大学国发院脱贫攻坚研究课题组

(武汉大学 国家发展战略研究院，湖北 武汉 430072)

一、引言

打赢脱贫攻坚战是全面建成小康社会和实现第一个百年奋斗目标的标志性指标和底线任务，是解决新时代发展不平衡不充分问题的关键之举，是推动整个人类减贫进程的历史伟业。脱贫攻坚有助于缩小收入分配差距，不断培育和壮大中等收入群体，进一步扩大和挖掘国内市场需求，增强中国经济抵御外部冲击的韧性和底气。同时，从世界减贫进程看，打赢脱贫攻坚战将使中国提前10年实现联合国《2030年可持续发展议程》设定的“到2030年消除极端贫困、让所有人的生活达到基本标准”的减贫目标，为全球减贫事业贡献中国智慧与中国方案。党的十八大以来，以***同志为核心的党中央把脱贫攻坚摆在治国理政突出位置，纳入“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，明确了脱贫攻坚目标任务，确立了精准扶贫、精准脱贫基本方略，构建了大扶贫工作格局。党的十九大将精准脱贫作为决胜全面建成小康社会必须打好的三大攻坚战之一，作出了新的战略部署，在完善顶层设计、强化政策实施和加强统筹协调上重点发力，力度之大、规模之广、影响之深前所未有。目前我国脱贫攻坚已经取得决定性进展。据国家统计局统计，按现行国家农村贫困标准，我国农村贫困人口从1978年的7.704亿人减少到2018年的1660万人，平均每年减贫人口规模接近1900万人，农村贫困发生率从1978年的97.5%减少至2018年的1.7%。中国成为唯一实现快速发展和大规模减贫同步的发展中国家。

当前脱贫攻坚事业已经进入决胜阶段，解决农村贫困的存量与增量问题，任务依然艰巨繁重。据国务院扶贫办统计，截至2018年底，“三区三州”仍有172万建档立卡贫困人口，占全国现有贫困人口的12.5%，贫困发生率8.2%。全国还有111个贫困人口在3万人以上的县、98个贫困发生率在10%以上的县。(1)*** ：《在解决“两不愁三保障”突出问题座谈会上的讲话》，《求是》2019年第16期。同时疾病、残疾、自然灾害等成为已脱贫人口再次陷入贫困的诱因，特别是因病返贫，在全国返贫人口中的占比长期在30%以上。(2)位林惠 ：《堵住因病致贫返贫的窟窿》，《人民政协报》2019年7月27日第2版。

***总书记深刻指出，发展是甩掉贫困帽子的总办法。(3)辛识平 ：《***贡献消除贫困的中国方案》，《新华网》2017年8月17日，http://www.xinhuanet.com//politics/2017-08/17/c_1121499970.htm打赢脱贫攻坚战、促进健康可持续脱贫，关键要通过优化提升扶贫脱贫系统工程，加快形成可持续脱贫机制，确保到2020年贫困地区与贫困人口同全国人民一道进入全面小康社会。同时，要立足发展与减贫的客观规律，努力转变贫困地区发展方式，不断提高贫困地区经济社会发展的质量和效益，实现好、维护好、发展好贫困群众的根本利益，不断增强贫困人口自我发展、自我脱贫的内生动力。

二、当前实现可持续脱贫面临的主要问题和挑战

脱贫攻坚战进入冲刺的关键阶段，积极正向因素不断积聚，同时问题和隐忧也不可小视，实现贫困地区健康可持续脱贫、减轻返贫压力面临较大挑战。

产业扶贫是实现稳定脱贫的根本之策。扶贫产业长效发展需要处理好政府“有形之手”与市场“无形之手”的关系。各级政府在促进贫困人口就业、加强扶贫成效监督、统筹协调扶贫资源等方面发挥着难以替代的作用。市场机制能够优化扶贫资源配置，传递市场信息，筛选创收产业，有利于产业长期稳定发展。市场在优化资源配置中的优势和政府强大的组织动员、资源投入能力充分配合，才能提高扶贫产业发展的效益性和可持续性。随着脱贫攻坚进入后期，产业扶贫中“强政府、弱市场”的问题在局部地区较为突出。一些贫困地区政府与市场有效联动的扶贫格局尚未形成，比政府更具有专业性的市场力量作用发挥不足，扶贫产业的选择、培育没有很好遵循市场规律。产业扶贫项目同质化、盲目化问题较多，产品缺乏市场竞争力，难以形成可持续带贫减贫机制与能力。

一些贫困人口参与扶贫产业发展的主体意识和市场意识不强，自身人力资本的质量与发展需求不适应。贫困人口能从扶贫产业发展中真正受益，归根结底要靠贫困人口的能力提升与思想观念改进。当前一些贫困人口缺乏必要的生存技能，就业能力与区域产业发展需求不匹配，难以通过稳定就业实现长期增收。同时，有些地区对人的发展重视不够，过度帮扶造成“福利陷阱”。贫困人口被“安排”到扶贫秩序之中，“等、靠、要”思想严重，通过发展生产实现脱贫的能动性与自主性不高。

贫困地区医疗卫生体系建设相对落后，医疗帮扶机制不完善，因病致贫、因病返贫压力较大。贫困和疾病往往通过多种形式、多种途径相互影响。贫困人口医疗健康知识相对匮乏，贫困地区公共卫生服务特别是疾病预防方面的供给不足，容易造成“贫困—不卫生—疾病—贫困”恶性循环，特别是大病、重病、慢病等长期以来都是我国脱贫人口返贫的主要诱因。目前贫困地区健康扶贫资源整合不到位，医疗扶贫资源“碎片化”的问题较为突出。医疗保障体系还存在资源分散、程序繁琐、职责不清、协调不足等问题。贫困人口难以获得医疗卫生公共服务。针对贫困人口的医疗保险、社会救助体系不完善，贫困人口看病负担较重，“预防-治疗-保障”的防止返贫机制亟待完善。

易地扶贫搬迁的后续帮扶措施乏力，帮助搬迁人口适应新的生产方式与生活环境、实现“安居乐业”存在不少挑战。易地扶贫搬迁是解决“一方水土养不起一方人”贫困问题的关键举措，旨在通过“挪穷窝”“换穷业”，从根本上解决搬迁人口脱贫发展问题。易地扶贫搬迁的可持续性取决于迁移人口融入新环境的能力以及相应的制度衔接。搬迁后，贫困人口与原有成熟的生产环境脱离，高集中安置率导致很多搬迁户远离原有生产地，因此出现了农忙住老屋、农闲住新宅的“两栖”农民。部分搬迁户无法适应城镇的生活方式，“阳台种菜、居民楼里烧柴”的现象时有发生。在后续帮扶政策上，存在引导贫困人口转变生活方式、促进贫困人口就业增收等措施设计简单的问题。此外，部分迁入地区基础设施建设和公共服务供给滞后、社区管理服务工作不到位，也影响了搬迁群众的获得感与幸福感。

部分农村贫困地区的基础设施建设、公共服务供给与乡村治理体系建设存在短板，难以为对接乡村振兴战略提供有力支撑。打赢脱贫攻坚战是乡村振兴的前提和基础，实施乡村振兴战略是脱贫攻坚的巩固和提升。农村贫困地区基础设施体系相对落后，交通、电力、互联网等建设存在不足，不利于农村生产生活方式改善、加快实现脱贫致富。同时，一些农村地区基层自治不完善，共建共治共享的治理格局尚未形成，农村发展资源整合力量薄弱。不少农村生态环境保护意识较为薄弱，没有处理好“绿水青山”与“金山银山”的关系。

部分沿边贫困地区尚未充分利用自身独特的区位优势，对边境内外资源与市场的开发利用不到位。边境地区的贫困发生率一般较高，出于其战略特殊性，这些地区既不能简单实施易地扶贫搬迁，也不能大规模推动劳务输出。我国许多西南沿边口岸开放起步较晚、基础薄弱，通关基础设施建设相对滞后，口岸经济带发育不足。跨境互联互通的陆路交通仍存在“短板”，道路交通制约日益凸显，难以满足不断增长的对外联通需求。许多边境地区通关便利化水平仍有提高的空间。边境贸易“穿城而过”的现象较为明显，边贸加工产业链短、附加值低，脱贫带贫效应不高。

三、促进健康可持续脱贫的对策思考

为了进一步深入了解脱贫攻坚现状与问题，提出建设性建议，2019年以来课题组负责人带队深入云南多个贫困地区，聚焦巩固脱贫攻坚成果与边境地区开放发展和兴边富民开展调研。十八大以来，云南始终把脱贫攻坚作为第一民生工程，将扶贫开发摆在经济社会发展的重要位置。云南投入了大量的人力、物力、财力，扎实推进精准扶贫和精准脱贫各项工作，脱贫攻坚取得了显著成就，贫困人口数量大幅下降，贫困群众生活水平不断提升。云南脱贫攻坚的一些成功实践，能为全国重点贫困地区的扶贫工作提供重要经验与启示。纵向来看，云南省农村贫困人口从2012年的804万人减少到2018年的179万人，累计减贫625万人，农村贫困发生率从2012年的21.7%下降到2018年的4.8%，累计下降16.9个百分点，较全国平均水平多下降8.4个百分点，脱贫成绩显著。同时，云南省贫困地区农村居民人均可支配收入从2012年的4749元提高到2018年的9595元，年均增长12.4%，较全国平均水平高3个百分点。(4)林碧锋 ：《云南六年累计减贫625万人贫困发生率持续下降》，《新华网》2019年8月3日.http://www.xinhuanet.com/2019-08/03/c_1124833477.htm。在重点调研的地区，德宏傣族景颇族自治州的贫困发生率由2012年的14.9%下降至2018年的1.65%，西双版纳傣族自治州的贫困发生率由2011年的17.5%下降至2017年的2.4%，为2020年全面脱贫奠定了良好的基础。云南高度重视沿边贫困地区的发展，2016年至2018年，云南在8个州市25个边境县市的贫困地区投入了720.43亿元扶贫资金，同时通过财政资金的“乘数效应”撬动了大量社会资金与项目参与沿边地区脱贫攻坚行动。但与全国其他贫困地区进行横向比较，云南总体脱贫任务依然艰巨。截至2018年末，云南贫困发生率较全国依然高3.1个百分点。从贫困问题较为突出的部分省份来看，云南总体贫困发生率较甘肃、新疆等地区要低，但要高于同为西南沿边省份的广西(图1)。

在对当前全国脱贫攻坚工作及其存在问题总结基础上，结合调研发现，本文提出从六方面推进贫困地区脱贫攻坚，实现健康可持续脱贫。

(一)政府政策推动与市场力量驱动相结合，更好地发挥市场机制在产业扶贫资源配置中的重要作用，加快构建贫困地区脱贫致富的长效机制。

要按市场规律运作扶贫产业，逐步形成政府“有形之手”与市场“无形之手”双手协同发力的扶贫格局。(5)李静 ：《产业扶贫难在何处》，《光明日报》2018年4月24日第15版。要充分结合当地自然环境、社会条件和产业基础等客观条件，通过市场机制筛选、培育经济效益好、解决就业多的区域化、特色化、个性化的产业项目。云南德宏傣族景颇族自治州坚持市场主导、政府引导原则，立足气候、资源、区位优势，选取并培育了蔗糖、烟草、蚕桑、茶叶、咖啡、坚果、肉牛、粮食、果蔬、中药材等10个重点产业，将脱贫攻坚目标与地域资源优势相匹配，实现了发挥政府职能与尊重市场规律相结合。要发挥好龙头企业等市场主体的引领带动作用，吸引具有较强实力及社会责任心的大型企业入驻贫困地区发展产业；调动家庭农场、种养大户等贫困地区能人大户的积极性，夯实多主体参与的扶贫大格局。云南香格里拉兰草药业有限公司依托维西傈僳族自治县中药材种植优势，充分发挥中药材产业化龙头企业的带动作用，在维西傈僳族自治9个乡镇建成了5万亩的中药材合作种植基地，直接辐射带动8000多户农户就业增收，其中包括3000多户的精准脱贫建档立卡户。

处理好政府与市场的关系对于扶贫产业长期可持续发展至关重要。只有“有为政府”和“有效市场”充分配合，才能兼顾扶贫产业发展的经济效率与分配公平，实现长期目标与短期效益的有机统一。随着脱贫进入攻坚期，要更加注重政策的稳定性、连续性，少“翻烧饼”，确保对贫困地区脱贫后的帮扶政策有一定的过渡期，既要“扶上马”，又要“送一程”。在深度贫困地区，一定期限内要维持其原有支持政策不变、扶贫力度不减，保证扶贫资金供给、产业支持政策等相对稳定，确保前期扶贫投入能够扎根并“开花结果”。加强对扶贫产业后期发展的监督检查，实现扶贫产业的精准化与动态化管理。综合考察扶贫产业的发展周期与产业脱贫效率，推动扶贫产业结构调整和发展动力转换，促进扶贫产业长效发展。

(二)坚持扶技与扶志相结合，围绕产业发展需求，加强贫困地区劳动力的技术技能培训，不断提高贫困人口参与扶贫产业发展能力和内生动力，确保贫困人口能从扶贫产业发展中真正受益，谨防贫困户“拉手能站，撒手就瘫”的局面。

根据阿玛蒂亚·森的贫困理论，穷人不仅是收入贫困，更是能力贫困。(6)[印度]阿玛蒂亚·森《以自由看待发展》，任赜译，北京:中国人民大学出版社，2002年版，第82页。产业扶贫不能仅仅局限于扶贫产业发展，更要与贫困人口能力提升相结合。“治贫先治愚、扶业先扶人”，要切实提高贫困地区劳动力人力资本质量，强化“产”“人”之间的联结，推动劳动力素质提升与产业调整升级协调发展，形成“以产扶人，以人助产”的扶贫生态。

要强化产业技能培训，提高贫困人口技术技能水平，通过改善贫困人口综合素质为区域产业发展提供源动力。(7)周立 ：《以“志智制立体扶贫”解决深度贫困》，《人民论坛·学术前沿》2018年第14期。引导贫困劳动力参与就业技能培训与农村实用技能培训，特别是要加强与电商、信息化等新型产业形式有关的培训，帮助他们适应生产方式和产业格局变迁，增强就业的稳定性。大力发展贫困地区职业教育，建立职业学校学科专业动态调整机制，重点建设一批特色鲜明、面向就业、服务区域的专业，培养与产业需求相适应的技术技能人才。积极为贫困劳动力参与先进产业的生产实践创造机会，引导他们通过“干中学”掌握先进生产技术、培养组织管理理念、了解市场偏好及规律。

要着力解决部分贫困人口“精神贫困”的问题，调动贫困人口主动参与扶贫产业和通过勤奋劳动改善生活的内生动力。奥斯卡·刘易斯的贫困文化理论认为，贫困人群共享的价值观念、生活方式、行为方式等“贫困亚文化”一旦形成将难以改变。(8)[美]奥斯卡·刘易斯 ：《桑切斯的孩子们·序言》，李雪顺译，上海 ：上海译文出版社，2014年版。要创新脱贫政策的宣传方式，向贫困人口讲解强农惠农富农政策，树立产业扶贫典型。引导贫困人口甩掉“等靠要”思想，树立“宁愿苦干，不愿苦熬”的观念，激发贫困人口脱贫的内生动力。

产业扶贫的关键在于提高对贫困人口的带动力，让各类产业发展主体与贫困户间建立持续稳定的“利益共享、责任共担”的联结关系，使贫困人口真正成为产业发展的参与者与受益者。处理好各类经营主体和贫困人口之间利益分配关系，构建“贫困户+合作社+龙头企业”的帮扶模式，通过入股分红得股金、土地流转得租金、基地务工得薪金、出售产品得现金等方式，让贫困人口能参与到扶贫产业各环节的利益分配。同时，要充分尊重产业扶贫各个参与主体的生产经营规律，激发自主经营动力，推动扶贫产业的自主可持续发展。云南普洱市澜沧县南岭乡通过“政府+金融机构+企业+合作社+贫困户”的发展模式，鼓励鼎盛公司与安岭合作社构建利益联结机制，让贫困户入股参股挣股利，带动了340户贫困农民增收脱贫，实现了贫困人口收入从“零碎”到“稳定”的转变。

(三)要完善易地扶贫搬迁后续帮扶措施，解决好搬迁人口社会适应性问题，实现搬迁人口就业机会创造与生活环境改善同步推进。

易地扶贫搬迁可以通过人口地理方位转移、生活空间再造，赋予贫困人口新的资源禀赋，为贫困人口提高劳动生产率、提升致富能力开拓了新空间。(9)何伟，张丽娜，阳盼盼 ：《易地扶贫搬迁应实现环境约束下扶贫开发与生态保护共赢》，《中国社会科学报》2018年5月29日。调研了解到，云南省德宏傣族景颇族自治州2016-2018年启动了易地扶贫搬迁项目160个，涉及到4362户17378人次，建档立卡搬迁人口实现脱贫出列15599人，脱贫率达到89.76%。

要科学评估扶贫搬迁的实际需求，加快建设安全适用的搬迁住房，同步推进配套的基础设施、公共服务建设，让搬迁人口搬得放心、住得顺心、过得舒心。从安置地的实际资源条件和环境承载能力出发，充分考虑贫困地区人口的生产方式和生活习惯，引导具有一定劳动技能、文化程度较高、缺乏可利用的农业资源的人口向城镇地区、工业园区搬迁。要做好搬迁人口农民和新市民“两种身份”、迁出地和安置地“两种利益”的衔接工作，消除移民的“后顾之忧”，促进搬迁人口融入新环境，实现稳定发展。云南省易地扶贫搬迁安置方式以“城镇化集中安置”为主，因地制宜采用“城镇安置”“产业园区安置”“旅游服务区安置”“农民新村安置”与“插花安置”等多种方式，方便搬迁农户人员就近就业务工，贫困人口获得感、幸福感、安全感不断提升，同时加快了城镇化进程。

要立足于发展产业和扩大就业，因户因人施策，加强后续产业发展与转移就业工作，为搬迁人口创造灵活多样、增收效果显著的就业机会，真正让搬迁人口搬得出、稳得住、能发展、可致富。(10)《全国易地扶贫搬迁后续扶持工作现场会在贵州召开李克强总理作出重要批示胡春华副总理出席并讲话》，《宏观经济管理》2019年第5期。充分考虑搬迁人口的技能状况与安置地的资源供给能力，对长期适应农业生产的搬迁人口，要在安置地附近提供可开发的农业资源，吸引他们在安置点附近开展农业生产，防止安置点变成单纯的“居住点”。要通过多样方式开展技能培训和创业培训，引导缺乏农业资源的贫困人口进入非农行业、新兴产业就业。完善产业配套，提供公益性就业岗位，吸纳贫困人口参与城乡基础设施建设，为贫困人口提供更多就业机会，确保搬迁人口能够稳定就业、稳定增收。云南昭通市昭阳区靖安、鲁甸县卯家湾两个跨县安置区规划了2万多亩蔬菜基地，可以提供就业岗位1.5万个；同步配套加工企业，带动10万贫困人口脱贫。

(四)持续推进健康扶贫，改善贫困地区医疗卫生保障水平，降低贫困人口的患病风险，防止因病致贫、因病返贫，让贫困人口看得起病、方便看病和看得好病。

实施健康扶贫是提升贫困人口健康水平的重要手段，能够帮助贫困人口拥有健康体魄，更高效地从事生产活动，降低因病致贫、因病返贫的发生率。

要完善贫困地区疾病综合防控体系，加强贫困人口健康管理。推动关口前移，提前进行检查、预防，让贫困人口尽量少生病、少生大病。重视贫困人口优生优育问题，提升贫困地区妇幼健康服务水平，落实孕前优生健康检查、新生儿疾病筛查，做到疾病尽早发现并及时治疗，避免因智力、先天疾病等因素导致的贫困。落实建档立卡贫困人口家庭医生签约服务，做好慢性病患者的规范管理，加大对传染病、慢性病、地方性疾病的防控力度，对包虫病、结核病、艾滋病疫情严重的地区人群进行重点筛查。加强对边缘贫困人口的疾病防控，建立健全边缘人口“监测-预警-应急救助”机制，为极易滑入贫困地带的边缘人口健康卫生情况提供及时预警与救助，减少新的贫困人口产生。(11)范和生 ：《返贫预警机制构建探究》，《中国特色社会主义研究》2018年第1期。

要统筹利用医疗资源，提升贫困地区公共卫生服务能力。推动医疗资源下沉，建设贫困地区县域医疗共同体，探索市、县医院托管镇卫生院、村卫生室的管理模式，纵向整合医疗资源。加快贫困地区医院业务用房建设与设备配套，推进贫困地区乡镇卫生院标准化建设和村卫生室建设，力争构建以村卫生室为基础，乡镇卫生院为骨干，县级医院为龙头的公共医疗服务体系，提升贫困地区医疗卫生服务覆盖面。组织协调全国三级医院对贫困县县级医院对口帮扶以及县级医院与乡镇卫生院资源整合，推动医疗资源向基层贫困地区流动。云南省肿瘤医院通过搭建“肿瘤云医院”平台，实现了与德宏傣族景颇族自治州人民医院、西双版纳傣族自治州景洪市人民医院、保山市施甸县中医院等医院信息系统的互联互通、业务协同和实时远程会诊，改善了医疗资源在贫困地区的配置。要不断加强本土化和专业化医疗人才引进、培养及任用，强化内在素质。同时，提升贫困地区医疗人员的薪酬待遇、发展空间以及社会地位，吸引并鼓励优秀医护人才投身基层、扎根奉献。

要通过政策兜底减轻贫困人口看病就医负担。通过改革费用支付方式、完善住院治疗“先诊疗后付费”等政策措施，节省贫困人口就医治疗的时间及资金成本。落实贫困人口大病与慢性病精准分类救治，实行疾病分级诊疗，强化随访评估、适时转诊等工作，避免过度医疗引起的额外医疗消费负担。要加强综合保障，健全医疗保险与医疗救助制度。全面落实建档立卡贫困人口基本医保、大病保险、医疗救助、政府兜底“四重保障”机制，适当调整减低大病保险起付线、提高报销比例，逐步降低贫困患者治疗费用的自付比例。加大对特定病种患者的医疗救助力度，在基本医疗保险、大病保险后进一步分摊费用，尽可能降低患者就医成本。

(五)贫困地区基础设施“硬环境”的建设要与乡风文明、基层治理、公共服务等“软环境”改善同步推进，重视脱贫攻坚与乡村振兴的继起性，实现脱贫攻坚和乡村振兴的联动。

做好脱贫攻坚与乡村振兴的有机结合、无缝衔接，要把打赢脱贫攻坚战作为实施乡村振兴战略的优先任务，保持目标不变、靶心不散、频道不换，以脱贫攻坚的扎实成果为乡村振兴战略的长期推进筑牢基础。同时要把乡村振兴战略思路贯穿到脱贫攻坚战的全过程，激活配套设施、技术和人才等乡村发展必备要素。(12)豆书龙，叶敬忠 ：《乡村振兴与脱贫攻坚的有机衔接及其机制构建》，《改革》2019年第1期。要完善贫困地区发展“硬环境”与“软环境”，不断巩固和扩大脱贫攻坚成果。

一方面要进一步加强基础设施建设，补齐贫困地区基础设施“短板”，夯实贫困地区可持续发展根基。立足于地区特色，构建通村畅乡、客车到村、安全便捷的现代交通体系，加快同周边区域基础设施互联互通。推进深度贫困地区电网建设，加快解决网架结构薄弱、供电质量偏低等问题，保障电力供应。健全农村信息服务体系，拓宽贫困户信息获取渠道，加大对贫困地区网络基础设施建设的投入力度，提高贫困地区的网络覆盖率。加快贫困地区信息化服务普及，鼓励各大运营商面向贫困地区和贫困人口推出优惠套餐，降低网络使用成本，让信息流助力商品流、物质流、资金流等进村入户，给贫困人口带来脱贫致富新机遇。推进贫困地区环境卫生基础设施建设，加大“厕所革命”实施力度，完善垃圾站建设，改善供水体系，保障饮用水安全，改善贫困农村人居环境。

另一方面要着力增强乡村振兴的“软环境”，用乡风文明、治理有效、生活富裕与服务有保障的乡村风貌吸引人、留住人，跑好脱贫攻坚与乡村振兴的“接力赛”。脱贫摘帽仅仅解决了现行标准下贫困人口绝对贫困问题，还需要形成支持乡村振兴的内在发展动力和自我发展能力。要完善乡村治理体系，完善村规民约，强化群众自治、自管、自律。培育良好村风民风，弘扬乡村公序良俗，革除农村生活陋习，让“法治”和“德治”相辅相成，促进农村地区形成遵纪守法、守望相助、崇德向善的文明乡风。(13)廖彩荣，郭如良，尹琴 ：《协同推进脱贫攻坚与乡村振兴:保障措施与实施路径》，《农林经济管理学报》2019年第2期。着力加强农村贫困地区社会保障体系建设，全面落实“两不愁三保障”，健全针对特殊贫困群体的最低生活保障与基本养老保险的制度安排。加强农村环境治理，推进农村生产生活方式绿色化，切实保护好农村的绿水青山和田园风光。正确把握脱贫和生态保护的关系，开发更多绿色生态产品或服务，将乡村生态优势转化为发展生态经济的优势，实现生态美和人民富的良性循环。云南保山市贫困县施甸县山邑社区依托美丽乡村项目资金扶持，完成山邑大河整治、村组道路改扩建和“三化”工程。同时依托湿地资源建设观光园、发展农家乐，将“绿水青山”变成了“金山银山”，实现了农民增收和村级集体经济同步发展，“山邑模式”成为云南唯一入选中组部发展村级集体经济案例选编。

(六)沿边地区脱贫攻坚要坚持开放发展，打造沿边地区与周边国家、区域互联互通的交通体系，将口岸建设与国际大通道、边境经济合作区等有机结合，引导边境贸易商品落地加工，依托区位优势发展跨境旅游项目，筑牢边境地区脱贫致富的经济基础。

我国西南沿边贫困地区的优势在区位、出路在开放，脱贫攻坚工作要开发与开放齐头并进。云南边境线长达4060公里，占我国陆上边境线总量的五分之一，与缅甸、老挝、越南接壤。***总书记考察云南时指出，云南要“主动服务和融入国家发展战略，闯出一条跨越式发展的路子来，努力成为我国民族团结进步示范区、生态文明建设排头兵、面向南亚东南亚辐射中心，谱写好中国梦的云南篇章”。沿边贫困地区开放发展要将加强与周边国家、地区互联互通摆在更为突出的位置。基础设施是互联互通的基石。(14)*** ：《齐心开创共建“一带一路”美好未来——在第二届“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式上的主旨演讲》，《新华网》2019年4月26日. http://www.xinhuanet.com//world/2019-04/26/c_1210119584.htm完善基础设施建设可以便捷高效地连接不同区域的人力、物力等资源，为沿边地区、民族地区特色产品与服务“走出去”提供机会。云南利用面向东南亚、南亚、西亚“三亚”、肩挑太平洋、印度洋“两洋”的区位优势，积极参与国际大通道、陆海贸易新通道建设，推进云南与南亚东南亚国家国际公路、国际铁路等“五出境”通道、中缅“双Y型”国际铁路国内段建设，有望形成更为完备的互联互通的交通运输体系。

支持边境贸易发展，促进加工产业集聚与转型升级，助力边境地区工业化与城镇化的同步提升。加强边境口岸建设，完善口岸一体化监管方式，加强海关、边防、质检、工商、检疫、外汇等管理部门的协作，提高跨境物流和通关效率。以边境经济合作区、国家重点开发开放试验区、综合保税区、跨境经济合作区为辐射点，打造开放型经济合作平台。位于德宏傣族景颇族自治州内的瑞丽-缅甸木姐跨境经济合作区，大力推进了中缅跨境产能合作，打造集国际经贸、保税仓储、加工贸易、跨境金融、国际物流为一体的合作平台。推进边境口岸城镇建设，通过“前岸后厂”“前岸后市”“前岸后镇”等多种模式，打造边境线上串状经济带。加强边境地区工业园区建设，不断提高沿边边境地区的劳动力吸纳能力。重庆银翔摩托车有限公司通过在云南瑞丽设立摩托车产业园，把产业的“根”留在了国内。同时又通过雇佣缅甸籍工人(约占工人总数的80%)降低了用工成本，开拓了缅甸市场。银翔摩托车占据了缅甸摩托车市场份额的约60%，并借助孟中印缅经济走廊将摩托车销往印度等国家。引导边贸商品落地加工，发展有附加值的加工产业，做到“真加工”“实加工”，变穿岸而过的“通道经济”为“口岸经济”“加工经济”，实现“贴边兴业，以业聚人”。

发展边境跨境旅游项目，推进跨境旅游合作区、边境旅游试验区建设。盘活西南沿边贫困地区的文化和旅游资源，培育“丝绸之路”品牌文化旅游项目，带领周边国家和地区共同致富。云南红河哈民族彝族自治州与越南接壤，是中国走向南亚、东南亚的陆路通道之一，具有得天独厚的中越边境旅游的资源和市场优势。近年来，云南红河哈民族彝族自治州立足于优质的生态资源，开发跨境旅游、休闲度假、生态体验等特色旅游产品，打造面向东南亚的重要旅游集散地和目的地，通过发展跨境旅游推动了边境地区经济发展以及边境地区贫困人口脱贫致富。2019年春节黄金周，红河哈民族彝族自治州边境一日游游客达到近3万人次，同比增长22.98%。

四、结语

脱贫攻坚一头连着贫困人口的热切期盼，一头连着全面建成小康社会与实现中国梦。行百里者半九十，我国脱贫攻坚工作进入“啃硬骨头、攻坚拔寨”的冲刺期，不仅要消除现行标准下的绝对贫困，而且要确保脱贫成果得到巩固提升，聚力于实现高质量脱贫，回应贫困人口的真正需求和发展意愿。打赢脱贫攻坚战是一项光荣而艰巨的历史任务，全面建成小康社会一个也不能少，共同富裕路上一个也不能掉队。这既是顺应中华民族几千年的向往与期盼，也是中国对世界减贫事业的应有担当。

发展是第一要务，贫困问题根本上需要通过发展的手段来解决。发展涉及资源的配置、人的发展与战略的统筹安排，需要政府、社会、企业、贫困人口等多元参与，实现“有为政府”和“有效市场”协同配合，让“中国特色社会主义的制度优势”和“高效配置资源的市场经济优势”相得益彰、形成合力。在扶贫思路上，要实现扶贫与扶业、扶技、扶志相结合，注重对脱贫人口“造血”能力的培育，提升贫困人口可持续发展能力。在扶贫手段上，要多管齐下、多措并举，让产业扶贫与健康扶贫、易地扶贫搬迁以及沿边地区开放发展等扶贫方式形成良性互动。脱贫攻坚既要着眼当下，更应立足长远。要坚持“以点带面”的战略思维，找准脱贫攻坚与新型城镇化、乡村振兴等的战略衔接点，以高质量的脱贫成果为经济社会高质量发展奠定坚实基础。对沿边地区而言，要利用好开放发展区位优势，以“大开放”引领“大发展”，将开放发展与脱贫攻坚紧密结合，统筹利用两个市场、两种资源，承接国内产业转移，吸引邻国劳动力就业，化边境局限为发展优势，助推边境贫困地区稳定长效脱贫。

云南既是面向南亚、东南亚的辐射中心，具有重要的战略地位，同时集民族地区、边疆地区、革命老区、集中连片特困地区于一体，是全国贫困人口和贫困县最多、贫困面最广、贫困程度最深的省份之一。从云南脱贫攻坚的实际出发，要实现决胜脱贫攻坚、兴边富民和开放发展的多重战略目标，既要求各贫困地区的地方政府敢当善为，也需要中央政府的大力支持。建议中央政府对沿边深度贫困地区要适当给与政策延续，进一步建立和完善东西部扶贫协作和央企对口援助长效机制，防止政策断崖造成大规模返贫和“二次伤害”；加大对云南等沿边地区脱贫攻坚民生工程项目的财政、金融等政策支持，加快推动和完善与周边国家互联互通的交通网络、陆路口岸等重大基础设施项目建设；针对陆地边境管理、土地资源开发利用、边境贸易管理，尽快出台相关法律和制度规范，协调推动与周边国家就跨境经济合作区、金融合作、现代农业合作、陆路运输等问题达成共识、签订协议，为贫困地区基层政府治理实践、市场主体开展经济社会活动提供更加充分的依据。