中国农村就地城镇化的三维向度 ：战略意义、意愿分析与路径选择

胡恒钊

(1.江西农业大学 马克思主义学院；2.江西农业大学 乡村治理研究中心，江西 南昌330045)

城镇化的水平是衡量一个国家、一个地区现代化程度的重要尺度。目前中国城镇化主要有两种模式 ：迁移城镇的异地城镇化模式和在原居住地依托新型农村社区与小城镇近距离迁移实现城镇化的就地城镇化模式。就地城镇化是以小城镇或中心村为主要依托，在乡村“就地发展”，在家门口实现就业，农民就地实现生活方式与生产方式的转变。

一、中国农民就地城镇化的战略意义

农村就地城镇化有助于大量农民跨越大城市户籍等制度的藩篱与障碍，摆脱游离于城乡之间的尴尬窘境，改变农民原有的“候鸟式”迁徙的困境，使他们不必到比较偏远的大城市而背井离乡，就地就近扎根农村地区实现市民化。就地城镇化是不同于异地城镇化的一种新型城镇化模式，是实现城乡一体化与乡村振兴战略的重要举措。

中国农村就地城镇化建设能够缓解以往城镇化快速发展过程中土地城镇化快于人口城镇化、建设用地粗放低效以及大量农业转移人口难以融入城市社会等问题。面对大中城市发展中暴露出来的“城市病”问题日趋明显以及农村经济的衰落，农民就地城镇化的独特优势已逐渐凸显，它可以弥补传统异地城镇化的不足，缓解大城市的巨大压力，可以有效解决城市交通拥堵、环境污染、就业压力大等城市病以及农村传统乡土文化消失、空心村、留守群体等问题，同时也有助于提升农民们的幸福指数。家门口的就地就近城镇化模式符合农民对乡村的深厚情节，符合农民的内心意愿，也符合乡村振兴的战略取向，是推进我国新型城镇化发展的重要路径。

农村就地城镇化是解决“三农”问题的重要途径，在一定程度上能够促进城乡的相互融合、相互支撑，解决城乡区域发展失衡，实现城乡统筹发展与资源的合理配置。农村就地城镇化能够降低城镇化的成本，以较低的社会成本与经济成本实现就近转移与农村的就地改造，这更加贴近中国农村实际。农村就近就地城镇化能够转移农村剩余劳动力，使农村变社区、农民变市民，避免了农村不断凋敝的“空心化”，是推进我国新型城镇化发展的重要选择。它有助于推动农村产业结构的调整与农村“四化同步”，有助于促进乡镇企业的建设与农村经济的发展，激发农村的活力与内生驱动力，从底层突破来推动农村地区经济的可持续发展，对于促进我国乡村振兴具有重要的战略意义。

然而在推行农村就地城镇化过程中应充分尊重农民对于就地城镇化的意愿，积极探寻影响农民就地城镇化意愿的乡土情结、社会保障、城镇谋生能力、公共设施、居住环境、子女教育等因素。

二、中国农民就地城镇化的意愿分析

(一)现实境遇 ：农民就地城镇化意愿的影响因素

内心固有的乡土情结以及强烈的乡村文化认同是我国农村农民就地城镇化的强大内生动力，这种浓厚的家园情怀与乡土情结随着年龄的增长而愈加浓烈。就业是决定农民何去何从的一个重要因素，就业待遇与就业环境的好坏对农民的就地城镇化有重要影响。农民能够去就近的“城”与“镇”就业符合农民“离土不离乡”的意愿，也有利于转移农村富余劳动力，就地实现市民化与就业非农化，在一定程度上，就地就业还能够比较有效地避免农地荒废。有些农民由于自身技能的缺陷与在城市缺乏合适的工作机会，他们往往会偏好于返乡就业。在农村周边区域从事非农生产活动、谋生能力强的农民也不愿意进城，更愿意选择在乡村谋生。随着大中城市生活成本与住房成本压力的增加，农民就地城镇化在就业、生活压力等方面比大中城市要小很多，农民有显著的进县城偏好。此外，农民工年龄岁数越大，向城市转移的难度也就越大，因此中年、已婚等群体并没有表现出强烈的迁移意愿。

城乡收入差距、农村服务设施差强人意、乡村环境污染、土地和宅基地的缺失又阻碍着农民就地城镇化的意愿，促使农村劳动力不愿意回流。“劳动社会保障部数字显示，我国目前就近就地城镇化农民工达3000万，占农民工20%。”(1)陈伟然,桂江丰:《中国就地城镇化及其战略研究》,《江西社会科学》2017年第6期。在家庭层面，由于要照顾父母、孩子等家庭原因，农民工不再倾向于外出。对于留守儿童的教育，农民工父母更倾向于选择返乡，但是出于随迁子女的教育，他们更倾向于大城市。调查发现，农民工自身教育水平越高，他们越有着强烈的外出意愿；低收入的家庭往往希望通过居住城镇化来实现生活水平的改善。由于乡村对外来经济的需求性与依赖性较大，农村缺乏强有力的产业支撑，致使乡村发展动力不足，就业机会相对较少，因此导致有些农民参与就地城镇化的意识并不强烈。在农村公共服务缺乏、生态环境人为破坏、缺乏高层次的文化消费的地区，农民返乡意愿也明显受阻。此外由于社会政策的影响，农村户籍的“含金量”显得越来越高，这也推动着许多农民不愿意放弃土地，这也极大影响了农民就地城镇化的意愿。

(二)阻力归因 ：背离农民就地城镇化意愿的藩篱

1．城乡二元矛盾与乡村服务体制不健全

城乡二元主体矛盾的限制致使城乡资源配置并不平衡、供需并不匹配。农村服务资源持续供给能力较弱，缺乏长远的文化事业发展规划，供给总量和质量很难真正切合农村当地的实际，政府服务供给与农民需求出现脱节的困境，需要进一步统筹均衡城乡资源的有效配置。

城乡原有的土地制度与户籍制度在一定程度上制约了农村公共服务体系的建设与发展，农民利益受损，土地被占用，农村服务供给与农民的实际需求还存在一定的差距。城乡文化也出现资源不均衡、供需不协调的现象。农村文化产品短缺，服务形式单一、质量不高、数量较少，志愿服务专业水平低、服务缺乏规范，农民主动参与农村公共文化活动的意愿不强，基层农村公共文化服务处于边缘化的尴尬境地。政策的历史倾斜导致城乡发展不平衡，农村公共文化体系建设缺少合理规划，农村优秀民间文化缺乏有效传承和开发，乡村文化权益难以得到充分的保护。

2．人才短缺与“三农”服务队伍匮乏

由于对农村就地城镇化认识的偏差，“重城轻乡”思想在农村广大地区仍然存在。许多农民怀揣着对大城市憧憬的“城市梦”，大多倾向于地级市和县城，忽视了小城镇的价值与作用，近80%农民工不愿意返乡就业，只有15.7%的人选择务农，因此农村人才吸附能力较弱，吸纳劳动力的能力明显不足。因此，从整体上来看，农村人才储备不足、素质偏低。在城市缺少长久安身立业的本领是导致农民工回流的一个重要原因。在农村农民能够就业的机会相应缺乏，农民就业技能培训机会也相对较少，致使许多留守农村的农民受教育水平偏低、文化素质不高、业务素质较低。当前农村人才流失严重，结构不够合理，年龄普遍偏高，农村人才队伍明显不足。现有的部分农村基层工作人员工作能力弱，工作积极性不高，“三农”服务的队伍显得十分薄弱与匮乏。思想认识偏差与农村吸引力不够导致“精英劳动力不断外流，乡镇企业日渐式微，小城镇不断陷入发展的困境，基本失去自主城镇化的动力。”(2)曾献君,卓德雄，李云、程斌:《小城镇就地城镇化的现状与困境研究》,《福建工程学院学报》2018年第1期。

3．农村基础设施滞后与建设资金短缺

当前农村建设的供给方主要来源于政府，社会组织的力量薄弱，难以调动社会闲散资金，因此乡村建设难以从社会获得足够的资金维持运转，农村基础设施建设的投入明显不足。而乡村自身造血功能不足，建设资金缺乏，经费支持难以得到充分保证。在农村文化建设水平、消费水平、设施水平、服务水平方面仍然相对落后，离农村群众的基本文化生活需求还有一定的差距。尤其基础设施单一, 缺少必要的文化场地，农民劳作之余时间多局限于看电视、玩手机、打牌、跳广场舞、唱歌之类，农村公共文化服务滞后，农民应有的文化权益受到限制。目前农村文化设施还比较匮乏、服务覆盖面较低，如部分农村综合文化服务中心、乡镇文化站、图书馆利用率较低，形同“空壳”。总之，农村资源总量欠缺，后续投入经费少，能用于管理与维护的经费相对较少，农村公共服务出现效益较低的现象，如住房建设、道路建设、网络建设、桥梁建设等还不够完善。基础设施不够完善与建设资金短缺导致农村城镇缺乏强大的产业支撑，没有工业园区、主导与支柱产业的支持，农村经济的发展明显受阻。

三、中国农村就地城镇化的路径选择

(一)完善顶层设计 ：打破传统的城乡二元结构体制障碍，推进制度变革

政府相关部门应合理配置城乡公共服务资源，改变城乡间传统不合理的二元结构体制，打破限制城乡一体、均衡发展的体制障碍，使农村地区享有平等的公共服务，缩小城乡之间的差距。应当强化政府对农村公共政策的引导，进行科学决策，增强政府公共服务的供给效能，有效引导和调控城市反哺农村，促进城乡一体化与城乡融合发展，减轻大中城市的压力与负担。

要不断推进农村土地制度、户籍制度、住房制度、教育制度以及社会保障制度等改革，消除制度上的障碍，扩大保障的覆盖面，推进城乡公共服务的均等化。应不断深化农村土地制度改革，加强对农村土地产权交易市场的管理，稳定土地的承包权，促进农村土地有序流转与依法有偿转让，提高土地的利用率，避免乡村土地的荒置浪费。“以合理使用、转变经营方式为原则，完成农村集体土地所有权、集体建设用地(宅基地)使用权、土地承包经营权、房屋所有权确权，有序引导推进土地承包经营权的流转，”(3)李健,杨传开,宁越敏:《新型城镇化背景下的就地城镇化发展机制与路径》,《学术月刊》2016年第7期。依法保障农民的合法利益，建立失地农民的生计保障机制，让农民分得更多的土地征收补偿与土地红利，在土地流转中获得合法收益，解决失地农民生活上的后顾之忧，破解农村耕地荒芜、宅基地空置的“空心村”难题。

农民就地城镇化是实现农村新型城镇化的重要选择，应严谨规划，给予乡村建设政策引导，由城市发展带动城乡统筹发展，着力推动乡镇企业集群的发展，增强其辐射带动作用。应打造县域经济“亚核心区”，充分利用周边人才、资金、技术等资源，辐射带动农村小城镇经济发展，提升小城镇对周边的经济影响力与辐射力，增强农村就地城镇化的吸引力与感召力。政策的制定与实施应符合农民工的城镇化意愿、满足农民需求，充分考量人口资源集聚效应和整个家庭效益的最大化，了解民情民意，尊重农民的意愿选择，关注农民代际差异，逐步增加农业转移人口的收入水平，不断满足农民对美好生活的需求。

(二)增强“造血功能” ：塑造新型职业农民，解决农民就近就业难题

农村就地城镇化离不开强有力的人才支撑，尤为需要一支强有力的人才队伍来为新城镇注入新鲜的血液与新的活力。乡村建设亟需培育新型职业农民，塑造一支懂农业、爱农村、爱农民的农村工作队伍。

首先，应增强农民就地城镇化的认同感，“重塑与现代城市生活相匹配的就业、生活和价值认同观念”(4)朱战辉:《农村青年就地城镇化实践机制分析》,《中国青年研究》2019年第4期。，增强农民主人翁意识与培育他们的公共精神，主动提高自身的文化素质与就业能力，不断增强自身的“造血功能”，最终实现生产方式与生活方式的转变。其次，推进就地城镇化关键要解决农民的就近就地就业问题，因此亟需建立农村就业吸纳与保护机制，提供农民更多的就业岗位与丰富、多层次的就业机会，扩大职业选择空间，孕育更多福利性的就业岗位，吸引农村剩余劳动力返乡就业，合理引导农民就近就地就业与创业。要不断加强职业培训与提供高效就业服务，提高农业转移人口的文化素质与就业技能，来激发农民返乡创业就业的热情，提升人力资本。尤其是要加强养殖技术、农业技术、农产品加工技术等方面技能的培训与加强农村青年的职业培训，提升农民的自主创业能力，使他们能够在家门口实现创业与就业。通过提供充分的就业机会，来不断吸引农村人口回流，形成农村就地城镇化的集聚效应。

(三)建立帮扶机制 ：广泛开辟资金渠道，营造乡村生态宜居环境

农村就地城镇化的建设是一项系统工程，应该发挥政府投资建设的主体作用，建立政府、社会与多方参与的共同协作治理体系。要广泛开辟资金渠道，吸纳民间资本，积极引导社会资金、信贷资金，注重对农村城镇化建设的财政倾斜，并给予承担农村公共服务的企业适当补贴，建立全方位的帮扶机制。

要建立完善的公共服务与完整的基础设施体系，注重加强交通设施、医疗设施、文化教育设施等方面的民生工程建设，改善农民生活与居住条件，让农民群众真正享受到改革的红利与现代化发展的成果。应着力提供便利性、公益性、多样化的公共文化服务，保障农村群众的基本文化权益。打造具有地方特色的乡镇基层文化阵地和综合文化站，建设功能齐全、品种多样的农家书屋，积极建设农村电影放映工程，提高每个行政村电影放映的数量与质量，量身打造具有不同文化特色村庄的文化服务。同时大力发展农村教育，兴办农村教育事业，保证广大农村人民群众的文化需求和教育权益。把基层和农村的建设放在重心，文化建设与经济发展并重，逐渐消除城乡公共文化服务的差距。

应保护乡村生态环境，处理好经济发展与环境保护之间的关系，改善农村生态环境质量与水平，优化小城镇的生活和生产环境，加强环境的监管，建设乡村生态文明，提升农村居住环境的舒适度，营造农民的精神家园，实现乡村农业、文化、环境和生态的全面协调发展。应注重农村原始生态环境与乡村文化的保护与传承，保护地方传统文化与非物质文化遗产，传承中华文明，防止农村传统文化的断裂。通过大力举办歌曲戏剧、剪纸贴花、农村免费送戏、科技下乡、电影下乡、图书下乡、文艺演出等活动，不断满足农村群众精神层面的文化需求，彰显乡村魅力，建设既有传统习俗又有现代文明的乡村特色小镇。要以新发展理念为指导，注重城乡区域均衡发展，构建乡村新型城镇格局，营造宜居城镇的环境，提升乡村居民的生活品质。应健全完善的农村公共文化服务体系，增强乡镇文化机构的公共服务职能与服务效益，保障农村群众的文化利益，滋润农民的心田，让农村群众充分享受文化发展的成果。

(四)激发内生动力 ：优化乡村产业布局，形成特色小镇

具备产业支持的城镇化才能长久下去，因此农村就地城镇化应立足于农村经济社会发展的实际，构建完善小城镇的产业体系。要因地制宜发展城镇生态农业与挖掘非农产业的资源，实现农村农业生产的现代化，推进城乡产业发展的互补。着力打造产业集群区，辐射周边农村地区经济发展，以农业产业化为支撑，发展第二、三产业，以工带农，实现农业转型，用工业来反哺农业，推进小城镇产业的发展，来不断激发小城镇的发展动力，增强小城镇的核心竞争力，充分利用农业、渔业、牧业、林业等资源提高小城镇的综合承载能力，形成一条合理高效、绿色和谐的产业链。可以借助于互联网+技术大力推进农村电商发展，加速发展农村现代服务业，实现农村区域的产业化、工业化和现代化，不断提高小城镇的承载力、集聚力和吸引力。

农村就地城镇化需要培育特色产业，激发小城镇内生动力。应大力建设特色产业园区、全国一村一品示范村，推进传统农业改造，发展农产品加工业，促进特色种养殖业发展，挖掘乡镇自然资源的独特优势，开发新的特色产品，形成产业规模经济，激发新的产业增长极，推动农村产业融合发展。应积极筹建农庄项目与生态旅游产业，以乡村自然景点、风俗特色为依托，挖掘乡村资源优势，发展乡村旅游，推动农家乐的建设与发展，推进农业产业化。可以“将现有的土地高度集中，充分发挥多种经营模式的优势，来带动农业生产经营的集约化、专业化、组织化、社会化发展。”(5)商薇:《农村区域经济发展视域下的就地城镇化建设路径研究》,《农业经济》2017年第8期。例如山东德州推行“两区同建”(农村产业园区和农村居住社区)成效卓越；在四川，“成都市已形成温江永宁国际医学城、大邑安仁博物馆小镇、郫县德源菁蓉创客小镇、郫县安靖和新都大丰淘宝小镇、邛崃平乐旅游小镇等一大批具有较大影响力的特色小城镇。”(6)李发戈:《小城镇建设与农业转移人口就近就地城镇化》,《山东行政学院学报》2017年第3期。乡村建设应立足于自身的优势条件，融合当地自然景观，以绿色发展理念建设打造健康生态、可持续发展乡村本地品牌，要因地制宜建构具有地方民俗特色的大屋场、小村落、观光体验农业，发展非农工业和现代农副业，为乡村振兴注入新活力。

结语

农村就地城镇化是实现我国乡村振兴战略的必由之路与必然选择，“建立在就近就地城镇化基础上的乡村振兴才是可能的和可持续的。”(7)李强 ：《就近城镇化与就地城镇化——以城市群为主体的大中小城市协调发展的重要支撑》，《北京日报》2019年2月25日第18版。就地就近实现城镇化使农民不再背土离乡，不再做城市的“候鸟”与“过客”，是真正实现了农民“人的城镇化”。它不是农民入城、上楼，而是特色小镇与乡村振兴地域整体性发展的城镇化。农村就地城镇化使中小城镇变成农民工最大回流地与落脚点，有利于促进城市、乡镇、农村的协调发展和推进我国产业结构的升级。

在乡村振兴战略实施背景下，城市与乡村必将逐步走向融合、统筹发展，就地城镇化必将呈现出产业兴旺、城乡一体、服务均衡、生态宜居的发展趋势，逐步从“城市偏向”走向“城乡共荣”，从“物的城镇化”走向“人的城镇化”。然而在推进农村就地城镇化的进程中，应立足于乡村就地裂变为城镇的自身条件与经济发展基础，警惕农民城镇化积极性不高、集中居住社区意愿不强、产业相对低端、城镇吸引力不足、建设资金短缺、精英劳动力外流、农民放弃了土地之后生计难以为继等问题。

我国农村就地城镇化应充分尊重农民的意愿选择，尽力满足每个农民期盼的愿景，着力提升他们的获得感与幸福感，平衡好大中小城市与小城镇之间、“现代性”与“乡愁”之间协调发展的关系，把乡村打造成既“宜业”又“宜居”的特色小镇、建设成“看得见山、望得见水、记得住乡愁、留得了乡村记忆”的美丽家园。