平均地权与要素市场化：历史比较与理论启示

龙登高，黄一彪

(1.清华大学 社会科学学院经济研究所，北京 100084；2.清华大学 人文学院历史系，北京 100084)

土地及其制度是农业社会的资源配置和经济运作的核心所在。近十余年来，随着经济史学界对土地制度的系统分析，研究表明民间和国家分别在实践和制度层面肯定了土地私有产权，是传统中国长期经济绩效增长的核心要素。(1)参见曹树基，刘诗古：《传统中国地权结构及其演变》，上海：上海交通大学出版社，2015年版，第3～15页。龙登高：《中国传统地权制度及其变迁》，北京：中国社会科学出版社，2018年版，第1～13页。自宋以降，近千年来多层次的地权类型和多样化的交易模式才是传统中国土地市场的真实面貌，所蕴含的金融功能彰显了农业经济和地权市场潜藏的乡村活力，呈现了民间基层社会自生自发的自然演进秩序。(2)龙登高主编：《中国土地制度史》(全五卷)，北京：中国社会科学出版社，2022年版。这些研究围绕着土地契约、调查报告和土改资料展开，聚焦于交易习惯和市场规则之中的产权实践，关注农业社会中的资源配置与经济效率，但还缺乏价值信念、思想观念及意识形态等方面的讨论。与之相对的则是，部分研究忽视了国家和精英对地权制度的理性讨论。历史上限田或均分论希冀以此减少土地兼并，消除贫富不均和缩减贫富差距。(3)限田或均田论参见钟祥财：《中国土地思想史稿》，上海：上海社会科学院出版社，1995年版，第26～29、42～46、55～61、73～78、84～85、97～98、113～115、142～143页。但不能忽视的是，国家在经济治理中主张保护土地私有产权，较为典型的是乾隆年间朝廷的田制讨论。只不过在近代中国处于内忧外患之际，这种思想局面发生逆转。孙中山提出著名的平均地权口号，受到社会和知识分子的广泛关注和认同。20世纪后半期，平均地权在全国层面转化为均分实践，土地改革成为时代大势。直至世纪之交，中央鼓励土地流转，意味着农地由政府分配转向市场配置。(4)龙登高：《从平均地权到鼓励流转》，载《河北学刊》2018年第3期。本文对清代主流田制思潮进行归纳总结，提炼朴素自由主义在地权市场上的意识表现，重探近代以来平均地权思想的实践过程，进而把握与分析当前中央推进的土地要素市场化，理解从平均地权到鼓励土地流转的制度变迁逻辑。

一、清朝君臣反对限田与均分

在乾隆朝的田制争论中，发起限田和均分建议的官员大多是满人，持反对意见的则是汉人。(5)高王凌：《乾隆十三年》，北京：经济科学出版社，2012年版，第93页。清人阮葵生对崇祯年间李振声请求限田批评为“浅陋无识”，(6)阮葵生：《茶余客话》(上)，李保民校点，上海：上海古籍出版社，2012年版，第65页。乾隆皇帝对明初解缙均田请求更是批评到“不察时宜，空谈经济”，是书生迂阔的见识。(7)梁长森主编：《乾隆御批纲鉴》第八册卷一百〇一，合肥：黄山书社，1996年版，第6206页。至清中叶，知识分子的均分论渐次消隐，并转向反对均分。(8)[日]沟口雄三：《中国的历史脉动》，乔志航,龚颖,等译，北京：生活·读书·新知三联书店，2014年版，第277页。他们对田制的偏好选择既与传统王朝国家的基层治理模式、社会的契约精神与产权意识相关，又体现了清人对限田和均分的不可持续的认识判断，当中的经济思维值得思考与借鉴。

(一)缺乏基层政权，实施限田与均分难以承受

王朝国家的治理模式缺乏深入基层的触角，地方官吏的职能范围和行政能力受到自然条件、技术水平乃至人员规模的约束。限田与均分的实施仰赖于国家在基层的能力与行政官吏的水平。大学士张廷玉提出，“纵使章程既定，劵契可凭，而瓜分诡寄，改户移名，即精明之吏，亦难按册而稽。”(9)张廷玉：《澄怀园文存》卷三《罢限田议》，江小角，杨怀志点校，合肥：安徽大学出版社，2015年版，第68页。频繁、全面的丈量土地和登记造册对王朝国家而言，是项极大的能力挑战与成本支出，在地方官员看来，严格执行土地清丈并不是一项积极的政治行动。(10)赵思渊：《清前期徽州乡村社会秩序中的土地登记》，载《历史研究》2021年第3期。实施限田与均分政策对官吏有着严格的素质要求，张廷玉表示百姓容易遭受胥吏的“乘机需索讹诈”，造成“小民震惑，互相告讦，狱讼纷繁”的局面。(11)张廷玉：《澄怀园文存》卷三《罢限田议》，江小角，杨怀志点校，第68页。纵有良吏奉行，黄中坚提出，在分配期间，面对已完成和未分配的农民，“国家之财赋力役，将责之何人？”(12)魏源编：《皇朝经世文编》卷三十一《户政六》，长沙：岳麓书社，2004年版，第740页。地方官吏，作为国家的代理者，其规模数量和治理能力受到诸多限制，往往难以应对繁琐程序和百姓的逃避策略，所以在当时看来是项难以贯彻的政策。

与此同时，传统中国政府凭借间接控制来管理基层社会，奉行大道至简、顺其自然的治世理念，通过由士绅与民间组织，实现基层自治和国家控制。王夫之反对限田与均分，并认为“约略其凡，无所大损于民，而天下固已大均矣。均之者，非齐之也。设政以驱之齐，民固不齐矣。”(13)王夫之：《船山遗书》第五卷《读通鉴论》卷十九，北京：北京出版社，1999年版，第3465页。直隶总督高斌则说：“圣王之道，要在居敬而行简；圣王之政，要在因民之所利而利之。今限田之议，事属纷繁，殊非易简之道。而民非所愿，难必乐从，亦甚非因地制宜之意。”(14)中国第一历史档案馆：《乾隆初年议奏限田史料》，载《历史档案》1993年第3期。张廷玉也表达了相似的观点，“古云：‘治大国如烹小鲜，在毋扰之而已。’今天下各直省皆大国也。本欲安之，适以扰之，虽法良意美，顾可不深思而熟虑之乎？”(15)张廷玉：《澄怀园文存》卷三《罢限田议》，江小角，杨怀志点校，第68页。实际上，朴素的经济自由主义是大一统中国王朝对民间经济与基层治理的基本取向，(16)龙登高：《历史上中国民间经济的自由主义朴素传统》，载《思想战线》2012年第3期。不少官员倾向减少过多的人为干预，而限田与均分着实违背了因势利导的治世方法。

因此，在他们看来，实行限田与均分对国家、基层和百姓来说都难以承受。王夫之强调，“均田令行”只会“虐民”，造成“相倾相怨以成乎大乱”的局面，并提出均田者应由“王者所必诛而不赦”。(17)王夫之：《船山遗书》第五卷《读通鉴论》卷十九，第3123页。乾隆皇帝也认为是在“重扰闾阎”“未受均田之益，而怨咨先起矣”，对民生滋扰所害甚大。(18)梁长森主编：《乾隆御批纲鉴》第一册卷十九，第6205～6206页。清王朝基层自治的前提是个体农户和民间组织的独立性，就农户而言，其基石表现在土地私有产权与个体家族农庄自主经营。(19)龙登高，王明,陈月圆：《论传统中国的基层自治与国家能力》，载《山东大学学报(哲学社会科学版)》2021年第1期。破坏农民的土地产权，影响农庄的自主经营，基层自治也将受到扰动，从而削弱国家的治理能力。这种负面影响在高斌等人看来，本是为了贫民，但结果却是“贫民且未必能即受均田之益。”(20)中国第一历史档案馆：《乾隆初年议奏限田史料》，载《历史档案》1993年第3期。乾隆皇帝则断定“究于贫民无补，是不但无益而且有累也。”(21)《清实录》第十一册《高宗纯皇帝实录》卷二百〇一，乾隆八年九月丙申，北京：中华书局，1985年版，第574页。

(二)契约精神与产权意识深入人心

土地听民自置，契约界定产权，官府认可民间契约并作为法律效力的依据。清代土地交易立法的表现为“防范律例过密”和“强调毋增民累”，(22)刘之杨：《清代土地交易立法的谦抑观研究——基于清代与宋代的比较》，中南财经政法大学硕士学位论文，2018年，第29～31页。这两点在限田与均分讨论中也有体现。面对御史薛馧奏请每户占田不得超过50亩的请求，王大臣等提出“田不在官而在民，民之贫富不可强而同。……正之夺富予贫为拂人情而违土俗，莫若听民自便之为得也。”(23)乾隆二年二月三日，《乾隆嘉庆两朝奏议》，转引自高王凌：《乾隆十三年》，第88页。河南道监察御史陈其凝从地主和佃农的关系肯定了民间藉以契约签订的自由交易，并主张尽量减少官府在其中的干预，“业户出田以养佃，佃户力作以交租，民间交易，情可相通。若官为立法，强以必从，则挟制争夺，必滋扰累。请民田佃种，照旧交收，不必官为定例。”(24)《清实录》第十册《高宗纯皇帝实录》卷一百二十，乾隆五年闰六月庚子，第755页。官府若予以诸多非必要的交易限制，对佃农生计来说也是种滋扰，不如主张民间自定。

国家保护个人的私有土地，土地产权不可剥夺和不可侵犯。曾小萍认为中国是产权界定完善的社会，政府起到重要而非排他性的作用，(25)[美]曾小萍：《对战前中国产权的评论》，曾小萍,欧中坦,加德拉编：《早期近代中国的契约与产权》，李超,等译，杭州：浙江大学出版社，2011年版，第19页。邓钢则称中国的土地制度表现为私人土地所有权普遍化(pan-private land ownership)(26)[英]邓钢：《中国传统经济：结构均衡与资本主义停滞》，茹玉骢,徐雪英译，杭州：浙江大学出版社，2020年版，第68页。。受国家能力和社会观念的影响，当时之人认为朝廷无权随意干涉土地，即“限田之说……朝廷无权，其势不得不听民自置。”(27)章邦元：《读通鉴纲目札记》卷四，四库未收书辑刊编纂委员会编：《四库未刊书辑刊》第3辑第12册，北京：北京出版社，2000年版，第398页。针对富人的土地，雍正皇帝则强调继承自祖先和自己工作得来的财富理应受到国家的保护。(28)《雍正上谕内阁》卷七十九，雍正七年三月，中国第一历史档案馆编：《雍正朝汉文谕旨汇编》第7册，桂林：广西师范大学出版社，1999年版，第357页。限田与均分是变动土地所有权，大臣们则根据佃农的土地占有，提出“贫民未有置产之资，反失佃种之业，转致失所，势有必然……为害甚大，决不可行。”(29)乾隆二年二月三日，《乾隆嘉庆两朝奏议》，转引自高王凌：《乾隆十三年》，第88页。对富人土地的分配既满足不了所有贫民的需求，又容易致使佃农失去由长期耕作形成的占有权。

与此同时，社会主流思潮否定夺富益贫的分配方式。张建民指出，传统社会后期的主流思潮从“抑富佑贫”转向“保富救荒”，关注贫富或业佃间的相互依存关系，肯定富民的正面导向和支柱作用，减少政府干预并借助富人力量进行救济。(30)张建民：《贫富相须与保富救荒：中国传统社会后期贫富观的新趋向》，载《中国经济与社会史评论》2021年第10辑，第198～217页。清人陆次云就认为通过割取富人财富的限田和均分都难以达成资助贫民。(31)陆次云：《尚论持平》卷二，《续修四库全书》编纂委员会编：《续修四库全书·子部·杂家类》，上海古籍出版社，1996年版，第204页。雍正、乾隆等皇帝均强调保护个人财富，“即使裒多益寡，而富人之有余，亦终不能补贫人之不足，势必致贫者未能富，而富者先贫，亦何赖此调剂为耶？”(32)赵之恒,牛耕,巴图主编：《大清十朝圣训·高宗圣训》，北京：北京燕山出版社，1998年版，第1459页。事实上，这些观念能够成为潮流并上升至国家意识，正是建立在民间和国家对契约精神与产权意识的广泛认可、支持与保护的基础之上。

(三)地权动态配置，平均状态不可持续

家庭人口构成变动不居，诸子均分制对地权集中起着负反馈调节，是民间在微观层面的均分实践。乾隆皇帝对顾琮的每户30顷为限提出批评，“分之兄弟子孙每人名下，不过数顷，未尝不可置买，何损于富民?何益于贫民?”(33)《清实录》第十一册《高宗纯皇帝实录》卷二百〇一，乾隆八年九月丙申，第574页。通过分家析产，新增的个体农户能够组成自己的家庭农庄，土地占有趋于分散，人均面积趋向于平均，自耕农与佃农成为社会的主流阶层，纯粹的雇农只占到2%-3%。(34)龙登高：《中国传统地权制度及其变迁》，北京：中国社会科学出版社，2018年版，第204页。徽州朱学源户名下有土地803.2962亩，以往被学者视为土地较多的大户地主，(35)栾成显：《明代黄册研究》，北京：中国社会科学出版社，2018年版，第384页。但其下共有子户52户，相当于每户只有15.44亩土地。而在《浙江省农村调查》中，崇德县只在五年内，富农因分家关系，户数虽只增加0.23%，户均地亩却减少了2.37%。(36)行政院农村复习委员会编：《浙江省农村调查》，民国浙江史研究中心,杭州师范大学选编：《民国浙江史料辑刊》第1辑第5册，北京：国家图书馆出版社，2008年版，第151页。土地通过不断分家析产，其结果便是缓和了集中与兼并。

土地自由交易虽会产生不均，但限制交易更不利于贫民。以往指责土地交易的原因之一是贫农与富户的财富差距会随土地买卖而扩大，但“直省风土互异，贫富长落不时”(37)张廷玉：《澄怀园文存》卷三《罢限田议》，第68页。才是社会流动的常态。阮葵生指出，推行限田或均田，三五十年以后，户口日繁，人民迁徙，仍无法形成平均的状态，这种一时之计注定难以长期维持。(38)阮葵生：《茶余客话》，第65页。其实，不用三五十年，只在十年之内，民间就常发生鬻产行为，政府限制农民交易，则“贫产遽难求脱，势豪益复刁难”(39)魏源编：《皇朝经世文编》卷三十《户政五》，第724页。。事实上，土地作为财产不是只可用于耕种，其收益和权利的交易实现了多方需求的融通，以及当期与远期收益的跨期调剂，由此可来解决农民的急迫需求。(40)龙登高：《地权市场与资源配置》，福州：福建出版社，2012年版。在清朝的国家政策与市场规则之下，农民还可在适当之时进行回赎，其中的典田反映了田主、典主、佃农三者依托市场交易构筑的共享地权格局。(41)龙登高,温芳芳,邱永志：《典田的性质与权益——基于清代与宋代的比较研究》，载《历史研究》2016年第5期。

不仅土地的平均状态难以维持，政策的执行同样面临这种状况。每项政策都有交易成本，百姓分得土地受分家析产、自由交易及迁徙等变量影响，政府不得不定期进行检查，由是面临反复、持续的清查和分配。黄中坚提出，“至于既行之后，又当钩考其受田还田，吏胥上下其手，弊孔必且百出。”(42)魏源编：《皇朝经世文编》卷三十一《户政六》，第740页。若是面对这种情况，政策是否继续执行？乾隆皇帝责问到，“况一立限田之法，若不查问，仍属有名无实，必须户户查对，人人审问，其为滋扰，不可胜言。夫果滋扰于一时，而可收功于日后，亦岂可畏难中止？”(43)《清实录》第十一册《高宗纯皇帝实录》卷二百〇一，乾隆八年九月丙申，第574页。百姓不断受到滋扰，忧虑土地产权的再失去，加重了政策执行的成本，渐而对政府丧失信心，最终是国家面临两难的境地。

概而言之，清王朝的治理模式和意识形态影响了土地制度的选择。清代的土地产权制度与基层社会自治构成王朝制度的一体两面，互为表里，在有限的水平和技术条件下，既降低了国家治理的成本，又减少了对社会百姓的干扰，共同推动了要素市场与社会的稳定。因此，清王朝认可民间土地流转的自由交易，与此同时强调分家析产的负反馈调节，朴素地意识到破坏土地产权，社会将发生动荡，故而选择尽量减少政府的非必要干预。

二、孙中山平均地权的时代困惑

平均地权由孙中山提出，作为政治口号成为了20世纪中国的主流思想。孙中山的民生主义就是平均地权和节制资本。(44)毛泽东在《新民主主义论》中亦指出“中国的经济，一定要走‘节制资本’和‘平均地权’的路，决不能是‘少数人所得而私’，决不能让少数资本家少数地主‘操纵国民生计’。”参见《毛泽东选集》(第2卷)，北京：人民出版社，1991年版，第678页。不过，在今日看来，当中的思想有矛盾之处，既发乎感性，理性不足，部分论述又不甚准确。其悖论在于既承认土地私有产权，又主张政府来平均分配，存在着经济学层面的逻辑偏误，与此同时受制于中国落后挨打的时代局面。因此，厘清平均地权的困惑显得颇为必要。

不少学者指出了平均地权的思想缺陷，但多未从《三民主义》文本的角度对孙中山的逻辑偏误进行思考。其一，孙中山既说，“中国到今日，虽然没有大地主，还有小地主。在这种小地主时代，大多数地方，还是相安无事，没有人和地主为难。”(45)《孙中山全集》(第9卷)，北京：中华书局，1986年版，第382页。但转而强调，农民占到人口的八九成，他们生产的粮食被地主夺去大多数而难以自养，(46)《孙中山全集》(第9卷)，北京：中华书局，1986年版，第399页。所以要实行平均地权。但若说绝大多数佃农因交租而沦落至无法生存自养，如何会长期和地主相安无事？其二，孙中山承认中国“今是患贫，不是患不均”“实业尚未发达”的时代，想通过思患预防来阻止私人资本扩大及社会来日的贫富不均。(47)《孙中山全集》(第9卷)，北京：中华书局，1986年版，第392页。但实际上，20世纪初民营企业屡受挫折，经济转型本就举步维艰，这种预防的目的是均贫富，在实业不发达之际，再不断强调节制资本难免让企业雪上加霜，产业规模难以扩展，进而容易压制社会经济。

孙中山注重城市土地增值收益分配的问题，关注地价上涨导致的不公平现象。平均地权是其提出民生主义中解决土地问题的首要办法，具体实施为照价抽税和照价收买。他认为地价涨高是由于社会改良和工商业进步，不论是照价抽税还是照价收买，照价指的是由地主自己到政府处报告的地价，归地主所有。但照价抽税算的是“素地”，人工改良和地面建筑不在其内，土地税收用于公共事业，由此可以减少诸如警捐、修路费等摊派；照价收买则得补回楼宇的价格，涨高的地价应归之大众而非私人所有。面对社会财富分化，孙中山注意到涨价归私随之而来的收益分配问题，对归公寄予了实现共产的理想。时至今日，学者指出，涨价归公表现为全民政府和强力政府，是不尊重市场原则的设想。(48)王昉,熊金武：《从“涨价归公”思想到土地增值税制度——兼论近代社会转型时期经济思想与经济制度的关系》，载《财经研究》2010年第1期。

孙中山的平均地权着眼于未来，主张的共产是指共将来而非共现在。平均地权并不打算没收地主土地和破坏现有产权，而是尊重个人和家庭的土地私有产权，“以前有了产业的人决不至吃亏”，政府并不“把人民已有了的产业都抢去政府里头”。(49)《孙中山全集》(第9卷)，北京：中华书局，1986年版，第390页。就孙中山的时代感受，他说中国受欧美经济潮流的侵入影响，土地买卖作为投机加剧了不平均，上海黄浦滩和上海乡下的土地在同等面积下相差几千倍。他指出，民生主义就是社会主义，就是共产主义，目的就是要把社会上的财源弄到平均。由于当时的中国还没有英国和美国般发达，难以实行马克思主张的阶级战争和无产专制，因此得防备着未来的贫富不均，在资本没有发达，地价还没加高之前，先行解决。孙中山还认为当时不推行平均地权，则待实业发达的时候，大资本家就会争先恐后参与土地投机，而在地权平均之时，资本家会从事工商而放弃土地投机。(50)《孙中山全集》(第2卷)，北京：中华书局，1982年版，第355～356页。显然在这里，孙中山混淆了土地投机和正常地产业，对此笼统加以否定，与经济的现实运作不无矛盾。(51)钟祥财：《中国土地思想史稿》，上海：上海社会科学院出版社，1995年版，第293页。

孙中山的平均地权作为经济思想有着时代的局限性，(52)周建波：《孙中山的节制资本和平均地权思想评议》，载《河南师范大学学报(哲学社会科学版)》2010年第1期。而作为时代诉求，反映的是20世纪产生于中国经济落后背景之下的主流思潮，其口号停留于理想，可能并不是历史上农民诉求的直接影响结果。正如邱捷指出的，直到孙中山逝世，他可能没有看过甚至可能不知道《天朝田亩制度》。事实上，历史时期的农民起义始终是政府眼中严肃批评的事情，直至1950年代，很少有人对起义中的“均平”史料进行专门整理，孙中山在自己的著作和演讲中从没有提起过这方面的影响。如果要想分析农民起义中的“均平”思想对孙中山的影响，那必须还要有更多直接的证据。(53)邱捷：《“孙中山与农民问题”补论》，载《中山大学学报(社会科学版)》2006年第6期。1923年，孙中山在《中国国民党宣言》中指出“在一定时期以后,私人之土地所有权,不得超过法定限度。”1924年，在国民党第一次全国代表大会上，孙中山将平均地权的口号变为耕者有其田，与此同时并不主张立即实行夺取地主田地给农民。(54)1907年成立的共进会，虽作为同盟会外围革命团体，尊孙中山为领袖，以同盟会的纲领为纲领，却将“平均地权”改为“平均人权”，参见石芳勤：《略论共进会的性质和作用》，载《历史教学》1979年第11期。

近代中国经济落后挨打被归咎于土地私有产权及其交易造成的土地集中与农民破产。但实际上，土地兼并和地权集中被严重夸大。《关于土地改革问题的报告》指出“占乡村人口不到百分之十的地主和富农，占有约百分之七十至八十的土地”(55)刘少奇：《关于土地改革问题的报告》，载《人民日报》1950年6月30日。，这句被纳入教科书的政治口号是民国时期土地集中严重的认识偏误。据1949—1952年的土地改革普查数据，在进行土地改革之前，农村前10%的富有阶层所占有土地的比例，南方各省的准确数据是30%(±5%)左右，北方则低于这一水平。(56)龙登高，何国卿：《土改前夕地权分配的检验与解释》，载《东南学术》2018年第4期。当然，近代中国某些局部地区土地集中的确突出，但全国层面的分配不均并非如此凸显。此外，族田、寺庙田、学田、会田等地方公产实际上占比非常之高，不过有人预设了这些公田由地主或族长长期霸占和控制，但公田作为法人产权，随着长期的实践过程，已逐渐演化为民间和政府共同认可的制度，难以由个人完全占为己有。(57)龙登高，王正华，伊巍：《传统民间组织治理结构与法人产权制度——基于清代公共建设与管理的研究》，载《经济研究》2018年第10期。

中国传统农业经济长期领先世界，以只占有世界耕地的7%-8%，养活了世界上1/4乃至1/3的人口，其制度基础正是地权制度与个体家庭农庄。土地产权及其交易体系呈现了多层次的地权形态以及多样化的交易形式，佃户和自耕农一样，能够通过交易使用权、占有权或所有权，建立自己的家庭农庄并高效组合土地、劳动力、资本和技术等要素。在风险自担与不确定经营中，佃农支配剩余控制权，利用要素市场，提高经济效率和土地产出。(58)龙登高，彭波：《近世佃农的经营性质与收益比较》，载《经济研究》2010年第1期。佃农比率高的南方地区经济发展水平要高于北方，北方6省佃农户数占6省总数的14%，半佃农占19%，南方则分别高达43%、27%。(59)严中平，等编：《中国近代经济史统计资料选编》，北京：科学出版社，1955年版，第262页。以农业为主的传统经济并没有受制于所谓的集中和兼并，而是充分释放了以地权为轴心的资源配置作用，其效果不言而喻。

近代中国经济落后问题的症结并非传统制度与文化,其直接原因在于大规模战乱导致经济长期负增长,打断并扭转了中国市场经济发展的轨道和方向。仁人志士苦苦寻求其根源与救国救民之道，其中不乏试错探索，经济转型始终举步维艰,造成了知识分子对传统怀疑与否定的思潮。近代的强权与暴力破坏了土地产权制度，被破坏的市场造成了经济的混乱和失序，前人对市场的恐惧由此逐渐形成，渐而担忧和非议土地产权制度，希冀通过平均地权来解决民生问题。(60)龙登高，丁春燕，马芳：《近代中国经济落后的根源——基于传统经济变迁视角的考察》，载《湖南大学学报(社会科学版)》2021年第2期。

三、从政府分配走向要素市场化

新中国成立后，国家对土地的平均在全国范围内付诸实践。不过，土地的初始平均状态难以维系，与此同时，民间的土地交易广泛存在，潜在风险仍是不确定的未来问题。现在的改革应充分利用市场机制，推动要素的流动与交易，实现资源的有效配置。

(一)平均地权的实践及其困境

新中国将广大农村地区直接纳入进国家权力体系，在全国范围内实现了耕者有其田。土地改革保障的是农民土地私有制下的耕者有其田。1947年10月10日《中国土地法大纲》颁布施行。大纲第二、三条分别规定废除地主的土地所有权，以及祠堂、庙宇、寺院、学校、机关及团体的土地所有权。第六条则规定乡村中一切地主的土地及公地，包括乡村中其他一切土地，不论男女老幼，都按照乡村全部人口进行统一平均分配。

1949—1952年的土地改革是全面彻底的、自上而下的制度变迁，对地主土地及其他生产资料进行没收和重新平分。《土地改革法》规定，为了实现农民的土地所有制，要没收地主的土地、耕畜、农具、多余的粮食及其在农村中多余的房屋，旧社会的契约一律作废。新政权拥有强大的动员能力，发动农民进行土地没收与分配，这是历史时期不曾有过的乡村社会控制能力。不过，土地改革继承了革命年代的斗争逻辑和暴力认识，随着激烈的阶级斗争，对地主的批倒批臭成为必要的清算斗争，暴力成为时代的产物。(61)在1946年的解放区，“各地均提出要防止和平分地的倾向，对地主这种自动交出土地的态度，应采取明确的拒绝方针。”中共黑龙江省工委认为，“不经清算斗争，地主和农民间的阶级仇恨不会明显，农民阶级觉悟不会提高。”参见王博主编：《中华人民共和国经济发展全史》(第6卷)，北京：中国经济文献出版社，2006年版，第3029～3030页。

在很多人的印象中，革命是为了推翻土地私有制，通过土地改革建立了集体所有制，但新政权的法律法规保障了农民的土地所有权。从《共同纲领》到《土地改革法》，再到1954年《中国人民共和国宪法》均明确规定切实保障土地改革后人民的土地房屋所有权，不论农民新分还是原有，均一律颁发土地房屋所有权证；对分给地主的土地房屋也颁发所有证。土地改革并没有禁止土地交易，因此所有权的平均状态会随着交易重置。当时毛泽东提到，“平均分配土地一次不要紧，但不能常常平分下去。旧式富农实际上是要侵犯一些的，新式富农则不应侵犯。”(62)中共中央文献研究室：《毛泽东年谱(1893—1949)》(下卷)，北京：人民出版社，1993年版，第78～79页。从现有整理的土地契约来看，在集体化之前的时段中民间就多发生签订契约的交易行为，这在全国层面均有发现，并不是局部和区域才有的现象。

1956—1958年，通过集体化和合作化，农民的土地使用权和所有权收归集体。在短短一两年时间里，从初级社、合作社到高级社，再至人民公社，在极“左”的思潮下，原先由宪法赋予的农民土地所有权被改为集体土地所有制。1962年《农村人民公社工作条例修正草案》第二十一条规定生产队范围内的土地都归生产队所有，不准进行出租和买卖，农户宅基地也失去所有权。人民公社下的集体劳动往往缺乏激励机制，生产积极性下降，搭便车的现象不可克服，其效果最终与起初建立的初衷，即让农民提高生产和经营效率，相差甚远。

1981年，国家实行包产到户，将集体的土地使用权分给农民，由个体家庭自主经营。“家庭联产承包责任制”一词绕开了意识形态和使用权的法律界定之争，尽管农民没有土地所有权，但仍能通过使用权、经营权建立起自己的家庭农庄。1983年，中央一号文件《当前农村经济政策的若干问题》指出：家庭联产承包责任制扩大了农民的自主权，发挥了小规模经营的长处，克服了管理过分集中、劳动“大呼隆”和平均主义的“弊病”。在人民公社时期，社员是通过劳动收入，以工分计，其角色相当于公社的雇员。但家庭农庄则完全不同，农庄相当于农业企业，农民的自主性、能动性和积极性在自己支配生产剩余中充分表达，激励效应显著。这种家庭农庄具有深厚的历史基础和制度渊源，一旦国家制度得以调整，农民反应迅速，家庭农庄的成效立竿见影。

平均地权的制度实践虽在短期内实现了平均，但对乡村、家庭、农民和妇女等产生了新的问题。其一，现行制度框架下的家庭承包经营权，是一种身份性产权，不适应快速城市化与工业化进程中的市民化与人口流动。同时其权利束不完整，产权不清晰，农民的土地权利常得不到保障。其二，初始平均状态受到了家庭人口数量与构成变化、人口流动，以及耕种能力差异等变量的影响，特别是农村女性因婚嫁引起的身份变动时，她们的土地权益变得不确定甚至消失，在非继承之外，往往难以从集体那里分配到土地。其三，土地产权边界不明，交易形式有限，土地流转不畅，经济效率难以持续提高。

(二)鼓励土地流转，推动要素市场化配置

20世纪的认识误区体现了土地不流动的静态思维，是对市场配置资源机制的疑虑和否定。在当下土地改革的思考中，既有对私有产权的顾虑和担忧，又束缚于对集体所有制的认知。殊不知，土地私有产权的消失而集体产权的全面形成有着时代背景和历史趋势。而目前的趋势是城市化与工业化快速发展，大量农民不再以土地为生，不论是所有权还是使用权的平均，随着社会的动态发展，亟需国家的改革推进。

由平均地权产生的遗留问题还得倚靠市场经济制度在生产要素领域的深化，即中央鼓励土地流转，推进土地要素市场化配置。2013年11月，十八届三中全会《决定》提出，“赋予农民更多财产权利。……建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。”2021年3月《农村土地经营权流转管理办法》正式施行，进一步放活经营主体的土地经营权，提高土地流转的风险保障。随着工业化和城镇化的推进，原有农户家庭的承包经营可分离承包主体和经营主体，“三权分置”的制度安排推动农村土地要素的合理配置。

总的来说，土地流转的需求长期而言是大势所趋。一方面，现代化持续发力，不以人的意志为转移，打工已是农民收入的主要来源。农民期盼通过流转土地，进而交易土地，实现财产增益。与此同时，农民户籍脱离农村，转为城镇人口，农民数量减少，按人口计算，他们的人均土地面积增加。规模化经营不仅能够减少闲置土地的浪费，还可以提升经济效率，土地将流转至最具效率的农庄或公司之中。应该强调的是，现代社会和政府应尊重在市场化基础上的农民个体或集体的自由选择。每个农民、每户家庭都有自己的偏好、不同的需求和现实的考虑，集体或政府的一刀切判断和规划往往难以让所有农民满意，由此引发诸多纠纷。只有让农民个体或集体主动根据市场的价格信号去判断，通过市场来实现生产要素组织，即政府应引导而非主导市场交易中形成的不同层面、不同时段的土地权利，并都可以进入市场并进行自主交易，从而实现动态的劳动力与土地相结合，进而发挥市场的决定性资源配置机制。

四、结语

每次制度变革都引发了广泛的社会、政治和经济变动，从学理和实践层面系统审思平均地权不仅可以管窥清代至新中国的社会和经济的宏观变迁，还为当下鼓励土地流转提供了经验借鉴和理论启发。宋代以降土地私有产权的深化发展是传统中国经济成长的现实需求和实际结果，但若以近代百年经济的衰弱归咎私有田制和地权市场则是感性的认识，缺乏了长时段视野的宏观和全面综合的判断。

清王朝的基层治理模式及其能力限制了限田与均分的执行，国家既缺乏深入基层的触角，又偏向主张对民间的有限干预，国家认可和保护私人土地产权与土地自由交易。18世纪的市场秩序与经济增长呈现了较为良好的运作态势，与孙中山主张平均地权时所处的经济衰败和市场动荡的时代背景大异其趣，亦可见地权观念与社会经济之间的紧密关联，平均地权成为20世纪中国的主流思潮，反映了时代诉求与历史局限。

平均地权的实践与新中国强有力的基层政权组织密切相关。起初的实践直至土地改革时期仍表现为土地私有制，至集体化时期，个人的土地收归集体。无论是所有权还是使用权的平均初始状态都难以维系。当前的农民既有离开土地转业发展的渴望，也有仰赖土地寻求保障与安全的需求。因此必须建立一种风险缓冲、保障与过渡机制，让农民与集体消除后顾之忧，使发展与安全的矛盾在推进农地流转的良性循环中得以解决。

本文在历史比较中总结了传统中国的制度遗产，在理论反思中提炼土地产权制度对经济发展的意义。反对限田与均分的思想是21世纪经济改革不应忽视的历史经验与制度遗产，平均地权则以实践过程及其结果提供了审视土地改革与检验经济理论的实验素材。从平均地权转向鼓励流转，实际上就是从政府分配走向要素市场化配置的制度变迁，是当代中国市场经济制度深化的必然选择。