贫困农牧区社会保障的现状分析与思考——基于对内蒙古通辽市库伦旗的实地调查

于红梅，张艾力

(1.内蒙古民族大学马克思主义学院;2.内蒙古民族大学北方民族研究所，内蒙古通辽028043)

完善农牧区社会保障体系是内蒙古加快脱贫、改善民生，促进边疆少数民族地区经济发展和社会和谐进步的必然要求。为了解内蒙古贫困农牧区社会保障体系建设现状及存在问题与困难，笔者深入内蒙古通辽市库伦旗农牧区，通过普遍了解、重点调查、入户访谈等，进行了全面调研。改革开放以来，库伦旗实现了经济快速发展，农牧民收入不断增加，生活水平明显提高。尤其是近年来，库伦旗在农牧区社会保障体系建设方面做了大量工作，并取得明显成效。但由于受到自然、历史、经济发展等各种因素的影响和制约，从整体来说，全旗至今未能从根本上摆脱贫困，仍是国家级贫困县 (旗)、革命老区县 (旗)。与沿海内地、内蒙古西部发达地区相比，社会保障起步较晚，保障水平相对较低，在农牧区社会保障体系建设及具体工作方面仍存在一些问题和困难。本文着重从养老、医疗、社会救助以及社会福利等方面分析库伦旗农牧区社会保障体系建设现状、存在问题及成因，并提出建议和对策，为内蒙古进一步完善社会保障体系以及解决好民族地区农牧区社会保障问题提供有价值的决策参考。

一、库伦旗农村牧区社会保障体系建设现状

库伦旗位于内蒙古通辽市西南部，地处燕山北部山地向科尔沁沙地过渡地段的经济欠发达地区，总面积4716平方公里，其中耕地面积138万亩。境内土石浅山、黄土丘陵沟壑、沙化漫岗、沙沼坨甸等面积多达近700万亩。这里沟谷交错，低山连绵。常年干旱少雨，风大沙多，自然环境恶劣，自然灾害频发。全旗总人口17.8万人，其中农业人口13.8万，蒙古族人口11.4万人，是一个以蒙古族为主体，汉、回、满等11个民族聚居地。①资料来源:库伦概况，http://www.kulun.gov.cn/生产方式主要以农业、半农半牧经营形态为主。

(一)养老保险

长期以来，库伦旗广大农牧民以传统的家庭养老为主，农业和畜牧业收入是家庭经济的主要来源，也是家庭养老的基础。目前全旗60岁以上老年人口占常住总人口14%，人口老龄化程度严重。从1992年开始，库伦旗开展了农牧区社会养老保险工作，2000年按照国务院有关意见停办。作为通辽市第三批新型农村社会养老保险(以下简称“新农保”)试点，库伦旗于2011年7月开始启动“新农保”。截至2013年底，全旗农牧区“新农保”参保人数达到66248人，参保比例为54.39%;农牧区享受基础养老金老人为15551人，全年共发放基础养老金102.61万元。①资料来源:库伦旗社保局，2014-07-28。基础养老金为每人每月60元 (中央财政补贴55元，自治区补贴5元)，在此基础上，对年满70至79周岁的老人另加10元，年满80周岁及以上的老人另加20元。2011年全旗共有867名“五七工”认证参保，并已领取养老金。

(二)医疗卫生

近年来，库伦旗不断加大农牧区医疗卫生服务机构建设力度，逐步健全旗、苏木 (镇)、嘎查(村)三级卫生服务网络，进一步增强了基层医疗卫生服务功能，有效缓解了农牧民“看病难，看病贵”等问题。2008年库伦旗运用自治区发改委投入的145万元建设资金和自筹资金55万元，新建和改扩建六家子、水泉、哈尔稿等6家卫生院。全旗达到A级规范化免疫门诊标准的有7家卫生院，B级规范化免疫门诊标准的有1家卫生院，建有120家规范化标准化村级卫生室。基层卫生院外科疾病的手术和治疗由2006年的年不足五百例，到2008年超千例。住院分娩率达到100%。库伦旗自2006年12月实施新型农村合作医疗 (以下简称“新农合”)以来，截至2013年底，全旗参加“新农合”的人数达到117823人，参保比例达97.04%。2013年住院总费用6480.02万元，补偿金额3273.37万元，报销比例达50.51%。门诊费用293.81万元，补偿金额202.25万元，报销比例达68.34%。②资料来源:库伦旗卫生局“新农合”办公室，2014-07-28。

(三)社会救助

近年来，库伦旗不断完善农牧区社会保障制度，开展了城乡最低生活保障、农村五保供养、农牧区特困户生活救助以及城乡医疗救助等专项救助，以及在发生自然灾害情况下对受灾农牧民的紧急、应急救助和对低收入人群的临时性救助等。至2013年底，全旗农牧区低保人口12067人，其中，A类665人;B类1707人;C类9695人，全年共发放低保金2634.6万元。农牧区五保供养人口621人，其中集中供养94人，分散供养527人，全年共发放供养资金221.6万元。2014年调整提高了五保供养标准，分散供养由每人每年3000元提高至3200元，集中供养由每人每年5000元提高至6000元，实现了五保老人老有所养。2013年全旗使用自然灾害救助款物共343.305万元，包括倒塌房屋、灾害救助、大棚、政府采购救灾物资(棉衣、被褥、大米、葵花油、面粉等)。2010年，全旗共筹集特困家庭大学生救助资金19.4万元，救助特困大学生110名。③资料来源:库伦旗民政局，2014-07-25。

(四)社会福利

库伦旗认真贯彻落实党和国家各项惠民政策，实施各种福利措施，逐步提高农牧民的社会保障水平。自2012年起发放80岁以上老人高龄津贴。如2014年一、二季度就为全旗1890位高龄老人发放高龄津贴共113.4万元。2013年全旗共免除低收入困难群体、重点优抚对象等68人，每人890元基本殡葬费用共60520元。2013年为符合条件的1760名“4050”灵活就业人员发放社保补贴金250余万元，进一步增强了“4050”人员再就业信心。整合现有资源，对敬老院进行撤并调整，集中对房舍进行改扩建，优化了办院条件，提高了五保人员的生活水平。全旗有敬老院5家，床位数达到1753张，床位利用率和集中供养率分别为67%和20.3%。④资料来源:库伦旗民政局，2014-07-25。为保障残疾人权益，促进残疾人参与社会生活，库伦旗残联积极争取资金，帮扶农牧区贫困残疾人家庭进行危房改造，为残疾人患者免费治疗及发放药物，资助残疾大学生及贫困残疾人家庭子女入学和顺利完成学业。如2013年库伦旗残联用一卡通的形式，为全旗118名残疾人发放了每人260元共计30680元的残疾人机动车燃油补贴。自2011年以来，该旗投入资金15万元，举办了120余期各类培训班，扶持3510名农牧区残疾人发展种植业、养殖业。⑤库伦旗发放残疾人机动车燃油补贴30680元，http://www.tongliao.gov.cn/read_news.asp?id=66281，库伦政府办，2013-12-03。

二、库伦旗农村牧区社会保障体系建设存在问题及成因

从养老、医疗、救灾救济、社会福利等方面的调研情况来看，库伦旗农牧区社会保障体系已基本建立并逐渐趋于健全与完善，使广大农牧民能够享受到党和国家的惠农惠牧政策，共享改革发展成果。但在调研中也了解到，库伦旗在农牧区社会保障体系建设的具体工作以及未来发展等方面仍存在一些问题和困难，事关当地长远发展大计，需要认真分析研究解决。

(一)农牧区养老问题日益突出。随着农牧区人口老龄化日趋严重和工业化、城镇化步伐加快，大批年轻人涌入城镇，农牧区“高龄老人、空巢老人、留守老人、失能半失能老人”日益增多，他们对养老、医疗、生活照料等的需求急剧增加。目前全旗农牧区还没有民营养老机构，公立养老机构数量少，入院条件高。由于经济发展落后，政策宣传不到位，农牧民对社会保障制度认识不足和个人经济状况等原因影响，多数人选择了最低档次的养老保险缴费标准，参保积极性不高。60岁以上老人每月60元的基础养老金微不足道，广大农牧民面临着子女养老观念淡薄、社会养老缺位、人力资源匮乏、养老费用上涨等多重压力，一些家庭陷入了“无钱养老、无人养老、无处养老”的困境。

(二)医疗卫生水平有待提高。虽然“新农合”参保比例达到97.04%，住院报销比例达50.51%，但报销标准仍有待提高。个人自缴部分存在问题多，基本是年底发放，用百姓的话说是没用的医保类用药，使这部分费用无法真正发挥医疗救助作用。由于农牧区人口密度小，农牧民居住分散，信息闭塞，交通不畅，偏远农牧区医疗条件差，设施设备简陋，药物种类不全，医疗水平低，农牧民有病得不到及时医治，死亡率高，导致了因病致贫、因病返贫的后果。目前，全旗仍有部分嘎查村无标准卫生室，乡镇 (苏木)村级医疗卫生服务网络亟待健全。“新农合”制度尤其是大病救助制度有待进一步完善。

(三)救济救助问题突出。库伦旗自2006年开始实施最低生活保障制度以来，逐步提标扩面，使贫困农牧民群众生活有着落，衣食有保障。但在调研中了解到，当前对低保对象家庭经济收入核实难度较大，不能做到应保尽保、应退尽退。由于这里十年九灾，自然灾害救助有限，使受灾农牧民得不到及时救助。对低收入人群的临时性救助覆盖面较窄，大多农牧民并不了解相关政策，往往是遇到困难而求助无门。如在农牧区危房改造中，有的家庭房屋需要加固维修但又不符合危房改造条件而得不到经济补助，农牧民只得自筹资金从而使外债增多，经济负担日益沉重。

(四)社会福利制度有待完善。由于当地财政转移支付能力弱，社会保障建设投入不足，农牧区医疗保健、妇幼保健和文化、教育、娱乐等公共福利设施缺乏。据了解，农牧区文化娱乐生活匮乏，打牌、赌博等不正之风盛行。农牧区养老、医疗、生活、娱乐等公共福利机构及服务资源稀缺，农牧民日益增长的各种服务需求无法得到有效供给。调研中了解到，农牧区未来五保老人养老形势严峻。如:库伦旗茫汗苏木现有35岁以上未婚男子400多人，这些人娶妻难度较大。一是自然环境、家庭经济状况不好，二是本人自身能力、条件有限，三是当地适龄女青年几乎外出打工不返乡，外地女青年极少嫁到这里。这些人由于年龄偏大，文化、技能水平低、语言不通 (很多人只会蒙语不会汉语)，参与竞争能力差，外出务工难，只得在乡务农，所以这部分人即是未来的五保供养对象，对未来公共养老服务需求增加，从而加大了农牧区社会保障压力。

三、加快库伦旗农村牧区社会保障体系建设的建议与对策

加快社会保障体系建设，对于少数民族贫困农牧区改善民生，促进经济发展和社会稳定至关重要。因此，加快库伦旗农牧区社会保障体系建设，需要继续加大国家扶贫开发力度，完善农牧区社会保障体系，加强规范管理和农牧区社会保障法制建设等。

(一)加大国家扶贫开发力度，加快民族地区农牧区脱贫步伐。

第一，积极争取国家支持，加大扶贫开发力度。“贫困是产生社会不和谐的重要原因，发展则是消除贫困的根本途径。”①张锐，张宝成:《少数民族地区经济社会发展的现状及政策分析》，《前沿》2011年第7期。由于库伦旗地处自然灾害多发区，救灾、救济是当地社会保障的一项特殊支出，仅靠自身力量无法承担沉重的救助保障任务。因此，需要积极争取国家对内蒙古贫困农牧区的支持，继续实施政策扶持和财政转移倾斜政策，加大扶贫力度。进一步推进农牧区基础设施建设，改善农牧民生产生活条件。尽快实现农牧区救济救助制度与扶贫开发政策有效衔接，把扶贫攻坚工程与自治区党委提出的“十个全覆盖”工程有机结合起来，创新扶贫机制，实施精准扶贫，有针对性地解决贫困农牧民的脱贫问题。

第二，加快农牧区经济发展，增加农牧民收入。只有加快农牧区经济发展，才能提高地方财政收入，提高社会集资能力和个人支付能力。因此，应立足当地农牧区实际，加快调整产业结构，转变农牧业生产经营方式，引导、鼓励农牧民优化产业结构，大力发展如玉米、肉牛、生猪、禽类、沙地衬膜水稻、有机荞麦、中草药材、有机水果、有机蔬菜等优势特色产业，增加农牧民收入，从而提高社会保障能力。

(二)健全农牧区社会保障体系，加大社会保障建设投入力度。

第一，加快农牧区新型社会养老保险体系建设。深化“新农保”制度改革，逐步提高保障标准和统筹层次。实行灵活缴费方式，对缴费确有困难的农牧民，可通过各级财政给予一定的经济补助，使其能够连续参保。做实个人账户，让农牧民有保障安全感和参保积极性。

第二，加强农牧区医疗卫生事业建设，提高农牧民医疗保障水平。针对农牧区地广人稀缺医少药的实际，加大投入力度，健全农牧区三级卫生服务网络，加快嘎查村标准化卫生室建设。建立农牧区120急救指挥系统，提高医疗卫生应急能力。提高“新农合”参合率及政府补贴标准和报销比例。建立农牧民健康档案，完善大病救助制度。加大地方病、传染病防治防控力度。加强对全科医生的培养，积极开展农牧区流动巡回医疗服务。

第三，健全社会救助体系，发挥社会救助作用。完善社会救助制度，健全认证体系，公平合理确定救助对象与标准，对救助对象实施动态管理。加强五保集中供养点建设，提高五保集中供养能力。积极推进实施儿童福利院和流浪未成年人救助保护中心建设。完善农牧区社区养老、医疗、救助等服务及教育和临时救助资金保障机制。加大自然灾害救助力度，提高农牧区防灾救灾应急能力。开展农牧区就业困难人员专项援助行动，扩大农牧区劳动力就业渠道，落实职业培训补贴、职业技能鉴定补贴等政策。

第四，完善社会福利制度，加快社会福利体系建设。加大农牧区公共福利设施建设投入力度，加快建立完善农牧区福利院、敬老院、互助养老院、儿童之家、康复中心以及村级社区服务机构，切实提高农牧区公共服务能力和水平。大力发展残疾人事业，健全残疾人福利政策，推进残疾人服务设施建设。

(三)加强规范管理，提高科学管理水平。

第一，健全各级社会保障工作管理机构，提高服务效率和管理水平。进一步明确工作职责，各相关部门密切协作形成合力。加大宣传力度，确保农牧民及时了解关于社会保险、社会救助及社会福利等社会保障的相关政策法规，切实发挥社会保障的作用与功能。

第二，建立政府、社会、集体为主导的多元管理体制。强化地方各级政府职责，建立社会保障基金和管理机构，规范社保基金的征缴和管理，杜绝侵吞、挤占、挪用社保基金的现象。做好社会救助家庭经济状况核对工作，明确隐私保护和纠错机制，完善信息保护措施。加快推进社会保障公共平台和信息网络建设，实现资源整合、信息共享，进一步完善农牧区社会保障制度。

(四)加强民族地区贫困农牧区社会保障法制建设。继续加强农牧区社会养老保险基金监管、最低生活保障和农牧区新型合作医疗的法制建设，健全失地农牧民社会保障法律制度、农牧区重大疾病救助及自然灾害社会救济长效机制。设立简便可行、减少成本、适合农牧区实际的法律服务体系和司法救济制度。加强对农牧民解决纠纷的法律援助服务建设，加大普法宣传力度，提高农牧民法律意识，让法律真正为农牧民的合法权益保驾护航。