传统文化旅游资源产权界定的困境研究

马 鑫

(云南民族大学继续教育学院，云南昆明650031)

“公共的悲剧”(Public Tragedy)是大卫·休谟 (David Hume)1740年提出的，指在一个社会中如果有公共产品或劳务的存在，免费搭车者的出现就是不可避免的，而如果社会所有的成员都成为免费搭车者的话，其最终结果是任何人无法享受到公共产品的好处。在少数民族传统文化旅游资源开发比较典型的云、贵、川、宁等省区，凡是以少数民族传统文化作为旅游资源来吸引游客的景区，都存在着非常严重的“公共的悲剧”，即外来商户和旅游开发公司变成了当地传统文化旅游资源经营的主体，而资源的承载者——当地少数民族群众则被排除在外。如西双版纳傣族自治州的傣族传统文化旅游资源的开发利用、四川省阿坝藏族羌族自治州理县姚坪羌寨的羌族传统文化旅游资源的开发利用、宁夏回族自治区永宁县纳家户的回族传统文化旅游资源的开发利用等。另外，外来商户和旅游开发公司等由于不是民族传统文化的传承者、拥有者，并且缺乏对这些文化的价值认同和情感，仅只是粗放、野蛮的利用，甚至简单地复制少数民族传统建筑、歌舞、节日活动、婚俗等以商业营销的方式诱导游客消费，导致欺诈游客和与传统文化背道而驰的行为出现。这些“搭便车”行为导致许多少数民族地区传统文化旅游资源被过度开发、野蛮开发，而无边界的利益瓜分不仅破坏了旅游市场，亦使当地少数民族群众传统文化利益和经济利益均受到损害，引发严重的利益分配矛盾，同时亦使少数民族地区传统文化被严重歪曲，部分资源丧失旅游开发的价值，最终导致少数民族传统文化旅游市场整体受损。

如何通过产权界定来保护所有者的权益，是目前众多学者研究的课题。林毅夫的《关于制度变迁的经济学理论:诱致性变迁与强制性变迁》认为“制度安排是获取集体行动收益的手段。由于个人理性并不必然暗含着团体理性，个人会为自己的利益去寻找对自己最有利的结果，因此有可能产生利益冲突。”对研究广义的产权界定提供了帮助。在少数民族传统文化资源的产权研究方面，唐德彪的《少数民族文化旅游资源开发中的产权困境及制度构建》，尤小菊的《黄姚故事——从古镇旅游开发看文化资源产权问题》，王兆峰、杨卫书的《基于产权理论的民族文化旅游产业创新研究》，杨勇胜的《少数民族的传统文化产权》，刘旺的《对构建旅游资源产权制度的探讨》，张钧的《文化权法律保护研究——少数民族地区旅游开发中的文化权保护》，刘宗碧的《民族村寨旅游开发和文化产权问题研究——以黔东南地区侗族村寨为例》等，则从微观个案研究出发，为少数民族传统文化产权的具体界定提供了有益的参考。但多年来，关于少数民族传统文化旅游资源的开发，有关利益分配的矛盾、开发与保护的矛盾依然突出，在现实操作中界定产权困难重重，本文通过对云南省西双版纳州景洪市曼听村、迪庆州香格里拉县霞给村、丽江市宁蒗县落水村的田野调查和研究，探讨少数民族传统文化旅游资源产权界定存在的障碍。

一、法律性障碍

我国目前没有对少数民族传统文化资源产权进行界定的专门法规，因此在旅游资源开发过程中依据《中华人民共和国宪法》、《物权法》来实际操作，并且依据宪法规定中关于自然资源产权属于国家所有的定义来理解少数民族传统文化资源的权属关系。1985年国务院颁布《风景名胜区管理暂行条例》，明确了风景名胜和人文景观均属全民共有的公益资源，并以全国性行政法规得以明确。2005年，由于全国各风景名胜资源过度开发，传统文化的商业化现象越来越严重，国务院又出台了《关于加强风景名胜区保护管理工作的通知》，该“通知”第二条重申“风景名胜资源属国家所有”。上述法规、政策性条例虽然明确了风景名胜、人文景观资源属于全民所有，但少数民族传统文化资源是否属于上述范围，缺乏具体而明晰的界定，地方政府、旅游开发公司和少数民族社区在实际操作层面都很难把握。此外，由于少数民族传统文化资源是全民所有性质，国务院即为所有者的最高委托人，地方行政机构和管理机构即为次级委托人，而作为少数民族文化载体和文化缔造者的少数民族个体或群体，却不能成为文化产权的明晰的、确定的所有者。因此在法律上导致了少数民族无法通过行使对自身传统文化权利来实现收益，从而引发一系列旅游业发展中关于收益分配方面的矛盾。

中华人民共和国《物权法》第四十五条规定“法律规定属于国家所有的财产，属于国家所有即全民所有。”第五十一条“法律规定属于国家所有的文物，属于国家所有”。第五十八条“集体所有的不动产和动产包括:集体所有的教育、科学、文化、卫生、体育等设施”;其中的“文物”和“文化”是否包含无形或有形的传统文化资源并无具体说明。第五十九条“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”则主要以土地资源产权为主，未涉及传统文化资源。但第六十七条“国家、集体和私人依法可以出资设立有限责任公司、股份有限公司或者其他企业。国家、集体和私人所有的不动产或者动产，投到企业的，由出资人按照约定或者出资比例享有资产收益、重大决策以及选择经营管理者等权利并履行义务。”其中关于少数民族社区的传统文化资源如何以人文景观资源出资，与其他主体设立有限责任公司缺乏具体的可操作性指导。

至于《物权法》所规定的旅游产权，则是对旅游经营企业而言的，并未涉及少数民族个体、群体等传统文化旅游资源的权属，其中“所有权人依法对旅游资产享有的占有、使用、收益处分的权利”，很难适用于少数民族传统文化旅游资源。《物权法》中的产权客体主要包括三类，一是实物资产即所有人拥有占有权和使用权的有形资产，如果是旅游企业，则主要包括宾馆、酒店、交通运输工具、相关配套设施，以及其他各类旅游实物产品等;二是无形资产，指旅游企业拥有的没有实物形态但具有价值且可以转让的旅游资产，主要包括旅游景点景区的开发权、经营权、使用权、旅游企业的特许经营权、知识产权等;三是金融资产，指旅游企业所有，代表所有权或债权的凭证。从上述客体内容来看，虽然少数民族传统文化旅游资源作为事实上的无形资产，如西双版纳傣族园的傣族文化、红河元阳哈尼族梯田哈尼族农耕文化等，为当地旅游企业带来了丰厚的收入，但从法律层面上看，少数民族传统文化资源是否属于无形资产没有明确界定。这些资源所具有的少数民族公共性和少数民族社区共有性的争议，因为在价值形态和是否可转让性上存在着法律障碍，所以旅游开发企业仍享受公共资源“搭便车”的好处。

同样，《物权法》关于无形资产中的知识产权，是“企业拥有的”，没有明确界定是否包含传统文化旅游资源，知识产权“具有价值且可以转让”的法律条件也让少数民族传统文化旅游资源处于有价值但无具体的交易主体而无法转让权益的尴尬境地。

在有关非物质文化遗产的利用方面，上述有关产权领域的法律、法规、政策等，并无对非物质遗产性质的少数民族传统文化资源做出明确的界定。因此，非物质文化遗产的旅游市场较为混乱，一些传统文化资源一旦申遗成功，就成为各方搏取商业利益的对象，通过商业热炒榨取非物质文化遗产产权边界不清所带来的外部收益。如云南哈尼族元阳梯田申遗成功后的门票问题等。其根本原因是现行法律并没有明确规定非遗传承人享有的文化权利和享有文化权利所带来的收益。

少数民族传统文化资源的产权所有者应是传承人，传承人可以是一个个体，也可以是一个群体或一个社区，传承人一系列可选择的排他性行为由传承人自由作出选择的权利，应该是谁传承谁拥有，而非谁投资、谁参与、谁保护谁就拥有。但现实的开发情况是，在一个以传统文化资源景观为主的少数民族旅游社区，旅游资源的产权拥有者往往是资本实力雄厚的企业一方。

虽然产生的少数民族传统文化旅游资源分配问题有诸多具体原因，但最根本的原因是我国现有的法律体系缺乏对文化产权的基本定义，致使少数民族传统文化产权不明晰，能套用的国家现有法律体系又无法确认少数民族产权主体的合法地位，这必然导致我国少数民族传统文化旅游资源开发处于混乱状态。

二、制度性障碍

由于传统文化定位于全民所有、国家产权主体这一层次，在少数民族传统文化旅游资源开发中，实际上是由各级地方政府代表中央政府行使这一权利，在具体的操作环节，往往是地方政府在制定当地的旅游产业宏观规划，即便是微观到一个具体的少数民族村寨的传统文化旅游资源开发，也依然是当地政府部门在主导。如:曼听村傣族园景区的招商引资政策、落水村所在的泸沽湖景区规划、霞给村关于“藏族生态文化村”建设等等，均存在当地少数民族社区个体所有者缺失。

现有产权制度的安排，使得少数民族从事实上的产权主体成为一个无法具体行使权利的模糊主体。少数民族在旅游业发展中传统文化资源产权主体地位的丧失，使其无论是在当地的旅游业发展、与旅游开发公司的谈判，还是与外来商户跨界经营的对抗中，均无法体现其作为资源所有者应有的权益，更无法参与传统文化旅游资源规划、开发、经营、管理等各个环节，同时完全丧失对旅游企业的市场行为形成有效的牵制和监督。在傣族园景区、普达措国家公园，虽然也有当地村民在旅游开发公司工作，但其所从事的职业多为环卫工、保安、导游等，根本无法进入公司管理层，更不用说进入决策层。因此，不管是从经济学、文化人类学等学科的学术领域，还是从少数民族传统文化旅游资源开发的社会实践来看，如果传统文化资源的传承者及其资源使用的收益都无法保障，那么其参与旅游产业的发展、保护其自身传统文化的积极性将逐渐丧失。

在目前的制度安排下，一是看似景区内的少数民族社区群众都是其传统文化资源的所有者主体，但却又不是确定的主体，导致了在传统文化旅游资源开发利用过程中参与各方的权利、义务、责任无法操作;二是当地政府作为“全民所有、国家产权”的代理人，更多地从如何实现GDP的增长来制定旅游产业发展规划，并非把均衡各方利益放在首位。地方政府实际上是传统文化旅游资源开发最大的利益相关者，产权明晰必然会削弱地方政府在其中的权利，因此，在少数民族传统文化资源开发所出现的利益分配问题面前，制度性的安排使地方政府既无动力亦无可行的办法解决产权明晰问题。

此外，在微观执行领域，少数民族社区及个体产权利益能否得到保护并取得主体地位，在一定程度上还取决于社区及个体与外部力量如政府、开发商、外来商户之间的政治博弈和权力较量，而不是寄希望于投资方为安抚社区所给予的补贴、救济等单方面的价值转移行为。例如在曼听村，公司给予建盖干栏式建筑的村民补贴、对孤寡老人的慰问等。国内近年来因拆迁问题而引发的各种群体性事件已充分说明这一点，只有相对稳定的产权制度制衡才能掌控不同层面上的利益群体之间互动的结果。从目前我国的乡村社会结构来看，无论是村委会、村民小组、村民代表大会，都缺乏关于产权制度与权利关系的知识和能力，也缺乏传统文化旅游资源交易中谈判的技巧和经验，所以往往把单一的产权利益诉求、分配利益诉求，通过情绪宣泄放大到社会矛盾的层面。尽管利益分配矛盾不仅仅是简单的经济和技术理性投入的结果，但动辄上升到政治层面无疑会使投资方投鼠忌器，使得少数民族传统文化资源看似有价值，但难以通过市场机制实现资源回报。

三、参与性障碍

早在20世纪70年代，已有学者从社区的角度探讨旅游发展过程中社区居民的参与性问题。20世纪70～80年代间，社区旅游已成为旅游学科的热点。学者们分别从旅游影响、居民态度、游客特征等不同方面对社区旅游进行深入探讨和研究，在社区旅游研究案例数量、成果、质量上都取得了显著的成绩。最早系统化地进行社区旅游研究并将社区参与的概念引入到旅游研究的是墨菲 (Peter E.Murphy)，其著作《旅游:社区方法》①《Tourism:a community approach》，Peter E.Murphy，1985.1.1首次正式地、系统化地从社区的角度来研究旅游发展过程中的社区居民参与性问题。同时，有关社区参与理论研究的成熟和实践经验的积累，也使得社区旅游逐渐成为一个多专业参与的新兴交叉学科，随之产生的旅游人类学、旅游社会学、旅游经济学等得到各个专业领域的广泛接受，此时的社区参与概念被引入旅游发展研究中并被认为是实现旅游业可持续发展的重要途径和方法。

社区理论强调应将整个社区呈现给旅游市场，其中社区居民的态度、社区的传统文化、生产方式、生活方式等都属于旅游资源产品的一部分;社区旅游应追求经济、文化、生态之间的平衡，其方法强调社区参与规划和决策的制定过程;认为当地居民的参与使规划能反映当地居民的想法、利益和对旅游的态度，以便规划实施后，减少居民对旅游的反感情绪和冲突行为。

但从实践上看，特别是在欠发达地区，社区参与只在外部力量相对弱小或介入较少的情况下、有NGO培训和指导的情况下才表现出来，如云南省丽江市泸沽湖景区落水村社区早期的发展旅游阶段、云南省禄劝县芹菜塘NGO协助下的社区小额信贷发展等。而全国大部分传统文化旅游社区，旅游资源乃至旅游市场继续被资本、权利所控制，由于利益分配问题，开发商和政府在某种程度上依然排斥社区居民的参与。一些地区只允许社区对旅游的规划、计划、建议和发展在较小范围内做出反应，而在核心问题——利益分配问题上则采取回避态度。因此，一旦社区资源经过开发进入经营过程，实际上整个社区的旅游资源控制权掌握在开发公司和当地政府手中。社区参与在实践上的不成功引起国内外学者们的质疑和反思。故一些以传统文化资源开发为主的旅游社区，由于缺乏社区居民的参与，传统文化资源的权益安排及其暗箱操作等舞弊行为广泛存在，使公共关系凸显脆弱且复杂，重新界定产权更显困难。

云南省社区旅游的发展主要集中在少数民族聚居区，落水村、霞给村、曼听村是其中典型的代表。从这些旅游社区的发展来看，社区旅游发展形式对社区的经济增长、居民生活、设施环境等也起到了极大的促进作用，亦产生了显著的效果，与此同时也存在如上所述的发展中国家普遍存在的问题。此外，这些旅游社区在参与方面还存在以下一些障碍:

1.少数民族社区内个体和个体之间、个体和社区之间的利益不一致，对产权诉求差异较大，社区内部难以形成统一意见。一些已经取得社区旅游资源开发所带来的丰厚收益成为既得利益者，往往希望维持资源产权的现状，继续保持目前的分配状态;而从中获利较少的社区村民，或者完全没有享受到传统文化资源开发所带来的红利的部分村民，则特别渴望改变目前的权益格局;此外，在传统文化资源产权诉求上，社区的整体利益诉求可能会导致社区部分个体利益的减少，因此，在社区传统文化资源的产权目标上难以达成一致。以曼听村为例，五个自然村中，相对偏僻的曼嘎等村，由于离泼水广场、购物广场等地较远，加之团队游时间限定，到这几个村的游客不多，因此他们从中获利较少。虽然同在一个景区内，但很难分享到景区整体经营收入提高所带来的好处。这些村民在争取权益方面表现得更主动些。在落水村，一些从事家庭接待旅游服务的村民，由于先发优势，较早地分享了旅游业发展初期财富积累简单、快速的好处，在其他村民尚在起步阶段，这些村民已经拥有了规模较大的客栈、餐饮接待能力，在社区的内部竞争中明显处于优势地位，拥有这些优势地位的村民在社区旅游资源的经营、开发中也享有一定的话语权及资源的利用优势。如果改变社区目前资源产权和利益分配格局，有可能增加他们的经营风险，丧失其优势地位。因此，这部分村民比较满足于目前的产权状态。

2.少数民族社区缺乏传统文化资源产权诉求意识。社区旅游理论强调少数民族社区居民素质和旅游意识对旅游发展的重要意义，其中的社区居民素质涵盖了受教育程度、经验、知识、产权意识等多方面内容，现实情况是我国许多少数民族农村社区教育水平较低，以云南为例，云南少数民族人口平均受教育年限为6.33年，其中人口较少民族如拉祜、布朗、怒、独龙等民族人均受教育年限仅为3年左右。由于少数民族社区的资源发现能力和文化产权知识本身的欠缺，往往是在资源开发方面取得合作之后，因利益纠纷才意识到自身传统文化资源的价值。即使是在利益诉求方面，大多也在旅游收入的分配方式、分配比例和分配内容，如土地租金、门票分成等方面提出不同要求，没有上升到传统文化资源产权的稳定分配机制层面。

3.社区参与中存在过度排斥外部力量的问题。Douglas G·Pearce指出“一般说来，本地人参与程度越高，社区所获得的旅游效益就越大”①Douglas G.Pearce.Tourism and Regional Development:A Genetic Approach.Annals of Tourism Research，1980，V01.7，No.1:69～82.。1987年世界环境发展委员会 (WCED)也明确指出，引入利益相关者理论是可持续发展过程中必不可少的要求之一。社区居民作为旅游业发展的利益主体之一，有权对旅游规划的制定与实施发表意见甚至直接参与决策，并享受旅游开发带来的利益。利益相关者作为一种理念和分析方法，理论上对于解决社区参与问题具有一定的成效，但在实践中，这一理论同样受到了巨大的挑战。那就是过度地排斥外部力量，对外部力量保持高度的警觉，反而导致少数民族社区自身的利益难以实现。笔者在对落水村、曼听村、霞给村村民的访谈中可以看到一个很普遍的现象，那就是政府或企业有关社区发展的规划、政策、经营行为等，一旦为村民所听闻，往往保持高度的警觉和怀疑，而不是理性地看待政府行为和企业行为对社区发展的影响。

很多利益分配问题往往是一个相互制衡和妥协的过程，过度的排斥和自我保护意识，不仅会使少数民族农村社区失去传统文化旅游资源合理开发利用的机会，也因排斥交易主体，使得传统文化旅游资源产权界定难以实现。

4.少数民族社区风险的识别和负担问题。在旅游学研究领域，利益相关者理论强调旅游收益应当由社区分享，但它仅强调社区的剩余索取权，而没有明确分享收益与风险的担负责任问题。Timthy J·Macnaught亦认为社区居民在旅游发展中掌握更多的控制权可以有效地减少旅游负面影响。①Timothy J.Macnaught.Mass Tourism and the Dilemmas of Modernization in Pacific Island Communities.Annals of Tourism Research，1982，V01.9，NO.3:359～381.但在现实运作中，仅仅考虑旅游收益索取权的重要性远远不够，因为有权获得的实现还要依赖于相应的控制权和风险担负能力。很多少数民族传统社区商业意识淡薄、农村产业结构单一、抗风险能力差，缺乏专业的市场预测和风险识别能力。一旦传统文化资源产权明晰，在与外部力量的共同经营中就需共担风险，如若害怕或无力承担风险，将使其对产权丧失兴趣。

联合国《保护非物质文化遗产公约》②联合国教育、科学及文化组织第三十二届会议正式通过，巴黎，2003年10月17日。中提到“采取适当的法律、技术、行政和财政措施”，“促进建立或加强培训管理非物质文化遗产的机构以及通过为这种遗产提供活动和表现的场所和空间，促进这种遗产的传承”;“缔约国在开展保护非物质文化遗产活动时，应努力确保创造、延续和传承这种遗产的社区、群体，有时是个人的最大限度的参与，并吸收他们积极地参与有关的管理”。上述公约的启示是，对少数民族传统文化资源的利用，要充分考虑社区村民的参与能力问题，要通过培训等方法提高他们的参与意识和参与水平，通过参与管理提高他们对自身文化价值的表现能力和资源价值估值能力。所以，在社区旅游发展方面，不能忽视目前我国少数民族农村社区的现实问题，即参与障碍。如果少数民族传统文化的传承者作为主体进入市场，其自身若缺乏对产权的诉求意识和界定的能力，或者作为一个分散的农村社区不能形成合力。企业作为投资者而存在追求利润最大化，而不是社会福利机构进入旅游市场。那么政府部门应该以什么角色来实现社区旅游增权就显得尤为必要。

四、价值评估障碍

对传统文化旅游资源的调查和评价，既需要经济学的价值评估体系和方法，也需要社会学、文化人类学的田野调查方法及文化价值评估体系。这两种方法的结合，才有助于规划设计者全面理解被开发地区的民族文化，避免开发中对民族文化的误解和歪曲，从而设计出能够体现深层次文化内涵的旅游产品和活动项目，使旅游者全面深入地体验当地文化，避免因对传统文化资源的过度偏好而高估或低估其价值。

而在少数民族传统文化旅游资源的开发运作中，对资源价值的评估多被纳入政府的行政规划，依靠单一的企业资产价值评估体系来对具有传统文化资源的少数民族社区进行旅游开发评估，把价值评估的重点放在了土地、自然景观等有形资产的评估方面，缺乏对文化类旅游资源价值的研究和评估。因此，按照企业资产价值评估体系，在几乎所有的以传统文化景观资源为主的景区，其资产均未包括无形的传统文化景观资源。即使是已经上市的以人文景观资源为主的峨眉山A(000888)的资产结构来看，宗教文化资源仅仅作为背景，而客车公司、索道公司经营主体的有形资产和无形资产等构成了峨眉山旅游股份有限公司的主体旅游资产。再以上市公司丽江旅游A(002003)为例，其2014年5月公司总资产236360.48万元，其中无形资产9841.00万元，但无形资产并不包含为丽江旅游带来巨大商业价值的古城文化资源、纳西等民族的传统文化资源。在其收入结构中，玉龙雪山索道门票收入和《印象·丽江》门票收入、龙悦公司、英迪格酒店收入构成了丽江旅游的主体收入，并无古城文化、纳西文化等传统文化旅游资源等人文景观资源收入的体现。如果没有峨眉山的宗教文化资源和丽江的古城文化资源、纳西等民族传统文化资源的吸引力，仅凭索道资产、客运资产等很难实现利润。因此，无论是从“公司+村寨+农户”的旅游开发模式来看，还是从具备公开性的旅游上市公司来看，对传统文化旅游资源的价值评估及资产估价均存有空白。其主要原因有以下几个方面:

一是少数民族农村社区村民缺乏对自身传统文化资源的价值评估能力。

二是如果将少数民族传统文化资源纳入整个景区的无形资产，在资产结构上必然会稀释开发公司的权益。因此，企业对传统文化景观资源价值评估的排斥就成为普遍现象。

三是大多数旅游景区都是在当地政府的行政主导下实施的，土地资源、自然景观等有形资产往往成为评估的主要内容，而传统文化旅游资源则被忽视或回避。

四是在整体旅游资源的评估体系中，以企业财务指标体系为主，缺乏社会学、文化人类学的文化价值评估体系。

客观、公证、可行的人文景观资源的价值评估体系，是传统文化资源产权得以资本化，实现少数民族传统文化资源所有者权益的前提。因此，在建立少数民族传统文化旅游资源价值评估体系时，不能仅考虑其有形的部分，或者只看重其考古价值、研究价值等，而应从经济价值等各个方面建立综合的价值评估体系。

五、保护政策障碍

少数民族传统文化遗产是不可再生的珍贵资源。随着我国旅游业的快速发展和产业转型，旅游人数快速上升，生态游、深度体验游等已成为目前我国旅游市场的典型特征。由此，我国的传统文化生态正在发生巨大变化，文化遗产及其生存环境受到严重威胁。不少传统少数民族社区、风俗、遗存、历史文化名城(街区、村镇)、古建筑、古遗址及风景名胜区整体风貌遭到破坏或消失。由于文化资源产权不明晰，过度开发、跨界经营和不合理利用，许多重要文化遗产开始变异、消亡或失传。在文化遗存相对丰富的西部少数民族聚居地区，由于人们生活环境和条件的急剧变化，民族或区域文化特色也在加速消失。因此，文化遗产的保护已经成为各级地方政府、文化管理部门的重要任务。但纵观目前国内有关传统文化保护的政策、法规，其重点均在对传统文化资源保护政策的制定、政策的实施等，忽视了对传统文化资源传承人、所有者的权益的保护。

在《国务院关于加强文化遗产保护的通知》中强调“加强少数民族文化遗产和文化生态区的保护。重点扶持少数民族地区的非物质文化遗产保护工作。对文化遗产丰富且传统文化生态保持较完整的区域，要有计划地进行动态的整体性保护。对确属濒危的少数民族文化遗产和文化生态区，要尽快列入保护名录，落实保护措施，抓紧进行抢救和保护”。该通知并未提到对少数民族地区的非物质文化遗产传承者、所有者的权益保护。虽然非物质文化遗产在《宪法》规定内属于广义的国有资产，但一些非物质文化有着具体的少数民族社区和个人作为传承人，他们是否拥有该遗产的控制权、收益权等皆没有界定。

在总体目标上，《国务院关于加强文化遗产保护的通知》明确:“通过采取有效措施，文化遗产保护得到全面加强。到2010年，初步建立比较完备的文化遗产保护制度，文化遗产保护状况得到明显改善。到2015年，基本形成较为完善的文化遗产保护体系，具有历史、文化和科学价值的文化遗产得到全面有效保护;保护文化遗产深入人心，成为全社会的自觉行动。”但如何通过全社会，特别是文化传承者的自觉行动，尤其是通过保护传统文化传承者的权益来激励他们的自觉行动，缺乏具体的政策指导。

在文化部、财政部联合发出《关于实施中国民族民间文化保护工程的通知》中，工作的重点是“抢救”和“摸家底”。虽然也提出了保护工作“先行试点，摸索经验，以点带面，扎实推进”，且“综合性试点要从宏观管理角度，对民族民间文化保护的政策法规建设、投入机制、组织工作体系等进行探索，侧重制度建设与机制创新;专业性试点要针对某一门类民族民间文化的现状，制定保护标准和具体保护措施，侧重探索专业门类民族民间文化保护的思路、办法和措施”。但均未涉及通过制度层面的产权设计来保护文化传承者的权益，通过权益保护机制调动社区和个体的积极性，以及通过权益机制提供传统文化保护和抢救所急需的资金。在少数民族农村社区旅游资源开发中，因上述文件的指导性政策弹性空间大，反而给了地方政府部门强势介入旅游资源利益分配的空间。

2001年6月，云南省人大常委会通过了《云南省丽江纳西族自治县东巴文化保护条例》，该条例为东巴文化的传承、保护和发展提供了法律保障，但是没有涉及东巴文化知识产权的保护问题，也没有形成一整套行之有效的实施细则方案，使得政府无法有效监管文化市场，有法难依。

不论是将香格里拉县藏族社区霞给村、诺西村纳入普达措国家公园景区范围，还是曼听村“公司+村寨+农户”的旅游资源开发模式，都仅只是依据土地政策法规、土地国家所有的性质，将这些少数民族社区连同其丰富的传统文化旅游资源一并打包作为景区资源统一经营。从这些景区资源的开发到后续的经营，均没有相应的法规或政策来约束外部力量保护传统文化传承者、所有者的权益。

联合国《保护和促进文化表现形式多样性公约》①《保护和促进文化表现形式多样性公约》，巴黎，2005年10月20日。中特别强调传统文化的保护作用，认为“文化对社会凝聚力的重要性，尤其是对提高妇女的社会地位、发挥其社会作用”所具有的意义。并“考虑到文化活力的重要性，包括对少数民族和原住民人群中的个体的重要性，这种重要的活力体现为创造、传播、销售及获取其传统文化表现形式的自由，以有益于他们自身的发展，强调文化互动和文化创造力对滋养和革新文化表现形式所发挥的关键作用，它们也会增强那些为社会整体进步而参与文化发展的人们所发挥的作用。”

特别值得借鉴的的是，《保护和促进文化表现形式多样性公约》中的第二条的指导原则中强调“经济和文化发展互补原则”、“文化是发展的主要推动力之一，所以文化的发展与经济的发展同样重要，且所有个人和民族都有权参与两者的发展并从中获益”。

传统文化保护工作固然重要，但如果仅仅是纯粹的资源保护，而不顾及传统文化传承人、所有者的自身利益，不能通过稳定的产权机制保护其长远利益，就会形成“只保护传统文化资源，不保护传统文化所有者的权益”的结局，外部力量可能就会以“以开发促保护”的名义瓜分传统文化旅游资源。

结 语

在少数民族传统文化资源产权界定与利益分配模式的研究方面，笔者调研选点的以傣族传统文化资源为主的曼听村、以摩梭人传统文化资源为主的落水村和以藏族传统文化资源为主的霞给村，在其旅游业发展的过程中虽然模式不同，但都有一个共同的问题，那就是因产权界定所存在的法律性、制度性、保护性等障碍，利益分配矛盾始终成为难以解决的问题。传统文化资源均被视为纯粹公共性资源，旅游开发公司、外来经营户都无需承担任何代价来开发利用。在开发利用的过程中，当地村民逐渐成为传统文化旅游资源开发的旁观者。如泸沽湖“女儿国镇”的项目建设，不仅落水村民没有发言权，即使整个泸沽湖景区云南省境内的所有摩梭人村寨也没有发言权;曼听村除土地使用权外，关于村内世居傣族所继承的传统文化资源及其价值如何评估、如何估价?在经营管理上村民如何参与?开发公司的资本投入状况，传统文化旅游资源的经营收益，公司与村民的分配比例等，社区村民只能成为局外人，被动接受当地政府的旅游规划和招商引资政策;霞给村则整体性地被纳入国家公园的管理范畴，其村民通过文化资源如何享受收益分配、社区如何才能参与国家公园发展体系等均无制度性的安排。因此，如何解决上述约束少数民族传统文化资源产权界定的障碍，应是保障少数民族社区旅游生态和旅游业可持续发展的必要前提。